한국의 금융감독체계:

비판적 검토*

2001. 6. 8

(우) 660-701

경남 진주시 가좌동 900

경상대학교 사회과학대학 경제학과

김홍범

Tel: (055) 751-5747

Email: hbkim@nongae.gsnu.ac.kr

* 이 논문은 1999년도 경상대학교 경영행정대학원 최고관리자과정 연구장학재단 학술연구조성비에 의하여 연구되었으며, 2001년도 한국금융학회 금융정책 WORKSHOP(2001.6.8) 발표용으로 작성되었습니다. 이 글의 초고는 인제대학교 국제경상학부 세미나(2001.5.30)에서 발표된 바 있습니다.

제1장. 서론

우리 나라가 1998년 4월 새로운 통합금융감독체계를 도입한지 만 3년이 지났다. 원래 금융부문은 변화 속도가 빠르다. 게다가, 우리 경제에게 지난 3년은 위기를 수습하는 과정에서 실물 및 금융부문이 다같이 재편되는 구조조정의 기간이었다. 따라서, 외환위기의 와중이던 1997년 말 「한국은행법」 및 「은행법」의 개정과 「금융감독기구의 설치 등에 관한 법률」(이하 「금융감독법」)의 제정 등으로 전면 개편된 새 금융제도에 대한 전반적 평가와 개선방안 모색은 이 시점에서 긴요하다. 그 중에서도 금융감독체계에 대한 종합 점검은 더욱 긴요하다. 이는 작년 후반에 동방․대신․열린상호신용금고 불법대출사고가 연달아 터져나와 감독당국에 대한 불신이 팽배해졌기 때문이기도 하지만, 차제에 감독을 강화한다는 명분으로 2001년 4월 초 재정경제부(2001b)가 발표한 소위 “금융감독체계 효율화 방안 마련”이 담고 있는 내용의 공허함 때문이기도 하다.

위기를 경험하지 않았더라도 일부 선진국들은 금융환경의 급속한 변화를 고려하여 금융제도 전반에 대한 검토를 상시적으로 진행하는 것이 최근의 경향이다. 그 좋은 예가 캐나다이다. 최근, 캐나다 연방정부는 매 5년마다 금융관련 법률 및 제도를 광범위하게 재검토․보완하는 새로운 전통을 세워나가고 있다. 예를 들어, 지난 번 검토과정이 1996년 OSFI Act의 개정으로 종결되자, 같은 해에 연방재무부는 “캐나다 금융서비스부문의 미래에 관한 연구팀(Task Force on the Future of the Canadian Financial Services Sector)"을 조직하여 새로운 검토에 착수하였고, 1998년 9월 연구팀은 “변화, 도전, 기회(Change, Challenge, Opportunity)”라는 제목의 보고서(MacKay Report)를 발표하였다. 이후, 보고서에 대한 상․하원의 검토 및 공개협의를 거쳐 연방재무부는 1999년 6월 정책연구서 “캐나다 금융서비스부문의 개혁: 미래를 위한 프레임워크(Reforming Canada's Financial Services Sector: A Framework for the Future)”를 발간하였다. 이를 기초로 한 금융개혁법률안이 2000년 6월 하원에 상정되어 현재 Bill C-8로서 논의가 진행되고 있다. 이번 법률 및 제도 개혁이 늦어도 2002년까지 확정되면, 곧이어 캐나다는 다음 5년 후에 이루어질 금융제도개혁을 논의하기 위해 또다시 새로운 검토과정에 들어가게 된다. 최흥식 외(2000) 및 Department of Finance, Canada(2001) 참조.

특별한 단서가 없는 한, 이 글에서 한국의 ‘금융감독당국’이란 금융감독위원회 및 금융감독원을 의미한다.

