구조조정 이후 금융안전망체제의 평가와 개선방안

2002. 5

고 성 수 (건국대, 부동산학과),

김 대 식 (한양대, 경영학부)

[ 목차 ]

1. 서론	1

2. 구조조정의 내용과 성과	4

2-1. 구조조정의 원칙	4

2-2. 금융구조조정의 내용	5

1) 공적자금을 이용한 구조조정	5

2) 금융시스템의 개편	7

2-3. 금융구조조정의 성과	9

2-4. 잠정적인 평가 및 문제점	11

3. 금융안전망 구조의 문제점 및 개선방안	17

3-1. 새로운 안전망체제의 배경 및 취지	17

3-2. 새로운 안전망체제	19

3-3.  금융감독기능	21

1) 금융감독기구	21

2) 금융감독기구 구조의 문제점과 개편 방향	23

3-4. 예금보험기능	27

1) 예금보험공사	27

2) 예금보험제도의 개선방향	28

4. 효율적 금융안전망 구축을 위한 하부구조 개선방안	32

4-1. 시장중심 금융시스템 정착	32

4-2. 민간 구조조정시장의 필요성	33

4-3. 개선방향 및 과제	36

1) 시장친화적인 금융시스템의 재정립	36

2) 민간 구조조정시장의 활성화	38

5. 요약 및 결론	39

參考文獻	42

1. 서론

97년 겨울 IMF의 긴급구제금융과 함께 시작된 금융구조조정은 어느덧 햇수로 6년째를 맞이하며 서서히 결승점을 향해 마지막 핏치를 올리고 있다. 외환위기로 출발한 금융위기를 통해 우리 금융시스템 및 금융산업의 취약점이 적나라하게 드러나게 되었으며 이에 따라 금융산업 전반은 물론 국민경제 전체를 대상으로 하는 금융산업 및 기업구조조정의 필요성이 대두되었다. 따라서 금융위기 초기 금융중개기능의 회복을 목적으로 하는 단기적 목표와 함께 금융산업의 국제 경쟁력 제고라는 중·장기적 목표를 효과적으로 수행하기 위해 정부는 150조원이 넘는 막대한 공적자금을 조성하여 금융산업에 투입하게 되었다.

이와 같은 정부 및 관련산업 임직원들의 피나는 노력을 배경으로 우리 금융산업은 외환위기 직후에 보였던 구제불능형 허약한 모습에서 점차 체력을 회복하고 있는 것으로 판단된다. 외환위기 직후 거의 마비상태에 이르렀던 금융중개기능이 공적자금 투입과 함께 회생되었으며 경쟁력 및 건전성을 기준으로 진행된 구조조정의 결과 현재 운영 중인 금융기관의 대부분이 BIS기준 자기자본규제 등 국제기준의 건전성을 충족시키는 것은 물론 경제의 회복과 함께 사상유례 없는 수익을 올리고 있다. 한편 외환위기의 직접적인 원인이 되었던 외환보유고도 당시 모라토리엄을 고려할 정도의 수준에서 2001년말 현재 1,028억불 수준으로 축적하였다. 이런 국내 금융산업의 움직임을 기초로 무디스 등 해외 신용조사기관에서는 우리의 국가신용등급을 점진적으로 상향조정하여 이제는 거의 외환위기 전의 수준에까지 이르게 되었으며 개별 금융기관의 신용도 또한 유사한 속도로 조정되고 있는 실정이다.

이와 같은 금융시장의 상황을 감안할 때 공적자금을 중심으로 한 정부주도의 하드웨어적인 구조조정은 어느 정도 완성되었다고 볼 수 있다. 외환위기 이후 문제가 되었던 금융중개기능의 회복은 물론이고 상대적으로 안정적인 금융환경을 조성함으로써 2차례에 걸쳐 공적자금을 투입할 당시의 위기감은 어느 정도 해소되었다고 볼 수 있다. 이와 같은 배경에서 궁극적으로 국민의 부담이 될 수 있는 공적자금을 이용한 구조조정은 더 이상 필요치 않을 것으로 판단됨에 따라 앞으로는 구조조정 기간 동안 지속적으로 보완해온 시장중심 금융시스템으로의 전환을 완결하여 보다 경쟁력 있는 산업으로 육성하는데 초점이 모아져야 할 것으로 판단된다.

금융구조조정 과정에서 우리 정부는 기존 정부주도의 은행 중심 금융시스템에서 자본시장 중심의 금융시스템으로 전환을 도모하여 왔다. 이와 같은 금융시스템의 전환은 단기간에 일정부분의 제도개편만으로 성취될 수 있는 과제가 아니며 오랜 기간 우리 금융산업을 지배해온 관행 및 경영행태의 변화를 요구하는 일종의 체질 개선과도 같은 장기적 과제이다. 또한 금융시스템이 시장중심으로 전환하는 경우 정부의 역할은 기존 금융산업 전반에 걸친 개입 및 간섭에서 벗어나 금융시스템의 안정성 유지, 공정경쟁 촉진, 소비자보호 등으로 축소될 전망이다. 그러나 시장의 여건이 충분히 조성되어 있지 않은 상태에서 섣불리 시장중심의 금융시스템으로 전환하는 경우 금융시스템의 안정성이 저해되어 또 다시 금융위기를 반복하는 우를 범할 가능성이 높다.

이와 같은 우려는 특히 지난 기간 우리 금융시스템의 안정성이 150조원이 넘는 공적자금을 기반으로 형성되어왔다는 비판을 감안하는 경우 공적자금을 통한 구조조정을 종료하는 현시점에서 더욱 중요한 것으로 판단된다. 공적자금을 통해 하드웨어적인 구조조정을 수행해오면서 정부는 금융안전망의 재구축 및 상시감독체계의 도입 등 다양한 제도적 보완을 병행하여 왔다. 따라서 향후 우리 금융시스템은 구조조정 기간동안 구축해온 새로운 금융안전망에 의존하게 될 것이며 동 체제의 실효성 여부에 따라 금융시스템의 안정성(stability) 및 금융위기의 재발가능성이 판가름날 것으로 예상되어 이에 대한 평가 및 보완책 제시가 시급한 과제로 인식되고 있다.

공적자금의 주요 조달방안으로 인식되었던 예금보험공사기금채권 및 부실채권정리기금채권의 대부분이 만기 5년 이내로 최초 발행하였던 시점으로부터 만 5년이 도래하는 올 연말부터는 양 기금의 만기도래가 본격적으로 시작될 전망이다. 또한 자산관리공사의 경우 부실채권정리기금채권을 이용하여 금융기관의 부실자산을 인수하는 업무가 올해 11월까지로 한정되어 있어 자산관리공사를 통한 금융기관의 부실채권 매입업무는 크게 제한될 것으로 예상된다.

금융의 건전성과 안전성은 개별 금융기관의 건전한 운영을 근간으로 하여, 투명성과 책임성 확립을 통한 적절한 시장규율의 작동, 그리고 효율적인 금융안전망(Financial Safety Net) 등이 적절히 조화를 이룰 때 달성될 수 있다. 개별기관의 건전한 경영과 시장규율의 작동이 중요하지만, 금융산업의 특성 상 금융안전망의 중요성은 간과될 수 없을 것이다. 금융안전망 체제의 구성 요소 및 기능에 대한 이견은 상대적으로 적다. 즉 일반적으로 지급불능기관 발생의 사전 억제에 초점을 두고 있는 건전성 감독기능(사전적 감독기능)과, 그럼에도 불구하고 발생하는 문제기관의 상황이 금융위기로의 파급되는 연결을 차단하는 예금보험기능(사후적 정리기능)의 수단이 적절히 조화를 이루어야 한다는 것이다.

그러나 현실에서의 실제적인 운영은 각국의 역사적 배경을 바탕으로 형성되기 때문에 일률적인 형태를 찾기는 힘들다.

우리나라에서는 97년 12월 금융개혁법 통과로 새로운 금융감독체제가 도입되었지만, 지난 4년 동안 기업 및 금융구조조정 과정에서 공적자금을 담보로 금융안전성이 유지되어옴에 따라 아직까지 실효성이 검증 받았다고 할 수는 없다. 아직 구조조정의 마무리 작업이 남아 있지만 금융시장의 안정화가 어느 정도 이루어 졌으므로 지금의 금융감독체제가 향후의 환경에도 금융의 안전성 및 건전성 유지에 적정한 가를 운영경험에 비추어 보아 재조명해 볼 필요가 있다.

이와 함께, 우리 금융시스템이 시장중심으로 변화함에 따라 시스템의 안정성 유지에 금융시장이 차지하는 비중이 커지게 된다. 우선 시장중심의 금융시스템에서 기본 축이 될 수 있는 시장감시기능으로부터 부실금융기관 및 부실기업을 적기에 정리할 수 있는 민간 구조조정시장의 구축이 필요한 것으로 판단된다. 선진국의 사례를 통해서 볼 때 금융위기를 기회로 활성화된 민간 구조조정 시장이 금융안정망체제의 한 축을 형성함으로써 보다 효율적인 상시구조조정을 가능하게 하고 있다. 우리나라의 경우 막대한 공적자금을 이용하여 구조조정을 수행하는 과정에서 과거에는 경험할 수 없었던 귀한 경험을 할 수 있었다. 이 과정에서 우리 금융시장이 축적한 경험 및 노하우가 경제적 가치를 지닌 무형자산이 될 수 있도록 동 시장의 원활한 구축이 요청된다.

본 연구는 금융구조조정의 종료 후 새로운 금융안전망체제가 당초의 취지에 적합하게 운영되었는가를 평가해 보고 이에 대한 개선방향을 폭 넓게 제시하고자 한다. 본 연구의 구조는 다음과 같다. 우선 제2절에서 금융구조조정의 내용과 성과를 평가해 본다. 본 절에서는 금융구조조정의 목표를 점검해보고 이의 달성을 위해 수행해온 지난 5년간의 구조조정을 요약적으로 살펴본다. 아울러 구조조정의 성과를 평가함으로써 향후 우리 금융시스템이 운영하게될 금융안정망의 실효성을 추정해본다. 제3절에서는 우리나라 금융안정망의 형성 배경을 살펴보고 현 제도의 문제점을 분석하는 한편 개선방안을 제시한다. 이어지는 제4절에서는 시장중심의 금융시스템에서 금융안정망체제이 실효성을 확보하기 위해 필수적인 하부구조시스템의 구축에 대해 논의하고자 한다.

2. 구조조정의 내용과 성과

2-1. 구조조정의 원칙

외환위기의 발생과 함께 정부는 적극적으로 금융산업의 구조개혁을 추진하였다. 외환위기의 직접적인 원인은 당시 우리나라 금융기관의 무리한 해외진출과 기업의 외형확장, 기업의 투명성 부족, 동남아 금융위기 여파에 따른 외환유동성 부족 등으로 요약될 수 있겠지만 근본적으로 금융 및 경제의 구조적 문제에서 출발하고 있다는 인식이 폭 넓게 형성되었다. 이에 따라 정부는 금융위기에 직면하여 구조개혁을 통해 경제시스템의 건전성을 제고하고 시장경제를 위한 기본 틀을 구축할 필요가 있었다. 그 최우선과제로 정부는 금융 및 기업구조조정을 단행하여 경제시스템의 선진화를 도모하고자 하였다. 이에 따라 정부의 구조조정은 금융부문과 기업부문으로 나뉘어 추진되었으며 그 추진 목표와 원칙은 다음과 같다.

우선 금융부문의 구조조정은 자금의 공급자와 수요자를 연결하는 금융기관의 효율적인 자금중개 기능의 회복에 초점을 맞추었다. 이를 위해 회생불가능한 금융기관은 과감히 정리하고 회생가능한 금융기관에 대해서는 자본확충 및 부실대출의 가치희생 등의 재무구조조정과 함께 경영합리화 및 내부 지배구조개선 등 운영체계에 대한 구조조정을 병행함으로써 금융기관의 건전성을 제고하도록 유도하였다. 이와 함께 금융기관의 경영개선은 채무상환능력과 수익성을 회복하는 한편 대외 신인도 확보도 목표로 하였다.

이러한 목적의 달성을 위해 정부는 구조조정 수행원칙을 수립·시행하였는데 그 내용으로는 첫째, 부실 금융기관의 처리는 국내 법규 및 국제 기준과 시장원리에 입각하여 공정·투명하게 추진하고, 둘째, 공적자금은 금융기관의 자구노력과 이해당사자의 손실부담 후 우선 순위에 따라 지원하도록 하였다. 특히, 부실채권에 대해서는 손실분담 원칙 하에 각 주체별로 민·형사상의 책임을 부과하여 시장규율을 정립하였다.

기업구조조정과 관련하여 정부는 기업경영의 투명성 제고, 상호지급보증의 해소, 재무구조의 개선, 핵심부문의 설정, 지배주주 및 경영진의 책임 강화라는 5대 기본과제를 설정하고 이의 신속·강력한 추진을 통해 국제적 정합성을 확보함으로써 기업의 경쟁력을 제도토록 하였다. 금융구조조정과 달리 기업구조조정에 대하여 정부는 구조조정 추진 기본방향의 제시 및 여건의 조성에만 주력하고, 기업 스스로의 자율적인 구조조정을 유도하였다. 물론 이의 성과를 독려하는 차원에서 개별기업에 대한 세부 추진사항은 최대 채권은행의 주도하에 이루어지도록 하였다. 정부의 구조조정이 금융부문과 기업부문으로 나뉘어 진행된 데에는 우리나라 기업들에 대한 산업정책적 고려도 있었으나 금융산업 구조조정의 적극적인 추진을 위해서는 기업부문의 경쟁력 강화가 전제될 필요가 있었던 것이다. 기업부문에서 대규모 파산이 발생되는 경우 정부는 기업부문의 연쇄도산에 따른 금융시스템의 안정성 급락을 방지하기 위하여 막대한 공적자금을 투입하여야 할 것이며 궁극적으로 국내 산업기반이 황폐화하여 국가 경쟁력을 상실할 우려가 높았다. 이와 같은 상황을 감안할 때 금융산업의 구조조정은 기업 구조조정과 분리하여 생각할 수 없으며 이러한 배경에서 채권 금융기관을 중심으로 기업 구조조정이 수행될 수밖에 없었던 것으로 이해된다.