재경부의 동 “효율화방안”은 금융감독위원회 산하 관료조직인 사무국이 민간조직인 금융감독원을 제치고 금융감독 전반을 직접 관할하는 방향으로 조직운영시스템을 개편한다는 내용이다. 이 발표로, 한국의 금융감독체계가 1997년 말 금융개혁법 제정의 動因이었던 관치금융 청산과는 정반대로 가고 있음이 확인되었다. 심지어, 관치로의 회귀를 의미하는 이 모든 과정이 1999년 5월 정부조직법 부칙 개정 당시에 이미 관료들에 의해 치밀하게 계획된 것이었다는 추론을 가능케 하는 증거도 제시되고 있다. Abrams and Taylor(2000)는 ‘판도라의 상자’ 비유를 들면서, 통합감독을 하기로 결정할 때의 원래 취지가 통합감독체계로의 이행 과정에서 뜻하지 않은 여러 현실적 위험 때문에 변질될 가능성이 높다고 우려한바 있다. 그의 비유는 오늘의 우리에게 매우 시사적이다. 한마디로, 관치를 지향하는 재경부의 “효율화방안”은 현행 금융감독체계가 안고 있는 문제의 본질을 호도하고 있다.

관치금융을 척결하기 위한 금융개혁의 일환으로 통합금융체제가 1998년 4월 도입되었다. 이 새로운 감독체계 내에서 재경부가 감독기능을 다시 장악하기까지 지난 3년간의 과정에 대해서는 김대식(2001) 참조.

Abrams and Taylor(2000)와 Taylor and Fleming(1999)은, 통합감독기구을 설립하기로 일단 결정한다고 하더라도 과연 그러한 체계를 향해 제대로 이행해갈 수 있을지를 미리 속단하기는 어렵다고 설명한다. 그러한 체계로 이행하는 과정에서 제도 도입의 원래 취지와는 달리 다음과 같은 여러 현실적 위험에 의해 통합감독체제가 변질될 수 있다는 것이다:

① 정치적 위험(정부 및 공공부문의 실력자가 정부 내 자신의 영향력을 늘리는 기회로 이용하려 할 경우, 통합감독기구가 정치권의 영향에 매우 취약하게 될 위험)

② 입법적 위험(의회의 입법과정에서 다양한 이해관계에 포획되어 통합감독법의 내용이 과거보다 약화될 위험)

③ 인력손실의 위험(기존에 감독을 담당해오던 주요 인력이 통합감독체계로의 변화과정을 일종의 위협으로 느끼게 되어 이직하게 될 위험. 특히 중앙은행으로부터 은행감독기능을 떼어내는 방식으로 감독통합이 이루어진다면 양질의 감독인력이 중앙은행에 남거나 민간부문으로 이동하는 경향을 보일 수 있으므로 통합감독기구의 규제감독능력의 감소가 두드러질 수 있음)

④ 통합과정관리상의 위험(이질적 문화를 가진 여러 기존 감독기구가 물리적으로는 하나의 기구로 합쳐지더라도, 이후 기구 내부에서 효율적 관리가 이루어지지 않아서 실질적 조직재편성이 이루어지지 못할 위험).

현재 한국의 경우에는, 상기 4개 항 중 특히 ①항(감독 및 금융에 대한 재경부의 영향력 장악 의도) 및 ④항(금감위와 금감원간의 갈등 및 행정적 이해상충)이 관련되는 것으로 해석할 수 있다.

되돌아보건대, 감독제도 개편 이후 지금까지 감독당국은 위기를 초래했던 구조적 요인들로부터 자유롭지 못했다. 출범 당시부터 감독당국이 고유 감독업무 이외에 구조조정업무까지 수행하다보니 줄곧 재정경제부 및 정치권의 직․간접적 영향 아래 놓일 수밖에 없었다. 게다가, 반세기 가까이 감독을 담당해오던 한국은행이 제도 개편으로 은행감독당국의 지위를 상실하게 됨에 따라, 최종대부자이자 지급결제제도관리자로서의 한은은 금융감독에 관한 한 방관자로 남을 수밖에 없었다. 이것은, 개정 한국은행법이 한국은행의 목적조항에서 중앙은행의 보편적 책무의 하나인 금융안정 책무를 생략하고 통화안정 책무만을 명시하고 있는 점과 무관하지 않다. 다시 말해, 한국은행은 감독관련자로 인식되기 어려웠다. 한편, 예금보험공사는 재경부에 예속되어 있어서, 부실금융기관의 처리과정에 자신의 운영 목표(기금손실최소화)를 제대로 반영하지 못하는 처지였다. 따라서, 한국은행이나 예금보험공사 등 감독관련기관들은 금융안정을 위한 정책결정과정에서 감독당국을 견제하기란 역부족이었다. 동시에, 감독당국은 재경부와 보조를 맞추는 것으로 충분했으므로 다른 감독관련기관들과는 협력할 필요를 거의 느끼지 못하였다.

한편, 민간조직인 금감원에 정부조직인 금감위를 얹은 이층 구조의 감독당국은 출범 당시부터 문제의 가능성을 안고 있었다. 즉, 감독당국 내부적으로는 두 개의 이질적 조직이 수직적으로만 연결되었고 단일 기관으로 통합되지 않았음에도 대외적으로는 하나의 감독당국으로 움직이도록 기대되었다는 점에서, 두 조직간 불협화음의 가능성이 처음부터 내재하고 있었다. 그런데 감독관련기관간 견제균형이 거의 깨어진 상태에서 감독당국이 재정경제부의 직접적 영향권내에 들어오면서 내부적으로 문제가 심화되었다. 행정위원회인 금감위의 단순행정보조를 위한 관료조직이던 사무국이 규모와 기능을 확대하는 등 영향력 확대를 도모하면서, 금감위 사무국과 금감원 사이에 업무분장을 놓고 갈등과 행정적 이해상충이 누적되어 왔다. 이런 상황에서 금감원 내부의 책임성 장치가 적절한 수준으로 마련되기를 기대할 수도 없었다. 결국, 2000년 후반의 금융사고들은 이와 같은 우리 금융감독체계의 구조적 취약성에서 비롯된 것이다.

1997년 말 「금융감독법」의 제정으로 과거에 비해 감독관련기관간 역할 및 책무의 분담이 법률적으로는 일견 정리된 측면이 있었던 것은 사실이다. 그러나, 이러한 업무분담이 기관간 역학관계의 불균형 등으로 실제로는 거의 가동되지 못했었다. 이것은, 기관간 지위가 대등하거나 기관마다 업무분야별로 실질적 기능을 수행할 수 있는 정도로 권한이 주어지지 않으면 상호 협력과 견제가 어려운 우리 나라 행정조직상의 전통과도 관련이 있다. 따라서, 법률이 정한 기관간 역할 배분을 통해, 관련기관 간에 실질적인 협력 및 견제균형을 과연 이끌어낼 수 있는지 여부가 매우 중요하다. 그렇지 못한 형식상의 역할 및 책무 분담은 오히려 감독관련기관들 사이에서 갈등과 행정적 이해상충을 조장한다. 그 결과, 감독비효율만 초래될 뿐이다.

여기서 ‘행정적 이해상충’이란, 서로 다르지만 밀접하게 관련되는 목적을 가진 복수의 기관 사이에서 원활한 의사소통 및 정보공유 또는 원만한 정책조정을 가로막는 심각한 갈등요인 - 예를 들면 기관간 경쟁, 기관 이기주의, 기관의 대외적 폐쇄성 및 관료주의, 행정절차의 복잡성 및 경직성, 그리고 행정적 혼란 등 - 이 작용하는 상태를 의미한다. 김홍범(2000a) 참조.

김홍범(2000a) 참조.