금융기관에 의한 기업구조조정의 수행은 기본적으로 오랜 관치금융을 배경으로 하는 정부의 금융기관 통제력 또한 주요한 요인을 작용하였을 것으로 추정된다. 특히 막대한 공적자금을 이용하여 구조조정을 수행하는 정부의 입장에서는 구조조정의 통제력을 유지함으로써 공적자금의 효율적 사용을 도모할 필요가 있었다. 그러나 이와 같은 관리체계는 기업 구조조정이 순탄치 못한 경우 일부 금융기관들에게 부담으로 작용하는 단점을 갖고 있다.

이와 같은 목표를 달성하기 위해 금융구조조정은 다음과 같이 크게 두 가지 기본 축을 중심으로 진행되어 왔다. 첫째, 금융구조조정의 목표에 부합할 수 있는 회생 가능한 금융기관은 강도 높은 자구노력을 전제로, 부실채권 매입 및 증자지원을 통해 재무구조의 건전화를 지원한다. 둘째, 금융구조조정의 목표달성에 걸림돌이 되는 회생불가능한 금융기관은 조기 정리하되 금융시장 불안과 예금자 피해를 최소화한다. 또한 이와 같은 기본 축에 근거하여 금융구조조정의 방향은 금융기관의 조속한 정상화, 국제적 기준 및 평가의 최대한 반영, 손실분담원칙의 확립, 과감한 정부지원, 납세자 부담의 최소화 등에 역점을 두도록 하였다. 아울러 구조조정의 실질적인 목표달성을 위한 환경조성 차원에서 감독체제의 정비, 규제 및 감독기준의 개선, 기업구조조정을 병행하여 추진하였으나, 전술한 바와 같이 구조조정의 핵심은 어디까지나 개별 금융기관의 경쟁력을 바탕으로 한 금융시스템의 안정적인 기능유지에 있었다.

2-2. 금융구조조정의 내용

1) 공적자금을 이용한 구조조정

정부는 금융위기의 영향으로 금융시스템의 붕괴에 대한 우려감이 확산됨에 따라 주도적으로 시장에 개입하였다. 이는 정부의 직접적인 개입만이 구조조정의 신속성 및 효율성을 제고할 수 있다는 국내외의 공감대를 배경으로 진행되었다. 정부의 구조조정 환경조성은 우선 금융감독체계의 개편으로부터 시작되었다. 정부는 기존의 감독기관을 금융감독원으로 통합하는 한편 금융감독위원회를 설치하여 금융기관의 부실판정 및 부실금융기관의 처리에 대한 의사결정을 전담토록 하였다. 또한 예금보험공사의 산하에 정리금융공사를 설립하여 가교금융기관의 역할을 담당하도록 하고 한시적으로 예금전액을 보장하여 예금자의 불안심리 극복과 시장안정을 도모하였다. 한편 급속히 증가한 금융기관의 부실채권을 정리하기 위하여 자산관리공사로 하여금 부실채권정리기금을 이용하여 금융기관의 부실자산을 신속히 정리할 수 있는 수단을 제공하였다. 이와 함께 금융관련 법령에 적기시정조치 등을 마련하여 구조조정제도를 정비하는 한편 회사정리법의 정비, 기업구조조정전문회사법 및 기업구조조정 투자회사법 제정 등을 통해 부실채권 정리 환경을 조성하였다. 특히 금융기관 부실채권의 직접적인 원인이 되는 부실기업 처리를 위해 기업구조조정촉진법을 제정하여 이들 기업의 신속한 정리 및 처리를 통해 추가적인 부실을 사전에 방지하고 회생가능 기업의 경영정상화를 지원하도록 하였다.

금융구조조정에 필요한 자금은 금융기관 스스로 조달하는 것이 원칙이나 금융시스템의 불안은 국민경제 전체의 위기로 이어질 가능성이 있고, 금융시스템의 정상화에는 초기에 막대한 규모의 자금이 소요되는 데다 외환위기 직후 금융기관이 스스로 재원을 조달할 능력이 없었기 때문에 재정의 뒷받침이 불가피하였다. 특히 금융위기 초기에는 주식시장과 부동산시장의 침체로 증자나 자구노력에 의한 재원조달이 곤란하였고 대외신인도의 하락으로 외자도입이 사실상 불가능하여 금융기관 스스로 대규모 재원을 조달하기에는 한계가 있었다. 따라서 금융 구조조정 자금은 금융기관이 최대한의 자구노력을 통해 조달하되 부족분은 재정에서 지원할 필요가 있었다.

2002년 2월말 현재까지 예금보험공사기금채권, 부실채권정리기금채권 등의 채권발행 및 다양한 형태의 공공자금, 회수자금 재사용분을 포함하여 총 155.8조원의 자금의 투입되었다. 이와 같은 공적자금은 금융기관의 부실채권 등 자산매입, 폐쇄금융기관에 대한 예금대지급, 회생금융기관에 대한 출자, 출연 등으로 이용되었으며 금융권별로는 은행권에 약 55%에 달하는 85.6조원이, 제2금융권에 67.9조원이 투입되었다. 이와 같이 은행권에 투입된 공적자금이 상대적으로 많은 것은 금융시스템의 안정을 제고한다는 구조조정의 목적에 따라 경제·사회적 파장이 큰 대형 금융기관에 대한 지원이 우선할 필요가 있기 때문이기도 했지만 공적자금 이용의 도덕적 해이 등을 고려하여 제2금융권의 경우 대주주를 중심으로 자체조달을 유도했기 때문이다.

[ 표 1 ] 공적자금지원 현황

(□97. 11월∼□02. 2월말, 단위 : 조원)

금융권		출자	출연	예금대지급	자산매입등	부실채권매입	계
은 행		33.9	13.6	-	13.6	24.5	85.6
제 2 금 융 권	종 금	2.7	-	17.2	-	1.6	21.5
	증권·투신	7.7	-	0.01	-	8.3	16.0
	보 험	15.9	2.7	-	0.4	1.8	20.8
	신 협	-	-	2.2	-	-	2.2
	금 고	-	0.1	6.5	0.6	0.2	7.4
	소 계	26.3	2.8	25.9	1.0	11.9	67.9
해외금융기관등		-	-	-	-	2.3	2.3
계		60.2	16.4	25.9	14.6	38.7	155.8

2) 금융시스템의 개편

금융구조조정의 진행과정에서 공적자금을 이용한 금융중개기능의 복원 외에 정부가 가장 역점을 둔 부분은 금융시스템의 개편이었다. 외환위기 전까지 국내 금융시스템은 흔히 은행중심의 시스템(bank-oriented financial system)이라고 하는 정부주도의 은행을 핵심 축으로 하는 금융시스템을 유지해왔었다. 일반적으로 은행중심의 시스템은 자금의 수요자와 금융기관간 거래관계를 형성함으로써 정보의 비대칭성을 해소할 수 있는 점을 이용하여 상대적으로 낮은 고정비용(정보 및 거래)으로 효율적인 금융거래가 가능한 장점이 있었다. 특히 과거 정부주도의 급속한 경제개발을 진행해온 현실을 감안해 볼 때 상대적으로 금융시장 통제가 용이한 은행중심의 시스템이 유리한 방식으로 이해될 수밖에 없었으며 실제로 과거 우리경제가 이루어 놓은 놀랄만한 경제성장의 초석이 되었음은 부인하기 어려운 사실일 것이다.

그러나 은행중심의 시스템은 원천적으로 체계적 위험이 높게 형성되어 지난 외환위기와 같은 충격에 약할 수밖에 없다. 또한 정부주도의 금융정책에 영향을 받아 자금을 공급해오는 과정에서 금융기관들은 경제의 성장에 적합한 수준의 신용평가 및 신용위험관리 수단을 확보하지 못했다. 이와 같은 시스템상의 단점은 향후 금융산업의 개방화 및 자율화 정책 하에서 더욱 확대될 것으로 예상되었으며 이에 따라 정부는 금융 구조조정을 수행하는 과정에서 금융시스템을 은행중심에서 시장중심으로 개편하기로 하였다. 이를 통해 시장의 견제기능을 제고하고 가격메커니즘을 활성화함으로써 가치창출을 하는 한편 경쟁을 통한 금융기관의 경쟁력 제고 등을 획득할 수 있을 것으로 기대하였다. 정부는 각 경제주체들이 자율과 책임을 바탕으로 시장원리에 입각하여 경제활동을 영위하도록 각종 제도와 관행을 개선해오고 있다. 우선 부실금융기관의 퇴출 및 이해당사자간 손실분담원칙의 적용 등을 통해 시장규율(market discipline)이 정립될 수 있도록 하는 한편 적기시정조치와 국제적 기준에 따른 신자산건전성분류기준(forward looking criteria)의 도입 등을 통해 개별 금융기관의 부실이 전체 금융시장의 불안으로 전이되는 것을 방지하고 있다.

한편 개별 금융기관에 대해서도 책임경영을 기반으로 하는 금융산업 체질강화가 진행되었다. 정부는 선진금융기관의 국제모범경영사례를 제시함으로써 금융기관들로 하여금 대출관행 개선, 수익성 위주의 경영전략 수립, 조직구조의 선진화, 성과중심의 조직문화 확립, 위험관리 강화 등 선진금융기법을 적극적으로 도입할 수 있도록 여건을 조성하여왔다. 이를 위해 정부는 국내 금융기관에도 사외이사 중심의 이사회 구성, 감사위원회 제도의 도입 등 국제적 기준에 맞는 지배구조를 요구해왔다.

이와 같이 시장규율이 정립되고 제도와 관행이 투명해지는 경제환경에서 금융기관 경영의 제1 목표는 주주의 이해를 충족시키는 것이 될 필요가 있었다. 이는 우선 금융기관을 공공서비스기관 정도로의 인식에서 높은 부가가치를 창출할 수 있는 하나의 독자적인 산업으로서 영리를 추구하는 사적 기업이라는 인식으로의 전환이 필요하였다. 한편 경영층에 대한 명시적이며 금전적 보상을 제공하기 위해 스톡옵션 제도가 활성화되고, 중간 경영층의 책임경영을 제고하기 위해 사업본부제가 적극적으로 보급되었다. 또한 금융기관의 부실에 대해 책임이 있는 관계자들에 대해 손해배상청구소송이 활성화되고 기업주에 대한 도덕적 해이 현상을 완화하기 위해 공시제도를 보완하는 한편 적대적 M&A를 단계적으로 허용하게 되었다.

한편 정부는 이미 발생한 부실채권의 신속한 정리와 향후 부실의 재발을 적극적으로 방지하기 위한 방편으로 다양한 제도적 기반을 구축하였다. 「금융산업의 구조개선에 관한 법률」, 「금융기관 부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」, 「자산유동화 법률」, 「주식회사의 외부감사에 관한 법률」 등이 제정되었다. 또한 신속한 금융기관 부실채권 감축을 위해 대손상각에 대한 손금인정기준을 대폭 간소화를 주요내용으로 하는 「금융기관채권대손인정 업무세칙」을 개정하였다. 이와 같은 제도의 개선을 통해 98년 6월부터는 금융기관에 대한 적기시정조치가 적의 전 금융권에 도입되어 상시적 구조조정 체제를 구축할 수 있게 되었다.

2-3. 금융구조조정의 성과

적기의 공적자금 투입 및 정부와 금융기관의 지속적인 노력으로 금융구조조정을 시작한 지 햇수로 5년에 들어가는 현재 금융시스템의 안정성 확보라는 금융구조조정의 제1차적인 목표는 어느 정도 달성한 것으로 평가된다. 금융위기 직후인 98년 6월말 국내 금융산업의 부실채권은 가장 보수적으로 평가되는 금감위의 118조원에서부터 최대 300조원 수준으로 추정되었다. 그러나 공적자금을 이용한 금융구조조정의 시작으로 금융권 부실채권을 급속히 축소시켜 국내 금융기관 해외 신뢰도 회복의 전기를 마련하였다.

98년도 중 부실채권정리기금이 채권액 기준으로 32.8조원의 부실채권을 금융기관으로부터 매입하여 98년말 금융권 부실채권 규모를 60.5조원으로 축소시킬 수 있었다.

정부 및 금융기관의 지속된 부실채권정리 노력으로 2001년말 금융기관의 고정이하 여신비율은 5.9%으로 축소되었다. 특히 은행권의 고정이하 여신 비율은 97년말 6.12%, 98년말 7.65%, 99년말 12.86%, 2000년말 8.00%, 2001년말 3.4%로 선진국 수준으로 개선되었다. 이와 같은 신속한 부실채권 매입 및 정리 노력은 금융기관의 자산 건전성 향상과 유동성 회복으로 금융기관의 신인도 및 국가 신용등급 상승과 외국인투자자의 신뢰도 향상에 기여하였다. 우리나라 국가 신용등급은 지난 2002년 3월 28일 Moody's사로부터 2단계 상향조정된 A3 등급으로 조정됨으로써 외환위기 이전 수준인 A등급을 회복할 수 있어다. 또한 외환위기 당시 모라토리엄까지 고려하는 수준으로 위축되었던 외환보유고도 2001년말 현재 1,028억불로 금융위기 당시인 97년말 197억불에서 831억불이 증가하였다.

99년 이후 부실채권의 범위가 확대된 점을 감안할 경우 부실채권 감소 비율은 더욱 확대된 것으로 판단된다. 외환위기 이후 강화된 부실채권분류의 기준을 살펴보면 다음과 같다.

- 98.6월말 : 고정이하여신 분류 기준 강화(6개월 이상 연체 □ 3개월 이상 연체여신)

- 99년말 : FLC 기준 도입, 자산건전성 분류대상 여신 범위 확대

- 2000년 중 : 잠재부실 반영

[ 표 2 ] 금융기관별 부실채권(고정이하여신)추이

(단위 : 조원)

	1997년말(%)	1998년말(%)	1999년말(%)	2000년말(%)	2001년말(%)
은 행	32.5 (6.1)	33.9 (7.7)	61.0 (12.9)	42.1 (8.0)	18.8 (3.4)
(일반은행)	23.7 (6.1)	22.2 (7.4)	44.4 (13.6)	32.0 (8.6)	12.6 (3.3)
증 권	1.6 (9.3)	2.0 (27.4)	3.4 (34.0)	4.0 (52.6)	4.6 (52.3)
보 험	4.8 (9.6)	3.4 (8.8)	5.9 (13.8)	3.8 (8.5)	2.5 (5.5)
비 은 행	13.6 (12.0)	21.2 (24.3)	17.7 (28.4)	14.7 (34.0)	12.2 (30.0)
합 계	52.5 (7.4)	60.5 (10.5)	88.0 (14.9)	64.6 (10.4)	38.1 (5.9)

[ 그림 1 ] 금융기관별 부실채권 추이

이와 같은 부실채권 정리실적은 정부의 공적자금을 이용한 부실채권 매입, 지속적인 관련제도 정비 및 건전성 감독 강화 등의 영향이 큰 것으로 분석되나 지난 2000년 이후 금융권 부실채권감축이 우수한 영업실적을 배경으로 하고 있는 것으로 나타나 무척 바람직한 현상으로 보인다. 2001년 중 은행권 부실채권 정리방법을 살펴보면 총 42조원의 감축 중 전체의 27.6%에 달하는 11.6조원이 대손상각에 의한 것으로 보고되고 있으며 이외에 자산유동화(10.9조원, 25.9%) 등의 수단을 통해 자체정리실적을 높이고 있다. 특히 이와 같은 자체정리는 부실자산정리에 따른 손실이 실현되는 것으로 충분한 영업이익이 뒷받침되지 않는 경우 실현되기 어려운 것이다. 이와 같은 금융기관의 수익성 개선은 단기적인 금융환경의 변화에 기인하기보다는 외환위기 이후 지속되어온 금융기관의 경쟁력 강화의 결과로 해석되고 있어 향후 이와 같은 추세가 지속될 수 있을 것으로 기대된다.