요컨대, 통합금융감독체제가 시행된 지난 3년간 금감위, 금감위, 한국은행, 재정경제부, 그리고 예금보험공사 등 감독관련기관들에게 법률적으로 부여된 역할 및 책무의 배분이 현실적으로 실효성을 갖지 못하는 가운데 기관간에 협력과 상호견제가 이루어지는 대신 갈등과 이해상충이 쌓이게 된 것이 문제의 본질이다.

이 글의 목적은, 한국 금융감독체계의 경과를 전체적으로 검토함으로써 위에서 언급한 문제의 본질을 구체적으로 확인한 후 개선방향을 제시하는 것이다. 이를 위해 우선, 제2장에서는 과연 한 나라의 금융감독체계가 어떻게 감독효율에 영향을 미칠 수 있는 것인지를 살펴본다. 그런데, 세계적으로는 서로 다른 유형의 감독체계가 공존한다. 일부 국가들에서 서로 다른 감독체계가 각기 효율적으로 운영되고 있다면, 그것은 감독체계의 상이함에도 불구하고 그 운영에 있어서 어떤 공통의 감독원리가 준수되고 있기 때문인 것으로 생각할 수 있다. 그러한 원리가 순조롭게 작동할 수 있도록 하는 구체적 감독체계는 각국의 전통과 경험에 따라 다를 수 있을 것이다. 이러한 점에 착안하여, 제3장에서는 서로 다른 감독체계를 가진 일부 주요국들 - 미국, 영국, 독일, 그리고 캐나다 - 의 경험을 분석하고 이들이 감독효율성을 위해 공유하는 감독원리를 도출한다. 제4장에서는, 제3장에서 도출된 감독원리가 어떤 이론적 근거를 갖는 것인지를 분석한다. 제5장에서는 한국이 통합금융감독체계를 도입하기 이전의 상태, 1997년 금융개혁위원회의 제안 내용, 통합감독체계 도입 이후의 상태, 그리고 최근의 변화 등을, 제3장에서 도출한 감독원리를 기준으로 각각 검토․평가하고 현행 감독체계가 안고 있는 문제의 본질을 탐구한다. 제6장에서는 감독관련기관간 역할 및 책무를 법률적으로 재조정하는데 초점을 맞추어 우리 나라 금융감독체계의 개선방안을 제시한다. 제7장은 결론이다.

Hayward(2000)에 따라, 이 글에서는 금융위기상황이 아닌 평상시의 지속적 금융감독기능 및 이와 관련된 감독체계에 관해서 주로 논의하고자 한다. 위기시의 감독경험이란 위기의 성격마다 다를 수 있으므로 일반화가 어렵고, 평상시의 지속적 체계가 아니라 위기시의 임시적 체계에 대해서는 경제학 분야의 지식 축적이 상대적으로 빈약하기 때문이다.

제2장. 금융감독체계와 감독효율성의 관계

금융감독의 목적은 일반적으로 세 가지 - 금융부문의 경쟁 제고, 고객의 보호, 그리고 금융제도의 안정 - 로 요약된다(Goodhart, et al.(1998)). 우선, 금융부문의 경쟁 제고란, 금융감독자가 금융분야에서 공정하고 공개적인 경쟁과 시스템 및 정보로의 합리적 접근성을 보장하는 것을 의미한다. 그리고, 고객은 금융기관의 안전성과 건전성을 판단할만한 지위에 있지 못하므로 보호될 필요가 있다. 고객이 자금을 맡긴 금융기관이 도산하거나 고객에게 불리한 행위를 할 수 있기 때문이다. 따라서, 금융감독자는 고객 보호 차원에서 금융기관의 건전성 규제(prudential regulation)와 금융시장에서의 금융기관의 불공정행위를 규제하는 기업행위 규제(conduct of business regulation)를 실시하게 된다. 이 때, 건전성 규제는 금융기관에 초점을 맞추고, 기업행위 규제는 어떤 금융기관이 관련되어 있는지와는 무관하게 금융시장에서 금융기관이 업무를 수행하는 방식(기능)에 초점을 맞춘다. 한편, 금융감독자는 금융기관(주로 은행)의 도산이 외부효과를 갖기 때문에 금융제도의 안정을 위해 시스템을 규제하게 된다. 이것은 개별 금융기관의 고객을 보호하는 것과는 다른 차원이다. 예를 들어, 보험회사에게는 시스템적 측면이 거의 없으므로 시스템규제를 받을 필요가 없지만 고객 보호 차원에서 건전성 규제는 필요하다. 감독효율성이란, 이상과 같은 금융감독의 여러 목적을 최소 비용으로 충실히 달성하는 것을 의미한다.

기존 연구는 규제감독의 목적을 정의하는 문제와 감독 수행과정에서의 효율성 문제를 주로 다루어왔다. 반면, 금융감독체계의 문제는 시사적 관심의 대상이었을 뿐, 학문적 연구주제로는 별로 주목을 끌지 못했었다.

규제(regulation)와 감독(supervision)을 구분하는 경우, 규제란 금융기관이 할 수 없는 일과 (일정 조건 아래) 할 수 있는 일을 구분하여 금융기관의 활동을 규정하는 법률 및 규정의 체계를 의미한다. 반면, 감독이란 금융기관이 규제를 준수하는지 감시․제재하는 활동을 의미한다. 최근에는 감독이, 금융기관 경영진의 위험부담능력에 관한 감독당국의 판단까지 포함하는 것으로 해석되기도 한다(규제와 감독의 서로 다른 의미에 대해서는 Spong(1985)과 Hayward(2000) 참조). 그러나, 이 글에서는 명시적 단서를 달지 않는 한, ‘규제’, ‘감독’ 또는 ‘규제감독’의 용어들을 규제와 감독을 포괄하는 의미로 혼용하기로 한다.

이 글에서 ‘금융감독체계’란 감독관련기관간 감독책무 및 권한(또는 기능)이 배분되어 있는 상태와, 이를 기초로 감독관련기관간 정보공유 및 견제균형이 이루어지는 메커니즘을 포괄적으로 의미한다.

그러다가 1990년대 중반에 이르러서야 비로소 감독체계의 문제가 북유럽 3국(노르웨이, 스웨덴, 덴마크), 호주, 캐나다, 영국 등 일부 국가에서 정책적․학문적 연구 대상으로 부상하였고, 이러한 논의는 이들 국가에서 통합감독체계의 도입으로 구체화되었다.

Goodhart, et al.(1998)은 감독체계에 대한 학문적 연구가 최근 활발해진 배경으로 다음 요인들을 들고 있다:

① 금융혁신으로 인해 금융제도의 구조와 금융기관의 업무가 과거와는 달라지게 되었으므로, 과거에 성립된 감독체계가 이러한 변화를 반영해야 하는지 여부에 대한 문제가 제기되었다.

② 오랜 기간 동안 감독체계가 금융부문의 문제들에 대해 실용적이고 임기응변적으로 대응해온 셈이므로, 때로는 더욱 일관적인 감독구조가 만들어질 수 있는지 검토할 필요가 있다.

③ 금융그룹(financial conglomerates)의 출현으로 금융업의 복잡성이 점차 증대됨에 따라 전문감독기구(specialist agencies)들이 하나의 금융그룹을 놓고 각기 서로 다른 일부분만을 감독하게 되면서 종합적 시각에서 그룹 전체를 감독하지 못하게 될 위험이 생기게 되었다.

④ 기업행위(conduct of business)의 문제가 더욱 중요해짐에 따라 많은 나라에서 규제 목적이 더욱 복잡해졌다. 이에 따라, 규제 목적을 성취하는데 있어서 감독체계가 영향을 미칠 수 있는지가 논의되게 되었다.

⑤ 금융혁신과 새 금융시장의 출현이 금융기업의 위험특징은 물론 전반적 금융제도의 복잡성을 증대시켰다. 특히, 규제감독의 시스템 측면에 대한 고려는 이제 더 이상 은행업에만 국한되는 것은 아니게 되었다.