금융구조조정 초기 개별 금융기관의 생존여부가 불투명한 상황에서 신중한 건전성 검토 없이 일부 소형 금융기관에서 대형 금융기관으로 자금이 이동하는 현상이 나타났으나, 지속된 구조조정 및 투자자들의 인식 개선으로 최근의 동향은 질적인 면에서 차이가 있는 것으로 추정된다.

[ 표 3 ] 국내은행의 부실채권 처리실적

(단위:억원)

구분	1997	1998	1999	2000	2001	합 계
자산공사	83,453	222,539	77,611	10,407	38,163	432,173
자체처리	-	160,102	180,369	358,910	381,922	1,081,303
계	83,453	382,641	257,980	369,317	420,085	1,513,476
자체처리비율	0%	42%	70%	97%	91%	71.4%

주) 한국은행 은행국, □국내은행의 부실채권현황 및 전망□, 2001.8

2-4. 잠정적인 평가 및 문제점

최근 우리 금융시장은 해외 신인도의 개선에서 보는 바와 같이 어느 정도 안정적인 수준에 달한 것으로 판단된다. 금융기관의 부실채권은 지속적으로 감소되어 안정적인 수준에 진입하고 있으며 이와 같은 추세는 향후 금융권 영업환경이 우호적으로 전개될 전망에 따라 한동안 지속될 것으로 예상된다. 또한 금융시스템의 주요한 축을 형성하고 있는 은행권의 BIS기준 자기자본 비율도 2001년 6월말 현재 11%이상을 달하고 있으며 최근 몇 년간 10%이상을 지속적으로 유지해 오고 있다. 특히 이와 같은 개선의 배경이 공적자금에 의한 단기적인 효과이기보다는 금융기관 경영개선을 통한 경쟁력 제고라는 측면에서 긍정적으로 이해할 필요가 있다.

[ 표 4 ] 2001.6말 현재 BIS자기자본비율 현황

(단위 : %, %p)

	2000. 12말	2001. 6말	증감
조 흥	9.78	10.69	0.91
한 빛	10.26	10.92	0.66
제 일	13.40	13.29	□0.11
서 울	10.08	10.73	0.65
외 환	9.19	10.45	1.26
국 민	11.18	11.57	0.39
주 택	9.92	10.06	0.14
신 한	12.30	12.85	0.55
한 미	8.67	10.27	1.60
하 나	10.45	10.82	0.37
평 화	10.09	10.58	0.49
시중은행	10.52	11.12	0.60
대 구	11.69	11.51	□0.18
부 산	10.53	10.43	□0.10
광 주	10.12	10.83	0.71
제 주	10.14	9.60	□0.54
전 북	10.87	10.91	0.04
경 남	10.06	10.86	0.80
지방은행	10.77	10.89	0.12
일반은행	10.53	11.10	0.57

구조조정 기간 동안 은행권의 경우 전체의 40.7%에 달하는 11개 은행이 폐쇄되거나 합병이 되면서 전체 임직원의 39.0%인 44,495명의 감축, 1,497개(24.2%) 점포의 폐쇄 등의 강도 높은 구조개혁을 통해 경쟁력 강화가 지속되었다. 그 결과 외환위기 이후 지속적으로 적자를 보이던 국내 은행들이 2001년말 기준으로 0.76%의 ROA, 16.0%의 ROE를 기록하기에 이르렀다.

물론 이와 함께 개별 금융기관의 소프트웨어적인 구조조정(저수익성 분야의 퇴출, 새로운 수익원의 개발, 신용위험 및 이익관리기법의 도입 등)이 동시에 추진되었다.

이와 같은 추세는 미국 은행들의 ROA 1.08%에 비하면 아직 낮은 수준으로 이해될 수 있으나 일본의 0.11%, 독일의 0.33%에 비교할 때 고무적인 성과로 분석된다.

이와 같은 금융시장의 성과를 감안할 때 공적자금을 이용한 정부주도의 금융산업 구조조정은 일단락할 시점에 도달한 것으로 판단된다. 따라서 부실채권정리기금 및 예금보험공사기금 등 공적자금을 통한 구조조정은 당초 계획한 대로 수행하되 추가적인 지원은 현시점에서는 필요치 않은 것으로 보인다. 따라서, 정부는 향후 기조성된 공적자금으로 계획된 구조조정을 효율적으로 수행함으로써 공적자금 회수의 극대화를 도모하는데 전념하는 한편 시장 스스로 수행되는 상시적 구조조정이 진행될 수 있도록 유도하는 방향으로 정책을 전환할 필요가 있다.

예금보험공사기금과 같이 회수실적이 충분치 못한 경우에는 원활한 구조조정의 마무리를 위해 일정기간 차환발행이 허용될 필요가 있을 수 있으나 이는 추가적인 공적자금 투입을 목적으로 하는 것이 아니기 때문에 이상의 논의와는 다르게 이해될 필요가 있다.

이상의 논의에서 필자는 은행권의 성과를 중심으로 정부주도의 구조조정에 대한 필요성을 평가하였다. 당초 금융산업의 구조조정은 금융시스템의 붕괴까지 우려되는 긴박한 상황에서 금융시스템의 기능회복을 목적으로 출발하였다. 따라서 은행권이 금융권 총여신의 85%이상을 점하고 있는 현실을 감안할 때 은행의 건전성 제고가 전체 금융시스템의 안정성에 미치는 영향이 절대적인 것으로 이해된다. 아울러 현재 잠재부실로 인식되고 있는 기업부실자산의 대부분을 은행이 보유하고 있고 은행을 중심으로 이들 기업의 회생작업이 진행되고 있음을 감안할 때 은행권의 건전성 회복이 기업부실로부터 유발되는 부실채권을 축소시키는데 선결요건이 될 수밖에 없는 것이다. 이와 같은 배경에서 2002년 2월말까지 투입된 공적자금 총 155.8조원 중 85.6조원(55% 수준)이 은행권에 투입되었던 것이다.

2001년말 현재 금융권 여신 총 645.8조원 중 은행권 여신이 551.2조원에 달하고 있다.

2001. 10월말 현재 전체 100.2조원의 자산관리공사 매입부실채권 중 은행권 부실채권이 60.3조원을 차지하여 전체의 60.2%를 차지하고 있다.

[ 표 5 ] 국내은행들의 수익성지표

(단위 : %)

		1998	1999	2000	2001(e)
ROA(신탁포함)		-3.25	-1.31	-0.57	0.76
ROA(신탁제외)		-3.61	-1.42	-0.59	0.58
ROE		-52.53	-23.13	-11.90	16.0
총자산 대비	당기순이익률	-3.15	-1.42	-0.57	0.76
	이자순수익률	1.71	2.15	1.93	1.93
	비이자순수익률	-0.98	-0.16	0.98	1.1
	경비율	1.91	1.53	1.39	1.40

자료 : 금융감독원

[ 그림 2 ] 은행권 단위 생산성 추이

(단위 : 억원)

이상의 논의를 통해 정부주도의 금융구조조정이 일단락한 것으로 결론짓고 있지만, 이와 같은 결론은 잠정적인 것으로 공적자금의 추가투입 여부에 대한 평가로 볼 수도 있다. 아직까지 우리 금융시장에는 해결해야될 과제들이 남아있기 때문이다. 우선 증권, 보험권을 비롯한 제2금융권 기관의 부실채권문제를 들 수 있다. 기본적으로 제2금융권 기관의 정리원칙은 민간 대주주의 책임 하에 자체 정상화를 우선으로 하여 최소비용원칙에 따라 신속하게 정리되었다. 이와 같은 정리의 원칙 때문에 제2금융권 기관들에 대해서 공적자금을 이용한 부실채권 매입 및 증자지원이 원활하지 못함에 따라 이들 기관의 상대적인 경쟁력 저하를 초래한 원인으로 작용하였다. 제2금융권의 고정이하 여신비율이 지난해 말을 기준으로 아직까지 20%대를 상회하고 있으며 그중 비은행 금융기관의 경우 동 비율이 30%를 넘고 있다. 이는 정부가 의도한 대로 공적자금의 지원 없이 시장원리에 의한 구조조정을 실효성 있게 수행하기 위해서는 민간 구조조정시장 등 금융시장 내 하부구조의 완비가 선결요건임을 반증하고 있는 것이다.

특히 비은행 금융기관 등 제2금융권 금융기관들이 현재의 부실채권 비율을 지속하는 경우 향후 급변하는 금융환경 하에서 금융시스템의 안정성을 유지하는데 장애요소로 발전할 우려가 있다. 이는 소형 금융기관의 경우 충분한 정보가 시장에 제공되어 있지 않은 관계로 일부 금융기관의 부실화가 연쇄적인 파산사태로 확대될 위험이 있기 때문이다. 따라서 상대적으로 규모가 작은 소형 금융기관이 부실화되는 경우 우선적으로 예금보험공사의 신속한 대응이 필요하며 상황이 확대되는 경우에 대비하여 다양한 contingent plan이 필요하다.

아울러 일부 은행의 경우에도 현재 장부상 정리된 부실채권의 일부가 손실로 산입될 우려가 있어 이에 대한 대책이 필요할 것으로 보인다.

이와 함께 구조조정의 성공적 완결을 위해 공적자금회수의 극대화할 수 있도록 지속적인 노력이 필요하다. 현재까지 공적자금은 예금보험공사가 98.1조원을 자산관리공사가 38.7조원을 사용하고 있으나 이에 대한 회수실적은 예금보험공사의 14.8조원, 자산관리공사의 26.5조원으로 총 41.4조원에 그치고 있다. 공적자금을 이용하는 구조조정기구들 중에서 상대적으로 회수성과가 우수한 자산관리공사의 경우도 2002년 2월말 현재 42조원에 달하는 부실채권을 보유하고 있어 향후 동 자산의 정리에 보다 적극적인 노력을 경주할 필요가 있다. 지금까지의 성과는 부실채권정리기금채권을 이용한 부실채권정리는 2005년까지로 규정된 정리시한 중 절반정도의 기간 동안 매입부실채권의 약 60% 정도를 처리한 것으로 추계되어 나머지 기간 동안 남은 40%의 자산을 정리하는데 어려움이 적을 것으로 볼 수도 있으나, 실제로 지난 기간동안 매각이 용이한 채권들은 대부분 정리하여 남은 채권들은 상대적으로 매각이 수월치 못한 채권으로 추정된다.

이와 같은 상황은 상대적으로 공적자금 회수율이 낮은 예금보험공사의 입장에서는 더욱 심각한 것으로, 공적자금의 조기회수를 위해서 부실자산의 궁극적인 정리가 절실히 요구되고 있다. 현재 예금보험공사가 공적자금을 신속히 회수하기 위해서는 기본적으로 출자한 금융기관의 주식매각이 필요하다. 최근 증시가 회복하면서 이들 예금보험공사가 출자한 금융기관의 주가가 다소 회복되고 있으나 공적자금이 투입되지 않은 우량금융기관과 비교할 때 아직까지 충분한 수준에 다다르지 못한 것으로 판단된다. 이는 기본적으로 이들 금융기관이 보유하고 있는 통칭 잠재부실로 인식되는 부실채권들에 대한 처리문제가 확정되지 못하기 때문으로 이들 기관의 부실문제가 아직까지도 경쟁력 회복에 장애가 되고 있다. 자산관리공사나 예금보험공사의 회수실적은 궁극적으로 공적자금의 국민부담과 연관되므로 정부는 지속적으로 공적자금 회수가 극대화될 수 있도록 노력을 기울여야 할 것이다.

결론적으로 볼 때 현재의 금융산업은 구조조정이 완결된 형태는 아니다. 그러나 외환위기 이후 막대한 공적자금을 투입하여 수행하여온 구조조정은 금융시스템의 안정성 확보라는 제1차적인 목적은 충분히 달성한 것으로 판단된다. 아울러 남은 구조조정의 과제는 시장중심 상시구조조정시장의 활성화를 통해서 충분히 해결될 수 있을 것으로 기대된다. 공적자금을 이용한 구조조정의 종료는 공적자금에 대한 의존 없이 우리나라 금융시스템이 과연 안정성을 지속할 수 있는지에 대한 의문을 남긴다. 특히 일부 공적자금투입 은행 및 제2금융권 문제 등 구조조정의 과제가 잔존한 현 시점에서 이와 같은 문제는 더욱 중요성을 더 한다고 볼 수 있다. 따라서 다음절에서는 우리나라 금융안전망체계의 문제점을 살펴보고 이에 대한 개선방안을 제시하고자 한다.

[ 표 6 ] 공적자금 회수현황

(□97. 11월∼□02. 2월말, 단위:조원)

구분	회 수 방 법
예금 보험 공사	주식 매각	자산 매각	파산 배당	대출금 회수등	-		소계
	4.0	3.6	7.2	0.04	-		14.8
자산 관리 공사	국제 입찰	ABS 발행	AMC, CRC, CRV매각	개별매각, 법원경매, 직접회수	대우채권 회수	환매, 해제	소계
	1.6	4.1	1.8	8.0	1.4	9.6	26.5
정부	주식 매각	-					소계
	0.05	-					0.05
계							41.4

3. 금융안전망 구조의 문제점 및 개선방안

3-1. 새로운 안전망체제의 배경 및 취지

금융자율화와 국제화의 진전에 따른 금융위험의 증대가 대세였던 1990년대 중반까지도 우리나라는 재경원을 정점으로 한 과거의 압축성장체제의 금융감독체계를 고수하고 있었다. 당시 취약한 금융기관, 정부에 의한 묵시적인 전액 예금보호, 규제감독기능의 비효율성 등은 금융위기의 가능성을 예고하고 있었고, 이에 대응하여 정부는 1997년 1월에 금융개혁위원회를 구성하여 전반적인 금융개혁방안에 대한 보고서를 작성케 한 바 있다.