⑥ 금융 활동의 국제화로 규제의 국제적 측면이 두드러지게 되었다. 이는 국내적 차원 및 국제적 차원에서 다같이 감독체계에 대해 의미를 갖는다.

한국은 영국의 감독개혁 사례를 모델로 하여 통합감독체계를 전격 도입하였다. 그리하여, 본문에서 언급한 6개국과 한국, 싱가포르, 아이슬란드, 그리고 일본을 합하여 전세계적으로 감독통합국은 현재 모두 10개국이다. 이 중, 호주와 캐나다에서는 단일 기구(호주는 Australian Prudential Regulation Authority, 캐나다는 Office of the Superintendent of Financial Institutions)가 은행업 및 보험업을 감독하지만 증권규제는 별도로 이루어지므로(호주에서는 Australian Securities and Investments Commission, 캐나다에서는 州의 감독당국), 완전한 통합감독은 아니다. 또, 싱가포르는 중앙은행이 통합감독을 담당한다. 그러므로, 한국과 같은 형태의 통합감독국은 전세계적으로 모두 7개국이다. Abrams and Taylor(2000) 참조.

그런데, 금융감독체계를 잘 정비하는 것 자체가 효율적인 감독을 직접적으로 보장해주는 것은 아니다. 전세계적으로 금융감독체계의 다양한 유형이 존재한다는 사실이 바로 이러한 점을 시사하고 있다. 정말 중요한 것은, 효율적인 방식으로 감독목적을 달성하기 위한 감독의 유효성이다(Abrams and Taylor(2000), Goodhart, et al.(1998)).

예컨대, Llewellyn(1999)에 따르면, 조사된 73개국 표본 가운데 은행․증권․보험의 각 분야에 특화된 개별 감독기구를 가진 국가가 35개국, 단일 감독기구가 증권 및 보험을 통합감독하는 국가가 3개국, 은행 및 증권을 통합감독하는 국가가 9개국, 은행 및 보험을 통합 감독하는 국가가 13개국, 중앙은행이 은행과 증권 및 보험을 모두 통합감독하는 국가가 3개국, 중앙은행이 아닌 단일 감독기구가 세 분야를 통합감독하는 국가가 10개국이라고 한다. 그리고 Llewellyn(1999)은, 또 다른 123개국 표본 가운데 89개국에서는 중앙은행이 은행을 감독하며, 34개국에서는 중앙은행이 아닌 기구가 은행감독을 담당한다고 보고하고 있다. 구체적으로, 중앙은행이 은행만을 감독하는 국가가 63개국, 중앙은행이 은행 및 증권을 감독하는 국가가 7개국, 중앙은행이 은행 및 보험을 감독하는 국가가 16개국, 중앙은행이 은행․증권․보험을 모두 감독하는 국가가 3개국이다. 그리고, 중앙은행이 아닌 감독기구가 은행만을 감독하는 국가가 7개국, 은행 및 증권을 감독하는 국가가 6개국, 은행 및 보험을 감독하는 국가가 13개국, 은행․증권․보험을 모두 감독하는 국가가 8개국으로 나타났다고 보고하고 있다.

Abrams and Taylor(2000)는, 감독체계의 문제보다는 바젤은행감독위원회(BCBS)의 핵심준칙 I이 규정하는 바와 같은 전제조건을 충족시킴으로써 감독능력을 계발하는 것이 우선적으로 중요하다고 강조한다. 예를 들면, 감독의 명확한 목적, 감독기구의 독립성과 책임성, 충분한 자원, 유효한 제재권한, (감독의 사각지대가 존재하지 못하도록 하는) 완전한 감독, 비용면에서 효율적인 감독, 금융부문간 차별성을 적절히 반영하는 감독 등이 감독능력을 강화하기 위한 전제조건이라는 것이다. 이렇게 보면, 금융감독체계의 선택 문제는 감독능력을 강화하기 위한 전제조건을 갖춘 연후에나 고려할 필요가 있는 부차적 문제일 수 있다.