1997년 1월부터 6월까지 활동

금융개혁위원회는 건전 금융감독체계를 강화하기 위해 금융감독체계의 통합·일원화와 금융감독기능의 중립성 확보가 중요하다는 시각 하에 97년 6월의 제2차보고서에서 금융감독체계 개편안을 제시했다. 예금보험기능까지 포함한 모든 금융감독 관련 기능을 금융감독위원회에 일임하는 개편안의 주요 내용은 다음과 같다.

금융개혁위원회(1997.6.)

□ 금융감독의 최고의결기관으로 국무총리 소속의 합의제 행정기관인 금융감독위원회를 설치하여 금융관련법의 제·개정을 포함한 모든 금융감독업무 수행

□ 금감위원은 9인으로 임명직 3인은 5년 임기의 상임직

위원장, 재경원 차관, 한은 부총재, 금융감독원장, 증선위 위원장, 예금보험기구 기관장, 재경원 장관 추천 1인, 금융계대표 1인, 경제계대표 1인

□ 금감위 산하에 공무원으로 구성된 사무국, 금융기관의 규제·감독을 위한 통합감독원 및 통합예금보험기구 설치하고, 별도 기구로 증권 및 선물 시장의 감시를 위해 증권·선물 거래위원회 설치

□ 한국은행은 은행 및 은행신탁계정에 대해 일부 건전경영지도 및 규제기능 보유

□ 재경부, 금감위(예보 포함)와 한은은 상호협의 및 자료협조

현행 안전망체계의 구성에 대부분 반영된 금융개혁위원회의 제안은 고도성장 정책시대의 산물인 권한의 집중에 따른 문제를 해결하자는 것이었다. 변화의 기본 정신은, 안전망체계의 기능별 분리를 통해 각 기능의 목적을 명확히 설정하고 그에 따른 권한과 책임을 정함으로써, 독립된 기능간의 견제, 균형 및 협조를 통해 금융산업의 효율성과 안전성을 동시에 달성하자는 것으로 해석될 수 있다.

따라서 중립적인 금융감독기구의 설립과 한국은행 중립성 확보 제안도 과거에 모든 금융관련 권한이 정부에 집중됨으로써 발생한 관치금융의 폐해의 재발을 방지하기 위한 자율성과 중립성 확보와 미래지향적으로 제도를 정비한다는 두 가지라 할 수 있다. 첫째 기준은 모든 권한을 가진 정부기관(재경부)이 상충될 수 있는 다양한 목적을 추구할 때 상위목적(경제정책)을 위해 하위목적(금융건전성)을 희생시킴으로써 발생하는 폐해를 방지하기 위해 금융감독 권한을 분리·독립시키자는 것이었다. 또한 행정관료 집단이 장기적 안목이 결여된 정치적 압력에 취약할 수밖에 없는 정치적 포획(political capture) 현상이 심한 우리나라의 경우에는 재경부로부터의 감독기능 분리와 중립성 확보가 감독기능의 충실화에 기여할 것이며, 한국은행의 중립성 확보를 통해 통화정책의 왜곡된 적용가능성을 차단 할 수 있다는 기대가 있었다. 이 기준은 이론이나 외국의 사례보다는 우리의 40년간의 경험에서 터득한 문제점을 이번 기회에 교정하자는 합의에 근거한 것이었다.

김대식(1997.9.23)

두 번째 기준인 미래지향적인 변화는 대상산업의 겸업화가 진전됨으로써 감독효율성 제고를 위해 감독기능의 분산으로 인한 감독의 비효율성을 제거하고 미래지향적인 감독체계를 위해 통합감독기관을 신설하여 효율적 감독체계를 지향한 것이다. 그러나 금융감독기구를 공무원조직인 금융감독위원회와 공적민간조직인 금융감독원의 이원체제로 분리한 제안은 당초의 의도와는 달리 금융감독기능의 중립성 및 효율성을 제고하는데 걸림돌로 작용하게 된다.

당시 통합의 논리는 책임소재가 명확한 효율적인 금융감독체계 구축, 금융의 겸업화추세에 대응, 공공부문의 생산성 향상 등으로 제시되었다.

3-2. 새로운 안전망체제

금개위의 개편안은 일부 수정을 거쳐 13개 금융개혁법안에 반영되었고, 각 관련집단 간의 이해상충으로 통과가 지연되다가 IMF체제에 들어가면서 전격적으로 입법화되었다. 변화의 주요 내용을 보면 전반적인 경제정책 및 금융관련 법률 제·개정은 재경원, 통화가치안정과 최종대부자 기능은 한국은행, 산재된 금융감독기능은 통합하여 재경원으로부터 분리·독립된 통합금융감독기구, 분리되어 있던 금융권별 예금보험은 통합예금보험공사로 귀속시키는 조치 등으로 다음 표에 요약되어 있다. 특히 금융감독위원회를 국무총리 소속으로 한 것은 금융감독을 거시정책을 담당하는 재경원의 영향권에서 벗어 날 수 있게 하자는 인식이 반영된 것이었다.

한국은행법, 금융감독기구설치에 관한 법률(제정), 금융산업구조개선에 관한 법률, 예금자보호법, 상호신용금고법, 증권거래법, 선물거래법, 보험업법, 주식회사의 외부감사에 관한 법률, 신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률, 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률(제정)등 13개 법안.

[ 표 7 ] 금융감독체제상의 기구별 역할분담

기 구	설립 목적	비 고
재정경제부	경제운용에 포괄적인 책임(일반적 인식)	- 금융감독관련 법령 재·개정 - 금융기관 설립 인·허가1)
금융감독위원회/ 금융감독원	건전한 신용질서와 공정한 금융거래 관행을 확립하고 예금자 및 투자자 등 금융수요자를 보호함 (금융감독기구의설치등에관한법률 제1조)	- 총리실산하 합의제 행정기구 - 금융기관 감독규정 제·개정 - 금융기관 합병, 전환, 영업양수도 등과 경영관련 인·허가권 - 금융기관 검사·제재권 - 증권선물시장 관리·감독·감시 (동법 17조) - 금융감독원 지시·감독(동법18조)
한국은행	효율적인 통화신용정책의 수립과 집행을 통하여 물가안정을 도모 (한국은행법 제1조)	- 은행감독권 이양 - 물가안정, 최종대부자기능 (동법 28조)
예금보험공사	금융기관이 파산 등의 사유로 예금 등을 지급할 수 없는 상황에 대처하기 위하여 예금보험제도 등을 효율적으로 운영함으로써 예금자 등을 보호하고 금융제도의 안정성을 유지 (예금자보호법 제1조)	- 재경부 산하 - 보험료의 수납 및 기금관리 및 운용 - 보험금 등의 지급 - 부실금융기관의 정리 등 - 예금자 등의 보호를 위하여 정부가 위탁 또는 지정하는 업무 (동법 18조)

1) 1999.5월 금융감독위원회로 이양

이러한 새로운 체제는 금융개혁위원회의 제안을 대부분 수용했지만 몇 가지는 입법과정에서 다음과 같은 변화가 있었다.

□ 금개위 안에서는 법률 제개정권 및 금융기관 인허가권을 포함한 모든 권한이 금감위에 귀속되도록 구상되었으나 이 두 기능은 재경부 귀속

□ 금감위 산하에 예금보험공사를 두자는 것이 당초의 안이었으나 재경부 산하기관화

□ 한국은행의 제한적 은행감독원 보유 제안이 무시되고 자료협조 요청권 만 보유

□ 금감위 산하에 한시조직인 구조개혁기획단을 신설함으로써 금감위가 구조조정 업무를 담당

□ 금개위는 금감위 산하 사무국이 감독정책을 총괄하도록 구상되었으나 행정보조역할에 국한된 기획행정실로 축소

사후적으로 보면 새로운 체제의 출범 후 이들 감독 관련기관들에게 법률적으로 부여된 역할과 책임이 현실적용 상에서 당초에 의도된 대로 운영되지 못한 부분이 많이 나타났다. 그 중에서 금융안전성 목표의 근간이 되는 금융감독기구와 예금보험기구와 관련된 부분에 대한 문제를 집중적으로 살펴보고 개선방안을 제시하고자 한다.

3-3.  금융감독기능

1) 금융감독기구

통합 금융감독기구의 형태는 금융개혁위원회 보고서를 바탕으로 한 □금융감독기구 설치 등에 관한 법률□(1997.12.31제정)에 규정되었으며, 당시의 법률에 명시된 금감위, 증선위, 금감위 하부조직 및 금융감독원에 관한 부분으로 구성되어 있다. 1998년 4월 1일에 출범한 국무총리실 산하의 합의제 행정기구인 금융감독위원회는 금융감독에 관한 최고의사결정기관으로 명시되고, 3인의 민간전문가가 참여한 9인의 위원회조직으로 구성된 것은 행정효율성은 저하될 수 있지만 감독업무의 중립성, 투명성 및 독립성(제 2,3조)을 부여하기 위한 것이었다. 금감위를 합의제 행정기구로 하여 공무원 조직화한 것은 금융감독이 정부의 행정권에 속한다는 것이 주된 논리로 제시되었다. 증선위는 금감위 소속의 합의제 행정기구로 시장감독을 담당하고, 금융감독원은 금감위의 감독업무에 관한 보조기관으로 금감위 및 증선위의 지시에 따라 감독·검사업무를 수행하도록 되어 있었다.

위원장, 부위원장, 상임위원, 당연직 비상임위원 3인(재경부 차관, 한국은행 부총재, 예금보험공사 사장), 비상임위원 3인 등 총 9인의 위원으로 구성

금감위의 하부조직에 관해서는 금감위 조직에 관한 필요한 사항은 금감위의 규칙으로 정한다(15조 1항)고 함으로써 금감위가 하부조직의 조직체계에 관한 권한을 갖도록 했고,　대통령령이 정하는 바에 의하여 금감위의 예산, 회계 및 의사관리 기능의 수행에 필요한 최소한의 공무원을 둘 수 있다　(15조 2항)고 함으로써 공무집행기능을 지원하는 행정보조 목적의 최소한의 공무원으로 한정했다. 이에 따라 금감위 출범 당일에 대통령령으로 정원을 19명으로 정하고 행정보조 목적의 기획행정실을 설치했다.

제정당시의 금융감독기구의 설치등에 관한 법률 15조1항

제정당시의 금융감독기구의 설치등에 관한 법률 15조2항

대통령령 제 15766호, 　금감위에 두는 공무원의 정원에 관한 규정

지난 4년간의 시행기간 동안 중립적이고 효율적인 감독행정을 목적으로 출발한 금감위/금감원 체제는 시간이 지나면서 사실상 원점으로, 즉 재경부의 실질적인 감독기능 재보유로, 되돌아갔다. 감독기능이 재경부에 다시 귀속된 그 자체만으로는 잘못되었다고 할 수 없지만 우리의 생생한 경험에 의하면 감독기능의 중립성이 훼손될 구조적인 원인으로 작용할 것이며 실제로 우려되는 사례들이 나타났다. 중립성 퇴색의 원인에는 여러 가지가 있을 수 있지만 요인의 하나로 금감위 공무원  조직 및 기능의 확대를 들 수 있다.

금융위기를 수습하는 과정에서 금감위 산하에 한시 조직인 구조개혁기획단을 둠으로써 금감위가 구조조정업무를 담당한 것도 하나의 이유이다. 위기 수습과정에서의 구조조정 업무는 정치성을 띌 수밖에 없었고, 공적자금의 조성과 집행이 재경부의 권한이었으므로 금감위가 재경부의 정책적 결정의 영향력 하에 놓이게 되었다고 할 수 있다.

금감위 공무원 조직의 확대는 3 단계에 걸쳐 점진적으로 시행되었으며, 1 단계에서는 금감위 산하 공무원 조직을 단순 행정보조 기능에서 감독업무를 담당할 수 있는 사무국체제로 전환시킴으로써 중립적 감독기능의 확립이라는 당초 취지가 퇴색된 제도적 원인을 제공하게 되었다. 그 이후 2차 (1999.12) 및 3차(2001.2) 대통령의 개정을 통해 98년 4월 출범 당시에는 금감위를 행정면에서 보좌하는 목적으로 19명으로 구성되었던 사무국이 금융감독정책 전체를 관장하게 되고 공무원 정원 61명에 금감원과 금융기관에서 파견된 70여명을 합친 130여명의 거대한 조직으로 변모되었다. 그 결과 금감위의 무력화, 사무국의 기능 및 조직의 확대, 재경부와 금감위 사무국간의 관행적인 인사교류의 결과는 재경부의 의도에 따라 금융감독기능이 일사불란하게 움직였던 과거 체제로 회귀함으로써 금융감독의 중립성에 대한 문제 제기가 지속되게 되었다.

99년 5월 정부조직법 부칙의 개정을 통해 금융감독기구의 설치 등에 관한 법률 제15조 2항(금감위의 공무원 조직 및 기능 결정권)을 삭제하고 1항을 　금감위의 조직 및 정원에 관해 필요한 사항은 대통령령으로 정한다　고 변경한 것이 그 것이다. 이는 국회 소관 상임위에서의 논란을 비켜가기 위해 감독기구설치법을 직접 개정하는 대신 행정자치부법인 정부조직법 부칙을 통해 금감위 산하의 공무원 조직 및 기능에 대한 사항을 개정한 것이다. , 이로써 금감위 산하 공무원 조직의 체계 및 기능 결정이 금감위가 아닌 외부조직에 의해 행해질 수 있는 근거를 마련했고, 최소한의 공무원을 둔다는 제한조항을 삭제함으로써 대통령령을 통해 임의적으로 공무원 정원과 기능을 조정·확대 할 수 있는 근거가 마련되었다.

이런 중립성 저하에 대한 비판이 비등한 가운데 2000년도 말 신용금고 부정대출사건에 금감원 일부직원이 연루된 사건을 계기로 감독체계에 근본적인 문제가 있다는 의견과 관련직원의 개인비리 차원으로 보는 의견이 공존하고 있는 상황에서 재경부주도로 감독체제에 대한 전면적인 개편노력이 시도되었다. 2000년 10월 31일 국무회의에서 재경부 제안에 따라 기획예산처 주관으로 근본적인 감독체계혁신방안을 마련하기로 하고 민관합동으로 구성된 금융감독조직 혁신위원회의 토의를 거쳐 2001년 4월 6일 재경부가 금융감독체제 효율화 방안을 발표하였다. 이 안은 금감위/금감원 조직개편, 금융유관기관의 기능조정, 금감원의 운영시스템 개선 등의 3분야에 대한 제안 내용을 담고 있다. 이 중에서 유관기관 기능조정과 운영시스템혁신 부분은 감독기능의 통합에 따른 책임성과 투명성 부문에서 그 동안 지적되어 온 문제점 개선안을 상당부분 반영하고 있어 바람직한 내용이다. 그러나 금감위/금감원 조직개편 부분은 중립성과 효율성에 관련된 기존의 문제를 개선하기 보다는 금감위와 증선위의 기능을 강화·고착화시키는 내용이어서 3차에 걸친 금감위 사무국의 변화를 사후적으로 추인하는 역할에 그치고 있다.

새로운 체제의 시행과정에서 나타난 문제점으로 혁신반이 지적한 사항은 1) 금감위는 금융 및 기업 구조조정에 치중함으로써 본연의 건전성 감독업무에 소홀하였고 감독기능의 중립성 유지 및 투명성 확립도 미흡, 2) 감독 권한과 정보의 집중에도 불구하고 유관기관간 협조체제의 구축 실패 등으로 감독의 실효성 저하, 3) 금감위와 금감원간 역할 및 관계정립에 실패하여, 업무의 중복과 정책혼선을 야기하였고, 금감위의 금감원에 대한 지시·감독 기능도 미흡, 4) 이질적 조직 및 인력의 물리적 통합으로 탄생한 금감원은 역사가 일천한 가운데 전문가적이고 시장지향적 조직문화의 부재, 내부통제체제 취약 등으로 일부 직원의 도덕적 해이 현상 발생 등이었다

2) 금융감독기구 구조의 문제점과 개편 방향

금융감독조직 혁신반이 금융감독제도개편 시 고려해야 할 기준으로 제시한 5개 대응방향의 기본원칙은 현재의 문제점과 개편방향을 동시에 지적하고 있다. 이들은 1997년 법개정의 기본취지에 부합되며, 법률적인 면에서 접근이 가능한 사항들을 금융감독의 효율성, 중립성, 책임성 및 투명성의 세 분야로 요약 할 수 있으며, 현체제의 문제점과 개선방향은 다음과 같다.

금융감독의 중립성 제고, 감독의 효율성, 감독유관기관간 역할·관계 명확화 및 협조체제 확립, 모든 정보의 원칙적 공개, 시장친화적·시장선도적 감독기능 제고

□ 금감위 사무국/금감원의 통합 및 금융감독위원회의 내부조직화

출범 당시에는 최고의사결정기관으로 9인의 합의제 행정기관인 금감위를 두고, 그 산하에 공무원 조직인 기획행정실이 행정보좌를, 금감원이 감독업무보좌를 하는 체계를 갖춤으로써 일원화된 감독체제를 지향했다. 이러한 구조는 법률적 형태로 보면 다른 국가에서 찾아보기 힘든 기형적인 조직이었으나 통합감독기구의 설립이라는 기본취지에 접근해 있었다. 그러나 시간이 흐르는 동안 사무국 조직의 규모와 기능이 비대해 짐으로써 이원화된 조직으로 변질되었으며, 재경부에 법률 제·개정 권한이 있음을 감안하면 금융감독이 3원 구조로 다원화된 체제라고도 할 수 있다.

현 체제의 문제점으로 지적되어 온 감독업무중복과 정책혼선, 조직간의 불필요한 갈등, 책임소재 불분명, 과잉감독으로 인한 피감독기관의 업무가중, 감독체제개편 문제의 재등장 등의 근본원인이 되는 것은 이원체제로 된 조직구조에 있다. 특히 금감위를 공무원조직으로 하고 금감원을 공적민간기구로 하는 기형적인 형태를 취함으로써 분쟁의 소지를 더욱 키우는 요인이 되었다. 2000년 1월에 이 문제를 해결하기 위한 금감위와 금감원 간의 MOU체결이 있었으나 사무국과 금감원의 갈등은 줄어들지 않고 있다.

관주도이면서 다원적 감독체계의 문제점은 우리가 이미 97년 이전에도 경험해 본 바 있다. 특히 관주도형 경향이 강한 우리나라에서는 공무원 조직의 상대적 역할이 지금보다 확대되고 그에 따른 부작용 또한 커질 것이 자명하다. 공동의 목적을 위해서는 일원화된 단일조직으로 하는 것이 이원적 체제 유지 시에 상존하는 내부혼선을 줄이고, 의사결정 및 집행의 효율성을 높이고 책임소재를 분명히 하는데 절대적으로 유리하다. 감독조직의 일원화는 통합감독기구를 가지고 있는 모든 국가들에 공통된 형태이며, 우리나라에서도 한국은행이나 예금보험공사는 통합기구로 운영되고 있다. 유독 감독기구만이 이원적 체제로 출발한 것부터 설명되기 어려우며, 굳이 이유를 찾자면 감독기능은 행정권이라는 논리와 감독기능을 언젠가는 다시 장악하겠다는 법률제안자들의 의도가 반영된 것으로 보인다.

금융통화위원회와 운영위원회가 해당 기관의 내부에 설치된 최고의사결정기관이다.

효율적 감독행정을 위해서는 금감위 사무국과 금감원은 통합하고 금감위는 감독기구내의 의사결정기관으로 운영해야 한다. 감독당국의 책임성 장치와 감독관련기관간 협력 및 견제 장치가 제대로 작동하는 한, 한 기관에서 포괄적 감독기능을 수행할 때 효율극대화를 이룰 수 있기 때문이다.

□ 공적민간기구화

출범당시 감독업무의 중립성 확보를 위해 금감위를 국무총리실 소속의 합의제 행정기구로 하고 금감위 소속 공무원은 행정업무에 국한하도록 했으나 운영결과는 비관적이며, 지금의 가장 큰 문제로 감독기구의 중립성 확보가 다시 대두되고 있다. 출발부터 금감위 9인의 위원 중 정부 측 인사가 6인으로 금감위 설립시의 기본 원칙인 정부로부터의 중립성이 저해될 가능성이 상존했다. 금감위원장이 과다한 영향력을 미칠 수 있는 위원회의 구조와 임기 3년에도 불구하고 잦은 교체로 인해 금감위원장과 부위원장이 행정관료화 된 것 또한 중립성 확보의 걸림돌이 되었다.

국무총리실 소속의 의미는 금감위원장의 제청권과 감독으로부터 피해를 본 사람이 국무총리에게 행정심판을 제기 할 수 있다는 것뿐이어서, 법률 제·개정권이 국무총리에 있는 공정거래위원회와는 차이가 난다.

혁신반 시안 (2000) 51 쪽

이와 더불어 중요한 사항은 금감위 사무국조직의 변화이다. 정부조직법 부칙 개정(99년 5월)을 시작으로 3차에 걸친 사무국 조직 및 기능의 확대는 정원 19명의 단순 행정보조 역할에서 정원 61명의 감독정책 수립 조직으로 변모되었다. 그 결과 지금에는 금감위를 지칭할 때 최고의사결정기구인 위원회를 지칭하는지 또는 그 산하에 사무국 조직을 지칭하는지 구분이 가지 않을 정도로 감독권한의 귀속이 불분명해지는 등 본말이 전도되어 있는 실정이다. 또한 재경부와 사무국간의 관행적 인사교류는 금감위가 재경부의 영향력 하에 놓이게 되는 결과를 초래하여 당초의 입법취지를 무색케 하고 있다. 관치금융의 역사가 없는 외국에서도 정부와 정치권으로부터의 중립성 확보가 금융감독의 필수조건으로 제시되고 있다. 외국의 사례를 들 필요도 없이 관치금융의 폐해는 우리가 가장 잘 알고 있고 가장 경계해야 할 사항이다. 재경부위주의 일사불란한 의사결정체제의 폐해는 지난 40여년간 경험했고 그 결과는 참담했다는 것이다.

2001년 4월 현재 금감위 사무국에 소속된 공무원의 출신 부서를 보면 과장급 이상 16명중 재경부 출신이 14명, 공정위와 산자부 출신이 각 1명이다.

통합감독기구를 보유한 12개국 중 공통으로 신경 쓴 부분은 감독기능의 정부와 정치권으로부터의 중립성확보와 감독효율성을 중요시하여 공적민간기구로 구성하였고(Briault, 1999) 우리와 같이 금감위-금감원 같이 이원구조를 띄고 있는 국가는 없다. 이는 감독권한이 행정권이라는 주장을 근거로 한 재경부의 기관이기주의가 현실에 실현된 결과이다. 단지 예외로 2001년 1월에 출범한 일본의 금융청은 정부조직으로 했지만 재무성(구 대장성)으로부터 분리하기 위해 내각부 산하로 이관되어 재무성은 재정부분, 금융청은 금융부분의 책임을 맡는 체제이다. 금융후진국으로 까지 칭해지는 일본에서도 금융청을 재무성과 분리 한 것은 금융감독의 중립성을 강조하기 위한 조치이다. 단지 정부기관화 함으로써 정치권으로부터의 분리의 어려움, 시장에 대한 이해 결여로 관치금융 재연 우려, 우수한 인력 확보 문제 등이 거론되고 있어 완벽한 중립성 보장이 어려움을 시사하고 있으며, 이러한 점이 일본 금융발전의 저해요인으로 지적되고 있으며 일본의 한계이다.

동일한 문제의 재발을 방지하기 위한 확실한 제도적 변화가 필요하다. 금융산업의 건전한 발전을 위해서는 정부와 정치권으로부터의 금융감독의 중립성이 전제되어야 하며, 중립성 확보는 금융감독기구를 정부조직으로부터 분리된 공적민간기구 형태로 구성하는 것이 전제되어야 한다. 또한 금융감독의 중립성을 위해서는 위원장의 정부관료화는 억제되어야 한다. 임기가 보장되고 감독상 권한과 책임을 명확히 할 필요가 있다. IMF가 지적했듯이 금감위 위원장은 분명히 공직자의 업무를 하지만 한은총재와 유사하게 정부관료가 되어서는 안된다. 금융산업의 효율성과 건전성을 위해서는 외부의 압력에 대해 과감히 맞설 수 있어야 하며, 금융산업이 건전성에 반하는 부담을 져야 할 경우라도 손실에 대한 정당한 보호책을 요구할 수 있는 환경이 제공되어야 한다.

David Coe(2001.2.6)

감독조직의 공무원화는 시장친화적 전문성 함양 면에서도 치명적이다. 금융감독은 금융산업 자체가 동적으로 변하는 대상이므로 감독자는 시장친화적이고 시장참가자보다 더 전문적인 세밀한 지식을 가지고 있어야 한다. 이것이 거시적이고 관료적일 수밖에 없는 공무원의 특성을 고려하여 정부조직보다는 전문성을 갖춘 공적 민간기구가 감독기능을 담당하게 하는 세계적인 추세의 주된 이유이다. 특히 우리나라의 경우 재경부와 감독기구사이를 보직·순환하는 것이 일반화된 공무원에게 사명감을 가지고 중립적이고 전문적인 감독업무에 집중할 것으로 기대하는 것은 무리이다.

출범 시부터 이원체제를 채택한 것은 금융감독업무가 공권력적 행정작용이므로 국가 행정조직이 담당해야 한다는 논리에 의한 것으로 보인다. 그러나 통화신용정책을 한국은행이 수행하는 바와 같이 특수법인(공법인) 등이 행정기능을 입법기관인 국회가 제정한 법률에 의해서도 설치 할 수 있다는 것이 학계의 일반적인 견해이다. 따라서 정부조직법과 금융감독기구 설치법은 일반법과 특별법의 관계로 해석될 수 있으며, 특별법에 의해 설치한 공적민간기구가 금융감독기능을 수행하는 것은 문제가 없는 것으로 판단된다.

정부조직법은 27조(재정경제부)에 장관은 "경제정책의 수립, .....화폐, .....금융, .....국고에 관한 사무를 장리한다"고 규정.

□ 금융감독 책임성 및 투명성 강화 장치

금융감독기구를 공적민간기구로 일원화하자는 제안은 감독기구가 무소불위의 권력기구로 변하지 않도록 하는 견제장치가 있을 때 의미가 있다. 정부의 경제정책과 조화, 감독유관기관과의 견제와 협조체제의 강화, 감독행정에 대한 책임성, 감독관련 정보의 공개의무 등이 권고사항이 아닌 법률적 조치로 병행되는 것이 바람직하다.

3-4. 예금보험기능

1) 예금보험공사

예금보험기능이 비은행 금융권별로 산재되어 있던 1995년의 예금자보호법에 따라 96년 4월 은행에 대한 보호업무를 담당하기 위해 무자본 특수법인으로 예금보험공사가 설립되었다. 당시 상황에서 금융개혁위원회의 예금보험공사 관련 제안내용은 다음과 같았다.

□ 분리되어 있던 예금보험기금을 종합 관리·운영하는 통합 예금보험기구를 설립

□ 통합 예금보험공사를 금융감독위원회 산하에 설치

□ 보험기금의 운영 및 지급불능사태의 예방과 처리에 관한 업무를 담당하고 엄격한 분리계정 구축

□ 해당 금융기관에 대한 감독기능은 금융감독원이 보유하고, 예보는 감독정보 요구권을 보유하며, 적기시정조치의 일정단계에 이른 금융기관에 대해서는 금감원과 협력하여 검사 수행

예보를 금감위 산하기관으로 한 주된 이유는 감독기구와 예금보험기구간의 근원적인 이해상충 문제를 해결하고자 한 것이었다. 즉 금융감독기관은 금융기관 부실시 감독자로서의 책임 때문에 금융기관의 경영실태를 왜곡시킬 수 있으나, 예금보험기구는 예금자보호를 위해 금융기관의 경영실태 파악과 조치에 중점을 둠으로써 양 기관간의 견제 장치가 필요하고, 동시에 양 기관의 통합은 감독의 투명성 및 엄격성을 제고시킬 수 있다는 이유에서였다.

금개위 2차 보고서(1997.6)

금융개혁위원회의 안이 대부분 반영된 97년의 예금자보호법에 의해, 예금보험공사는 98년 4월 1일부터 은행 외에 증권사, 보험사, 종합금융회사, 상호신용금고, 신용협동조합 등 6개의 업종별 예금보험기금을 흡수·관할하는 기관으로 확대되었다. 부여된 업무는 예금보험기금의 관리 및 운용, 손해배상청구권의 대위행사 등, 보험료의 수납, 보험금 등의 지급, 부실금융기관의 정리, 예금자 등의 보호를 위하여 정부가 위탁 또는 지정하는 업무 등으로 정해져 있다. 그러나 금개위 안과는 다르게 예금보험공사는 재경부 산하기관으로 입법과정에서 변질되었다.

기금의 조성은 부보금융기관의 출연금, 정부의 출연금, 예금보험기금채권의 발행으로 조성한 자금, 정부가 공사에 양여한 국유재산, 차입금, 수납 보험료, 부실금융기관의 정리 등을 위하여 지원한 자금을 회수한 자금 등으로 이루어진다.

또한 금융위기 극복과정에서 대규모의 공적자금 조달과 투입이 필요해지자 2000년 12월에는 공적자금관리 특별법을 제정하였다. 이 법은 최소비용원칙과 공정한 손실분담의 원칙을 도입하여 공적자금의 조성·운용·관리 등에 있어 객관성과 공정성 및 투명성을 높여 공적자금의 효율적 사용을 도모하고 국민부담을 최소화하는 데 목적을 두고, 관민으로 구성된 공적자금관리위원회를 재경부 산하조직으로 운영하고 있다.

위원회는 재정경제부장관, 기획예산처장관, 금융감독위원회위원장, 대통령이 위촉하는 2인, 국회의장이 추천하여 대통령령이 위촉하는 자 2인, 대법원장이 추천하여 대통령이 위촉하는 자 1인으로 구성된다. 예금보험공사사장과 한국자산관리공사사장은 위원회의 회의에 배석하여야 하며 그 소관사무와 관련하여 발언할 수 있다. 위원회의 위원장은 재정경제부장관과 민간위원 중 1인이 공동으로 담당한다.

2) 예금보험제도의 개선방향

부실은행의 발생억제와 원만한 처리로 금융위기에 대응하는 기본적인 축인 금융감독기능과 예금보험기능은, 서로 다르지만 보완적인 역할을 담당하기 때문에, 양 기능간의 조화로운 역할 분담은 금융산업의 건전성과 안정성을 달성하는데 절대적이다. 특정 국가의 예금보험기구의 형태와 역할범위는 도입 당시 기존 감독제도의 효율성을 전제로 선택된 것이며, 감독제도는 상이한 사회적 전통을 반영하고 있기 때문에 표면상으로 나타나는 예금보험제도의 차이점만 보아서는 어느 형태가 금융의 안전성을 위해서 더 효과적인가를 판단하기는 힘들다. 규제감독기능의 효율성 정도가 예금보험제도의 형태결정과 예금보호기구의 적절한 역할설정에 중요한 요소라고 판단되며, 이러한 이유로 규제감독기능과 예금보험기능의 상대적 의존도와 사후적인 효율성도 국가별로 차이가 나고 있다.

Garcia(1999)

우리나라는 금융감독관련 기능들의 분리 운영과 기능간의 견제와 협조관계를 표방하고 있다. 그러나 법률적인 구조를 보면 금융감독위원회가 금융기관의 인가부터 영업정지 및 부실기관의 처리방안의 결정까지 모든 권한을 갖고 있고, 예금보험기구는 그에 따른 자금의 조달 및 투입, 자금회수과정에 제한적 참여가 허용되는 체제를 따르고 있다. 이런 제도하에서의 보험기금 및 공적자금의 효율적 관리는 금융감독기능이 효율적이어야만 성공할 수 있는 구조이다.

감독기구중심의 안전망체계에 의해 급한 불을 꺼온 지난 기간 동안의 경험에 비추어 보면 견제와 협조에 의한 안전망체계의 효율성, 특히 가장 중요한 금융감독기능의 효율성, 은 부족한 듯이 보이며, 그로 인한 결과가 보험기금과 국민부담의 증가로 나타나고 있다. 지난 기간 동안은 위기관리 차원에서 진행 된 것이라 이해한다고 하더라도, 향후 안정화된 환경에서 금융 건전성과 안전성을 달성하기 위해 예금보험공사의 임무 수행을 위해서는 다음의 변화가 필요하다고 본다.

□ 영업정지권한의 귀속 등 손실전가 억제 장치

건전경영 목적의 규제감독기능과 다양한 시장규율에 의한 사전적 억제에도 불구하고 발생하는 부실은행은 이에 대한 대응책에 따라 보험기금의 안전성과 국민부담의 규모가 결정이 된다. 특히 금융기관의 부실은 점진적으로 진전되기 때문에 어느 시점에 부실은행을 영업정지 시키는 가에 따라 손실규모가 달라진다.

Horvitz (1983), Benston 등(1986) ,Barth(1983) 참조. 실 예로, 미국에서 CD 불법활용으로 지급불능이 된 Penn Square 경우에 사태의 감지가 너무 늦어 FDIC가 막대한 손실을 부담했으나, Franklin National Bank의 경우는 통화감독청(OCC)이 사태의 추이를 면밀히 관찰하다가 자본금이 소진되는 시점에서 영업정지를 명령함으로써 FDIC에의 손실은 없었다.

금융감독체계 개편 이후의 우리나라와 같이 감독기구와 보험기구가 분리되어 있는 경우는 기구에 따라 기능이 상이하고 부실기관의 처리에 개입하는 유인도 다르기 때문에, 이해상충문제로 인해 안정성유지 정책에 틈이 생기고 그에 따른 국민부담이 증가될 수 있다. 특히 부실금융기관의 발생 시에는 이해상충문제가 극명히 드러날 수 있기 때문에, 부실로 인한 손실을 결정하는데 중요한 영업정지권한을 어느 기관에 부여할 것인지가 중요해 진다.

외환위기 시작 직후의 금융구조조정과정에서는 부실기관으로 판정된 기관의 퇴출과 재조직이 이루어지는 경우가 많을수록 감독기관의 업적으로 평가되는 경향까지 있었지만, 향후 정상화된 금융시장 상황에서는 그 반대 상황이 전개 될 것으로 예상된다. 모든 권한을 가지고 금융기관의 건전성에 책임을 지고 감독당국은 부실기관의 파산선고를 할 경우 감독실수에 대한 책임을 면하기 어려울 뿐더러 파산으로 인한 금융불안이 일시적이더라도 그에 대한 책임을 면하기 어렵다. 또한 유무형의 정치적 압력 또는 감독당국자들의 대리인 문제로 인해 의도적으로 문제를 덮거나 재조직 명령을 연기하려는 동기가 존재하며 이로 인해 그 동안의 부실규모는 커질 수 있으며, 결과적 손실은 감독기구가 아니라 예금보험기금과 국민부담으로 전가된다.

우리나라도 감독기구의 정치적 포획이나 피감독기관에 의한 포획, 감독기관 자체의 대리인 문제를 억제하기 위해 적기시정조치를 도입했지만 여전히 완벽한 조치라고 할 수는 없다. 우선 적기시정조치내용에 자의적인 해석이 가능하며 시정조치를 유예할 수 있는 조항의 적용이 손쉽다.

특히 우리나라의 관행상 정치적 포획(Political Capture)이 흔하다는 점은 더욱 심각한 문제로 지적되어야 한다. 금융감독위원회는 당초에 독립적인 감독행정을 목표로 출발했고 위원장의 법적 임기가 3년으로 명시되어 있지만, 출범 2년만에 3번째의 위원장이 재직 중이며, 금융감독위원회 사무국도 재경부 직원의 일상적인 보직순환 자리로 바뀜으로써 금감위가 중립적인 감독행정보다는 정치적 판단에 취약한 구조를 띄게 되었다. 이러한 상황에서 금융기관의 인허가부터 영업정지권한, 예금보험공사의 자금투입 여부 및 처리 형태까지 결정하는 금융감독기구가 중립적이고 경제적 논리에 의해 의사결정을 하리라고 기대하기 어려운 상황이다.

반면에 예금보험기구의 동기구조는 근본적으로 다르다. 건전한 기금관리 목적을 부여받고 있고 부실에 따른 손실을 부담해야 하므로, 부실기관에 대한 대응을 신속히 하고자 하는 동기가 있다. 이로 인해 예금보험기구의 회생가능한 기관을 부실로 판정할 수 있는 가능성도 있지만, 부실판정과 재조직 결정에서 경제적인 기준이 우선 되어야 한다는 평범한 논리와 부실기관에의 대응지연은 회생보다는 부실을 더 키우는 경우가 더 많다는 경험에 따르면 예금보험공사가 영업정지 결정에 주도권을 가지고 감독당국의 의견을 참고하는 체제가 되는 것이 필요하다. 동일한 논리에 의해 현재 미국은 예금보험공사가 적기시정조치에 주도적인 권한을 갖도록 했고, 금융개혁위원회의 당초 안도 금감위 산하에 예보를 둠으로써 이해상충문제를 해결하고자 했다.

Barth(1991), Kaufman(1994)

예를 들면, 지역 OTS, OCC, FRB가 본부에 특정기관에 대해 조사하거나 특정 조치를 취하게 해달라는 요구서는 FDIC에 반드시 통보되어야 한다. FDIC는 이에 대해 통보 기관의 조사자료 또는 자체적인 조사를 근거로 해당 감독기관에 특정 조치를 취해달라는 요구를 할 수 있고, FDIC의 요구를 받은 감독기관은 60일 이내에 FDIC의 요구를 받아들이든가 또는 FDIC가 동의하는 새로운 조치를 강구해야 하며, FDIC의 권고를 60일 이내에 받아들이지 않는 경우는 FDIC가 이사회의 동의를 거쳐 해당 감독기관에 통보 후 자체적인 시정조치를 할 수 있으며, 시급한 상황의 경우에는 60일 이내에도 시정조치를 취할 수 있다.

부실초기단계에서 경제적 유인이 있는 예금보험공사가 신속하고 자동적으로 개입하는 법적 장치를 마련하여 부실기관으로부터의 손실을 억제할 장치가 필요하다. 기금의 건전한 운영을 위한 다양한 수단들의 도입이 필요하며, 이 중 손실억제에 가장 중요한 수단인 부실기관의 영업정지 시기의 선택권은 예금보험공사가 갖도록 해야 할 것이다.

□ 예금보험공사의 위상정립: 독립성과 책임성

기관간의 협조의 전통이 부족한 우리나라의 경우, 바람직한 금융감독체제를 운용하기 위해서는 관련 기관간의 역할과 그에 따른 위상을 보다 명확하게 규정함으로써 각각의 역할에 충실 할 수 있게 하고 이를 기초로 합리적인 견제와 협조의 관계를 구축하도록 하는 것이 바람직 할 것이다. 정책기조와 관련 기관의 위상과 역할이 불분명하면 독립성과 책임성 및 정책적 협조 면에서 끊임없는 문제가 발생 할 것이다.

보험료 수입을 통한 기금이건 공적자금이건 이의 안전한 관리가 예금자 및 납세자의 보호에 필수적이므로 예금보험공사의 경제적 기준에 의해 독립적 의사결정을 할 수 있는 제도적 환경을 제공하고, 의사결정에 대한 책임성을 요구하는 방안이 핵심이 되어야 할 것이다. 특히 정치적 포획이 심한 우리나라의 경우는 법률적인 독립성과 책임성의 부여가 출발점이 된다. 예금보험공사가 건실한 기금관리와 국민부담의 최소화 원칙을 지키기에는 현재의 구조로서는 한계가 있으며, 영업정지 권한을 보유하더라도 의사결정의 독립성이 없는 경우에 경제적 원리의 철저한 적용은 어려울 것이다. 특히 보험기금관리의 방패막이가 되어야 할 금융감독기구의 독립성과 책임성이 결여 된 상황에서 정부내의 경제성원칙의 목소리를 높이고 국민자산관리의 감시자로서의 역할을 하기 위해서 더욱 필요하다.

우리나라의 예금보험공사 사장은 재경부장관의 제청에 의하여 대통령이 임면하도록 하여 예보의 인사권과 감독권이 재경부에 귀속되어 있다. 인사권의 재경부 귀속은 재경부의 정책 우선 순위에 예보의 정책이 지배를 받게 하는 원인이 되고 있다. 경제전체의 운용을 책임져야 하는 재경부는 다양한 정책 목표를 추구하게 되고 상위목적을 위해 하위목적을 희생하는 경우가 흔하다. 특히 정치적 포획이 심한 우리나라의 경우 재경부가 건전한 보험기금관리라는 하위목적을 무시할 때 이에 대응할 방법은 없다.

이사는 사장의 제청에 의해 재경부장관이 임면하고 감사는 재경부장관이 임면(예금자보호법 11조)하고 재경부는 예금보험공사를 감독할 수 있다.

예보의 독립성과 책임성이 부여되면 예보는 경제적 논리에 의해 운용이 될 것이며, 거대공룡이 된 금융감독위원회와 경제정책위주로 판단하는 재경부에 대한 견제기능을 통하여 정부 내 견제와 균형 원리가 적용되어 합리적인 결정을 도출할 가능성을 높일 수 있을 것이다. 기관간 협조체제와 기관간 견제와 균형체제를 갖추기 위해서는 예금보험공사의 독립성을 한국은행과 금감위 수준으로 제고할 필요가 있다. 이러한 위상의 변화가 있어야 상호 협조의 유인도 발생 할 것이다.

예금보험공사의 목표를 보험기금의 관리로 명확히 하고 부실징후 기관에 대해 주도적인 결정권한을 갖도록 하되, 부실기관 처리에서의 최소비용원칙의 기준을 명확히 하고, 거시경제적 영향에 대해서는 한국은행, 재경부, 금감위와 협의를 의무화함으로써 책임성을 강화하는 방안도 필요하다.

공적자금의 운용 등에 관한 사항을 종합적으로 심의·조정 기능을 담당하고 있는 공적자금관리위원회와 예보의 최고의사결정기관인 운영위원회의 기능 중첩도 정리해야 할 과제이다. 모든 공적자금의 조성과 운영에 조정하는 공자위가 막대한 공적자금의 운용과 회수가 중요한 지금의 상황에서는 적절한 기능을 수행하고 있다고 평가할 수 있지만, 정상적인 금융환경이 되었을 때는 옥상옥의 조직이 되기 쉽다. 공자위가 재경부 산하기관인 것도 중립적인 예금보험기능의 수행에 걸림돌이 될 수 있는 점이다.

4. 효율적 금융안전망 구축을 위한 하부구조 개선방안

4-1. 시장중심 금융시스템 정착

이상에서 논의한 새로운 금융안전망은 기본적으로 시장규율이 작동하는 자본시장 중심의 개방형 금융시스템으로의 전환을 염두에 두고 계획되었다. 이는 종래 우리가 유지하여온 은행중심형 금융시스템의 특징인 위험의 집중화와 리스크 이전의 어려움이 지난 금융위기를 확대시켰던 것으로 분석되기 때문이다. 은행 등 대형금융기관을 중심으로 금융시스템이 운영되는 경우 정부의 입장에서는 금융정책이나 산업정책을 상대적으로 효율적이고 신속하게 운영할 수 있는 장점이 있는 반면 금융산업의 경쟁이 격화되어 일부 대형 금융기관이 부실화되는 경우 금융시장에 불안심리가 급속히 확산되는 한편 이들 불안을 처리할 수 있는 정부의 수단이 제한됨에 따라 금융시스템이 전체적으로 불안정해질 가능성이 높다. 그러나 시장중심 금융시스템의 경우 정부의 시장개입이 상대적으로 어려워지는 단점은 있으나 이를 시장을 통해 보완함에 따라 보다 안정성 있는 금융시스템의 운영이 가능해진다.

최근 국제적으로 금융기관간 경쟁이 격화되고 대형화·겸업화의 추세가 확산됨에 따라 정부가 금융기관의 안전 및 금융시스템의 안정성을 확보할 수 있는 수단과 방법이 점차 제한되고 있다. 아울러 이와 같이 정부의 금융시스템 안정화 수단이 한정되고 있다는 사실을 점차 시장에서 인식하게 되면서 이에 대한 적절한 대책 없이 금융시스템 전체의 안정성을 도모하기가 더욱 어려워지게 되었다.

이와 같은 문제점을 해소하기 위하여 전세계적으로 금융시스템의 시장원리에 의한 운영이 강조되고 있다. 즉, 시장의 감시·감독 기능과 정부의 금융감독수단이 결합하여 보다 효과적으로 안정적인 금융시스템을 유지할 수 있게 된다는 것이다. 따라서 향후 금융시스템은 정부 혼자만의 힘에 의해 보호되는 것이 아니라 시장의 힘에 의해 운영되는 시장원리가 작동하는 체제로 변환할 것이다. 정부 및 금융정책당국의 시장개입이 최소화되어, 과거 금융산업에 대한 엄격한 제도 및 규율은 지속적으로 축소되는 대신 정부는 최소화된 정책수단을 이용하여 금융산업의 경쟁을 촉진하는 방향으로 전환할 것이다. 이와 함께 금융정책당국의 관심은 점차 금융기관의 건전성 확보 및 소비자 보호에 초점이 맞춰져야 할 것이다. 시장에 의한 감시를 기반으로 정부는 금융기관의 건전성을 상시적으로 모니터링하여 금융기관의 부실화를 상시적으로 사전 감독·조치할 수 있어야 하며, 만일 일부 금융기관이 부실화되는 경우 충분한 예금보험기금을 배경으로 신속한 정리를 함으로써 부실의 확산을 방지하는 한편 금융시장의 안정성을 유지시켜야 한다.

시장중심의 상시적 구조조정체제는 기본적으로 금융기관 재무제표의 신뢰성 확보를 통해서 시작된다. 아울러 정부는 금융시장 참여자들에게 적기에 충분한 정보를 제공함으로써 시장의 감시기능을 제고할 필요가 있다. 이와 같은 시장감시기능과 함께 금융감독기관들은 보다 효율적인 모니터링체제를 가동하여 금융기관의 건전성을 상시적으로 감독할 수 있도록 하여야 한다. 기본적으로 사전적 감독은 시장의 감시를 기초로 금융감독원의 책임 하에 운영되어야 할 것이나, 예금보험제도의 건전한 운영을 위해 예금보험공사의 제한적 역할 또한 필요할 것이다.

예금보험공사를 중심으로 한 예금보험제도의 안정적인 운영도 건전한 금융시스템의 유지에 절대적으로 중요한 요소이다. 금융산업도 다른 일반산업과 마찬가지로 새롭게 진입하는 회사가 있는 반면 경쟁력을 상실하여 퇴출하는 회사가 있게 된다. 따라서 퇴출하는 금융기관의 예금주 및 투자자를 적절히 보호하는 예금보험기능이 제대로 작동하지 못하는 경우 금융투자자들의 불안심리가 확산되어 Bank-run이 발생할 우려가 있다. 하지만 예금보험기능이 효과적으로 신속히 작동하여 적기에 충분히 금융기관 예금주/투자자를 보호하는 경우 금융시스템 전체의 안정성이 제고될 수 있다. 따라서 예금보험공사의 부실금융기관 처리능력이 금융시스템 전반의 안정성을 유지에 중요한 요소가 되는 것이다.

4-2. 민간 구조조정시장의 필요성

금융산업의 대형화 및 겸업화 추세는 부실화에 따른 정리비용을 확대하고 있다. 따라서 부실금융기관의 정리에 있어서도 지난 금융산업 구조조정에서와 같이 국민들의 부담이 될 수 있는 공적자금을 통한 처리는 가급적 최소화할 필요가 있다. 이를 위해서는 부실금융기관의 효율적 정리를 도모할 수 있는 시장의 하부구조가 함께 발전하여야 한다. 기본적으로 부실금융기관의 정리는 해당 금융기관으로 부실자산을 분리하여 우량한 자산 및 부채는 제3의 투자자들에게 넘기고 잔존부실자산을 비용·효율적으로 정리하는 과정이다. 따라서 금융시장에 부실채권을 효율적으로 정리할 수 있는 전문기관들이 존재하는 경우 정부 및 공공기구의 부담을 최소화한 상황에서 민간시장을 통해 적기에 부실금융기관을 퇴출시킬 수 있는 수단이 제공된다. 이와 같이 부실금융기관의 적기퇴출 수단을 확보함으로써 금융시장의 경쟁은 더욱 촉진될 수 있으며 아울러 안정성이 크게 제고될 수 있다.

외환위기 이후 우리나라 금융시스템 안정은 제도적인 보완도 있었지만 공적자금을 배경으로 한 재정적인 지원에 크게 의존하였던 것으로 판단된다. 따라서 공적자금을 이용한 구조조정 체제가 마감함에 따라 향후 구축될 금융시스템은 보다 비용·효율적인 체제로 개편될 필요가 있다. 앞서 상시구조조정 체제를 설명함에 있어 시장감시기능의 중요성을 강조한 바 있다. 그러나 부실금융기관의 신속한 정리를 위한 사후적 관리 차원에서도 민간시장의 역할이 마찬가지로 중요하다.

이는 현재까지 구조조정의 성과가 공적자금을 전체의 55% 수준으로 투입한 은행권을 중심으로 나타나고 있는 점을 통해서도 알 수 있다.

향후 금융기관 부실채권 매입기능 등 사후정리업무는 선진국에서와 같이 예금보험공사에서 수행하게 될 것이다. 그러나 예금보험공사의 입장에서 한정된 예금보험공사의 기금을 이용하여 금융기관의 부실채권을 무제한적으로 매입할 수는 없는 일이다. 또한 이와 같은 상황은 예금보험공사 기금의 한계를 감안할 때 금융시스템의 안정성 유지 차원에서 바람직한 것은 아닐 것이다. 선진국의 사례를 통해서 볼 때 예금보험공사기금의 효율적 운영을 위해서 대부분의 경우 민간부문의 투자자들을 이용하고 있다. 즉, 민간 구조조정시장이 금융시장에 구축되어 있어 예금보험공사가 부실금융기관으로부터 인수한 부실채권을 신속히 시장에 매각함으로써 기금의 건전성을 유지할 수 있는 것이다. 이와 같은 과정은 예금보험공사가 인수한 부실금융기관의 지분에 대해서도 마찬가지로 적용되고 있어 예금보험공사는 부실금융기관의 발생과 함께 동 기관의 우량자산을 중심으로 한 자산(또는 부채)을 신속히 제3자에게 매각하거나 불가피한 경우 브릿지 뱅크 방식으로 한시적으로 보유하는 정도로 그치고 있다. 어느 경우에도 예금보험공사가 금융기관의 지분이나 부실자산에 장기간 투자를 하여 기금의 유동성을 저하시키는 상황을 배제하고자 노력하고 있다.

따라서 우리의 경우에도 상시적 구조조정체제의 정착 및 금융안전망체계의 효율성 제고를 위해 민간 구조조정시장이 제대로 작동할 수 있도록 기반을 구축할 필요가 있다. 즉, 시장을 통해 사전적 감독체계를 효과적으로 보완하는 한편 부실채권시장을 통해 사후적 관리체계의 효율성을 제고하는 일관성 있는 시장중심의 구조조정체제를 확립하여야 한다.

이와 같은 시스템이 확립되는 경우 부실금융기관의 정리를 목적으로 하는 금융정책적 고려뿐만 아니라 기업의 구조조정 및 한계기업의 퇴출을 활성화함으로써 산업정책 차원에서도 긍정적인 효과를 기대할 수 있다. 향후 급변하는 경제환경의 영향으로 일부 산업의 경우 경쟁력이 저하되어 퇴출하는 기업이 증가할 것이다. 따라서 구조조정시장의 발달은 이들 한계기업에 대해 효율적 exit strategy를 제공할 수 있다. 민간 구조조정시장의 정립은 지속적으로 진행되는 산업구조조정에서 나타나는 기업의 도산, 대량실업 등의 부작용을 줄이면서, 경제적 자원의 유휴화를 방지하고 금융기관의 관련 부실채권을 사전에 정리할 수 있는 중요한 하부구조가 될 수 있다.

또한 민간 구조조정시장의 구축은 현안과제의 하나인 공적자금의 효율적 회수 차원에서도 중요성을 갖고 있다. 예컨대 공적자금 회수 차원에서 상대적으로 우수한 성과를 보이고 있는 자산관리공사의 경우도 2002년 2월말 현재 총 42조원에 달하는 부실채권을 보유하고 있다. 이는 자산관리공사가 2005년까지의 정리시한 중 절반정도의 기간을 경과한 현재 매입부실채권의 약 60% 정도를 처리한 것으로 나타나 나머지 기간 동안 남은 40%의 자산을 정리하는데 어려움이 적을 것으로 볼 수도 있으나, 실제로 지난 기간동안 매각이 용이한 채권들은 대부분 정리하여 남은 채권들은 상대적으로 매각이 용이하지 않은 채권으로 추정되고 있어 이를 위한 적극적인 대책이 필요하다. 미국 RTC 경우에도 초기에 상대적으로 우량한 자산을 정리함으로써 신속한 정리가 가능하였으나 말기에는 상당히 어려움을 겪었던 것으로 보고되고 있다. 초기에는 단순히 우량자산을 중심으로 한 ABS(MBS)를 발행하여 신속한 보유자산 정리가 가능하였으나 후기에는 부실채권을 담보로 한 ABS를 발행하는 등 다양한 매각방식을 추구할 수밖에 없었으며 이 과정에서 민간 시장참여자가 활발히 활동함으로써 정리의 성과를 제고하였던 것이다.

마찬가지의 논리가 예금보험공사에도 적용될 수 있다. 현재 예금보험공사가 보유하고 있는 민간 금융기관들의 지분가치를 제고하기 위해서는 이들 기관이 보유하고 있는 잠재부실의 정리가 선결요건이다. 즉, 공적자금 투입 금융기관들이 현재와 같은 구조조정 노력을 지속하는 한편 잠재부실을 민간 시장을 통해 추가적으로 정리하는 경우 현재 우량은행 수준으로 주가가 회복될 수 있을 것으로 기대된다. 이 경우 공적자금 투입은행들에 대한 투자자 유치에도 긍정적인 역할을 할 것이다. 결론적으로 볼 때 민간 구조조정시장의 정립은 궁극적으로 공적자금의 국민부담과 연관되므로 시급히 보완되어야 할 부분일 것이다.

4-3. 개선방향 및 과제

외환위기 이후 지속된 구조조정으로 우리 금융산업은 기존과는 많이 변화된 모습을 보이게 될 것이다. 즉, 향후 전개될 금융시장은 과거와 같은 막대한 공적자금도, 정부의 적극적인 시장개입도 없는, 시장원리에 의존하는 보다 자유로운 선진화된 모습이 될 것이다. 따라서 정부의 금융정책 및 감독 등 금융시스템의 안정성 제고방안도 과거와는 다른 형태로 수행되어야 하며 새로운 시스템이 효과적으로 작동하기 위해서는 아직까지 많은 보완이 필요할 것이다. 이와 같은 배경에서 본 절에서는 새롭게 형성될 금융시스템의 안정적 정착을 위한 개선방안을 우선 순위에 따라 몇 가지 제시하고자 한다. 본 연구에서 제시하는 개선방안은 금융시스템을 구성하는 모든 요소를 포괄하는 종합적 형태는 아닐 것이다. 다만 향후 지속되어야 할 제도 및 관행의 개선에 있어서 출발점은 될 수 있을 것으로 기대한다.

1) 시장친화적인 금융시스템의 재정립

향후 시장중심 금융시스템에서 정부의 시장개입은 종래와는 달리 최소화된 형태로 진행될 것이다. 일단 시장중심의 시스템에서는 정부의 정책수단이 과거와는 달리 크게 제한될 것이므로 금융정책당국은 기존의 금융산업 전반에 걸친 정책의 수행이 불가능해진다. 따라서 향후 금융정책은 금융기관의 건전성을 기초로 하는 금융시스템의 안정성 유지 및 금융서비스 소비자보호에 한정될 것이다.

금융서비스 관련 소비자보호는 금융시장의 정보를 소비자들에게 왜곡 없이 적기에 충분히 제공될 수 있는 시스템의 유지로부터 출발한다. 향후 금융기관의 진입 및 퇴출이 용이해짐에 따라 부실금융기관의 정리과정에서 발생하는 소비자의 손실을 최소화할 수 있는 제도와 관행의 구축이 필요하다. 또한 금융기관간의 담합행위 등으로 발생되는 공정거래상의 문제를 적극적으로 억제하는 한편, 소비자 신용정보의 남용방지 등 신용거래 확대에 따른 부작용을 최소화하는 방향으로 진행될 필요가 있다.

여기서 논의하는 소비자보호와 예금부분보험제도에 따른 금융소비자의 책임은 다른 문제이다. 원칙적으로 정해진 부분에 대한 책임과 권한을 투명하게 운영하자는 뜻으로 이해하면 될 것이다.

향후 우리 금융시스템의 안정성은 시장친화적인 상시구조조정체계를 어떻게 정착시키는 지에 달려있다. 상시구조조정체계는 기본적으로 시장에 의한 감시로부터 출발한다. 자본시장이 발달한 미국과 같은 선진국의 경우 부실금융기관의 발생은 해당기관의 주가 등 시장정보로부터 감지되기 시작하며 이에 따라 금융감독기관이 해당금융기관에 대한 정밀검사를 수행하여 부실금융기관의 발생을 상시적으로 감시할 수 있도록 한다. 따라서 우리의 경우도 사전적 감독의 책임은 금융감독원에 있으나 예금보험기금의 안정적 운영을 위해 예금보험공사도 적극적으로 참여함으로써 시장감시와 더불어 이중·삼중의 감시체계를 작동하게 할 필요가 있다.

이와 함께 금융시스템의 안정성은 부실금융기관을 신속하고 효율적으로 정리함으로써 예금보험기금을 안정적으로 운영하는 한편 금융불안의 확산을 방지하는 사후적 처리능력에 의해 좌우된다. 예금보험기금이 충분치 못한 경우 부실금융기관의 정리에 사용할 수 있는 수단이 충분치 못하게 되며, 이와 같은 상황을 시장에서 인식하는 경우 금융서비스 이용자들의 불안심리가 높아질 우려가 있다. 따라서 예금보험공사는 예금보험기금의 안정적 운영을 위해서도 부실금융기관의 효율적 정리가 가능할 수 있는 수단을 확보할 필요가 있다. 우선 예금보험공사는 부실금융기관이 발생하였을 경우 사회·경제적 제약요건을 정확히 파악하여 비용·효율적인 구조조정 전략을 수립할 수 있는 능력을 구비하여야 한다. 이와 함께 민간 구조조정시장을 육성하여 구조조정의 실제적 업무는 민간시장을 통해서 시장원리에 따라 수행할 수 있는 여건을 조성할 필요가 있다. 전술한 바와 같이 발달된 선진국 예금보험공사의 경우 예금보험기금을 이용하여 금융기관으로부터 발생한 부실채권이나 부실금융기관의 지분을 보유·관리하고 있는 경우는 드물다. 대부분 예금보험공사는 금융시스템의 안정성 유지를 위해 해당 금융기관으로부터 부실자산 또는 지분의 신속한 인수는 수행하나 직접적인 정리업무는 민간부문에 의존하고 있다.

결론적으로 향후 전개될 시장친화적인 금융시스템은 다음과 같은 모습으로 요약될 수 있다. 우선 최소화된 금융정책당국이 금융시스템의 안정성 확보, 금융산업의 경쟁 촉진, 금융서비스 이용자보호 등의 정책목표에 따라 각종 금융정책을 수립하고 시행하게 된다. 금융감독기구는 기관의 독립성을 확보한 가운데 정책 중립적으로 시장감시를 활용하여 사전적 감독·감시체계를 운영한다. 동시에 예금보험공사는 예금보험기금의 건실한 운영이라는 목표 하에 민간 금융시장을 이용하여 부실금융기관을 효과적으로 정리한다. 이와 같은 금융시스템의 효율성은 기본적으로 관련기관간의 협력과 견제의 조화를 어떻게 확보할 수 있는가에 달려 있으며, 이를 위해 금융정책당국은 개별 기관간 역할과 책임을 투명하게 제시할 필요가 있다. 또한 동 시스템의 경쟁력은 시장은 물론 개별 참여자사이에 정보가 얼마나 효율적으로 교류될 수 있는가에 달려있는 만큼 효과적인 정보의 공유를 위해 원활한 정보의 흐름이 가능할 수 있도록 제도 및 관행을 지속적으로 보완하여야 할 것이다.

2) 민간 구조조정시장의 활성화

상시적 구조조정 체제의 활성화를 위해서는 민간 구조조정 시장의 활성화가 중요한 요소이다. 민간 구조조정 시장이 조성되지 못하는 경우 투자자의 유치가 쉽지 않아 부실금융기관의 정리에 공적자금을 소요되며 관련 비용 또한 높게 형성될 수밖에 없다. 따라서 금융시스템의 안정적 운영을 위해 민간 구조조정시장의 정립은 필수적인 선결과제라고 할 수 있다.

앞서 지적한 바와 같이 미국의 주택대부조합(S&Ls) 사태를 정리하는 과정에서 민간 관련기관의 역할이 상당했으며 현재 전세계를 무대로 활약하고 있는 전문금융기관들의 대부분이 미국 금융위기 과정에서 얻은 경험 및 노하우를 기반으로 하고 있다는 점 또한 우리 금융시장에 시사하는 바가 크다. 우리의 경우도 지금까지 155.8조원에 달하는 막대한 공적자금으로 이용하여 구조조정을 수행하여왔다. 그 동안 구조조정 과정에서 축적된 노하우 및 경험 또한 금융위기를 재현하지 않는 한 얻기 힘든 귀한 무형자산이다. 미국의 경우 이와 같은 노하우가 민간시장으로 파급되어 금융시스템의 안정성을 유지하는데 중추적인 역할하고 있는 한편 고부가가치 산업으로 발전하는 모습을 보이고 있다. 우리나라에서도 보다 적극적으로 민간 구조조정시장을 육성함으로써 효율적인 상시구조조정체제를 완성하는 한편 공적자금을 통해 축적한 무형자산을 효과적으로 이용할 필요가 있다. 구조조정 과정에서 정부는 민간부문의 투자를 유도하기 위해 CRC, CRV, CR-REITs 등 다양한 형태의 구조조정 수단을 도입하였다. 그러나 이와 같은 구조조정기구들이 아직까지 시장의 여건 및 제도적인 미숙 등을 이유로 제대로 정착되지 못하고 있다. 아래 표에서 보는 바와 같이 2001년 6월까지 자산관리공사의 투자액을 제외한 민간부문 구조조정기구의 투자실적은 3.1조원 수준으로 전체 금융권 부실채권규모에 비교할 때 아직은 미흡한 수준으로 평가되고 있다.

여기서 공공성격이 강한 CRF의 투자실적을 제외하는 경우 1.5조원 수준이며 자산관리공사가 참여하고 있는 CRC 및 CRV를 포함하는 경우 자산관리공사의 시장점유율이 44%에 달하고 있다.

[ 표 8 ] 민간 구조조정기구의 투자 현황

(단위 : 억원)

구 분		구조조정시장 투자실적		비 고
		민간기구실적	KAMCO 실적
CRC	72개	11,904	8,464	민간기구의 경우 34개 구조조정회사, 25개 구조조정조합 투자분의 합계
CRV1)	3개	3,732	3,391	-
CRF	4개펀드	16,000	-	설정액기준
계	-	31,636	11,855	-

주 : 1) 다이너스카드, 오리온전기, 신우 CRV에 대해 각각 채권액의 27%, 25%, 27%로 실제투자율을 적용하여 규모 추정

따라서 정부는 구조조정시장이 궁극적으로 금융시스템 안정성 제고에 중요한 역할을 한다는 점을 감안하여 보다 적극적으로 동시장의 육성에 노력을 기울일 필요가 있다. 이를 위해 구조조정 과정에서 막대한 공적자금을 이용하여 동 업무를 수행하여온 자산관리공사의 기구축소과정에 관심을 기울여 공적자금을 통해 축적된 노하우 및 경험이 가능한 한 손실됨 없이 민간시장에 이전될 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다. 아울러 상시적 구조조정체제의 효율적 운영을 위해 파산제도의 법규 보완과 함께 법의 엄정한 집행을 강조할 필요가 있다.

5. 요약 및 결론

사상 유례가 없었던 금융위기가 시작된 지 벌써 5년이 흘러갔다. 국가신용등급의 회복이 상징하듯이 당시 썰물같이 일거에 사라졌던 외국 투자자들이 서서히 되돌아오고 있다. 외환위기 직후 과연 생존가능한 금융기관이 있을까 의문이 들던 금융기관들도 제법 국제적 기준의 건전성 및 수익성을 회복하고 있다. 이는 공적자금의 성과만은 아니며 온 국민의 성원과 정부 및 관련기관 임직원의 지속적인 노력의 결과로 판단된다.

결론적으로 볼 때 우리나라 금융산업의 구조조정은 금융중개기능 회복이라는 단기적 목표의 달성은 물론 금융시스템의 안정성도 어느 정도 확보한 것으로 판단된다. 따라서 이제는 정부주도의 공적자금을 이용한 구조조정은 종료하게 되고 시장원리를 중심으로 한 상시적 구조조정체제로 전환할 시점이 되었다. 그러나 150조원이 넘는 막대한 공적자금을 기반으로 형성된 현재의 금융시스템 안정성이 향후 우리가 의존하게 되는 새로운 금융안전망체계에서도 지속적으로 유지될 수 있는가에 대한 의문이 생기게 되었다. 이러한 배경에서 본 연구는 금융구조조정 이후 새롭게 작동하게 되는 금융안전망체계를 점검하게 되었다.

1997년 말 통과된 13개 금융관련법안은 우리나라 금융산업에 큰 획을 긋는 사건이었다. 정부가 통제하고 보호해 주던 시대를 마감하고 새로운 금융환경에서 금융의 효율성과 안전성 유지에 필요한 체제를 갖추게 된 것이다. 이중 금융안전망 관련 사항을 보면 구 재정경제원의 권한 축소, 한국은행의 독립성 확보, 통합금융감독기구의 신설, 통합예금보험공사의 발족 등이 주요 내용이다. 이는 복수의 정책 목표를 가진 재경원에 금융감독을 포함한 금융정책의 모든 실질적인 권한이 있음으로써 발생하는 금융의 효율성과 안전성에 미치는 관치금융의 폐해를 줄이는 데에 일차적 목표가 있었다. 금융정책 관련 기능을 분산하고 각 기관의 목적을 명확히 함으로써, 금융에 관해서는 재경원의 독주 시대를 끝내고 각 기관의 주어진 기능에 따른 상호 견제와 협조가 작동하는 체제를 구성하여 최적의 정책조화를 도출하자는 것이 기본 정신이었다.

지난 4년 동안의 운영 결과는 도입 당시의 기본정신에 충실하지 못했다는 판단이다. 이를 보완하기 위해서 우선, 금융감독기구의 중립성과 효율성을 제고하기 위해서는 금감위와 금감원을 하나의 조직으로 통합하여 공적민간기구로 하고 금감위를 감독기구 내의 최고의사결정기구화하는 것이 필요하다.  구조조정과정에서 핵심적 역할을 해온 예금보험공사의 기능도 개선이 필요하다. 현재 체제에서는 금융감독위원회가 부실기관발생 예방 활동, 적기시정조치, 부실기관 선언, 부실기관의 처리 방안 결정, 관리인 선정 등 감독행정상의 모든 권한을 보유하고 있고, 예금보험공사는 금감위 결정에 따라 자금투입 및 일부 회수절차에 참여할 수 있다. 이러한 기능상의 분배를 통해 감독기구가 경제적 논리에 의해 보험기금 보호와 국민부담 억제 기준에 따라 효율적으로 기능을 수행하기를 바랬지만 현실은 기대와 다르게 나타나고 있다. 금융산업의 건전성 유지와 이를 위한 국민부담의 최소화에 필요하다고 제시하는 개선방향은 부실기관으로부터의 손실 최소화를 위해 영업정지권한은 예금보험공사에 귀속시키고, 경제적 기준에 의한 의사결정을 촉구하기 위해 예금보험공사의 중립성과 책임성을 강화하는 조치가 필요하며, 비상시에 적절한 공적자금관리위원회와 예금보험공사의 업무분담의 명확화도 필요하다. 또한 감독관련 기구들간에 금융기관에 대한 정보공유를 의무화시키는 조치가 필요할 것이다.

시장중심의 금융시스템에서 안정성을 확보하기 위해서는 금융안전망구조의 개편 외에도 시장하부구조에 대한 보완 또한 중요한 과제이다. 이와 같은 시장의 역할은 시장중심의 시스템으로 전환하면서 정부의 금융정책수단이 크게 제한됨에 따라 더욱 중요성이 높아지고 있다. 금융시스템의 안정은 관련 정보의 원활한 유통을 기반으로 형성되는 시장감시로부터 출발한다. 이와 같은 시장감시는 금융감독원 등 사전감독을 수행하는 기관의 기초자료로써 상시감독체계의 중요한 역할을 한다. 따라서 정부는 시장감시기능이 효과적으로 작동할 수 있도록 공시제도 및 회계제도의 효율성을 제고하는 노력을 지속하여야 할 것이다.

시장의 기능은 이외에도 부실금융기관의 신속하고 효율적인 정리를 가능하게 하는 민간 구조조정시장의 구축을 통해서도 요구되고 있다. 민간 구조조정시장이 활성화되는 경우 예금보험공사의 부실금융기관 정리가 비용·효율적으로 신속히 진행될 수 있어 예금보험기금의 안정적인 운영이 가능하게 된다. 민간 구조조정시장의 활용을 통한 건전한 예금보험기금의 유지는 금융시스템의 안정성 확보에 있어 필수적인 요소가 될 뿐만 아니라 지난 금융위기와 같은 만일의 사태가 발발하는 경우에도 보다 효율적으로 구조조정을 가능하게 하는 장점이 있다. 또한 상시적 구조조정체제는 한계기업의 퇴출을 보다 원활하게 유도하는 형태로 발전할 것으로 예상됨에 따라 민간 구조조정시장의 활성화는 산업구조의 선진화를 촉진하는 역할을 수행할 것으로 기대된다.

따라서 우리 금융시스템의 안정성 확보를 위해서는 제도적인 측면에서 금융안전망체계의 효율화와 함께 시장기능의 보완을 통한 상시적 구조조정체제의 정립이 선결과제라고 볼 수 있다. 이는 제도상의 보완뿐만 아니라 금융관행 및 환경의 개선이라는 차원에서 단기간에 해결될 문제는 아니다. 지속적인 노력 및 조정이 필요한 것으로 생각된다.

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