그러나 감독체계가 감독능력을 제고하는데 도움이 될 수 있는 경우에는 체계의 문제가 근본적으로 중요해진다고 Abrams and Taylor(2000)는 부연하고 있다. Goodhart(2000)와 Goodhart, et al.(1998)도, 금융감독체계는 단순히 행정적 문제만은 아니며 다음과 같은 몇 가지 점에서 감독의 효율성에 관련될 수 있는 중대한 문제로 보고 있다. 첫째, 금융감독체계 여하에 따라 금융감독을 수행하는 인력이 보유하는 전문지식과 경험 그리고 감독기구의 조직문화가 장기적으로 영향받게 될 것이므로 전반적 금융감독효율이 영향을 받게 된다. 예를 들어 감독업무의 비대칭적 반응 때문에, 운영상 독립성이 적거나 없는 감독기관의 사회적 지위와 그 기관에 근무하는 임직원의 성취동기 및 자질은 그렇지 않은 경우에 비해 두드러지게 저하될 수 있다. 그리고, 이러한 경향은 특히 한국과 같은 유교문화권의 신흥시장국에서 강할 것으로 볼 수 있다.

감독업무란 “아무도 고마워하지 않는 업무(thankless task)"다(Goodhart, et al.(1998)). 다시 말해서, 규제감독기능을 훌륭하게 수행해도 감독당국을 칭찬하는 사람은 아무도 없고, 일이 잘못되어 금융기관이 도산하기라도 하면 감독당국이 집중적으로 비난받게 된다. Goodhart and Schoenmaker(1995) 참조.

둘째, 감독관련기관간 책무의 배분이 명료하지 않은 경우에는 기관간 불화로 연결되어 감독효율이 떨어진다. 합리적 경제제도의 운영이 미숙한 신흥시장국에서는 이렇게 될 가능성이 크다. 우리 나라와 같이, 갈등 또는 행정적 이해상충의 가능성이 크고 일단 이해상충이 발생하면 이를 해결할 수 있는 메커니즘이 거의 없는 사회구조 하에서는 잘 고안된 금융감독체계를 통해 금융감독효율을 제고할 수 있는 여지가 더욱 클 것이다. 또한, 우리 나라와 같이 정치논리가 경제논리를 압도하는 일이 잦은 상황에서는 감독기구의 운영상 독립성을 보장하기 위해서라도 감독체계의 적절한 선택이 매우 중요할 수 있다.

셋째, 감독의 목적이 복수인 경우 목적간 충돌이 때로 발생할 수 있는데, 이러한 충돌을 해결하는 능력은 감독체계가 어떻게 고안되어 있는가에 따라 달라질 수 있다.

넷째, 감독체계에 따라 과다감독에 의한 중복이나 과소감독에 의한 사각지대가 발생할 수 있고 감독비용도 달라진다.

이렇게 보면, 금융감독체계가 어떻게 고안되어 있는지에 따라 감독효율이 영향을 받을 수 있으며, 우리 나라와 같은 신흥시장국에서는 그렇게 될 여지가 선진국에 비해 상대적으로 더욱 크다. 따라서, 감독체계를 둘러싼 최근의 논란이 관련기관간 주도권다툼 또는 영역다툼(turf wars)에 지나지 않으며 감독효율과는 무관하다는 일부의 시각이 반드시 옳은 것만은 아니다.

이제 제3장에서는 일부 주요국의 금융감독체계를 살펴보고 각국이 서로 다른 체계를 운영하는 과정에서 각기 어떤 방식으로 감독효율을 추구하는지를 경험적으로 살펴보기로 한다.

제3장. 금융감독의 경험: 주요국의 금융감독체계

세계적으로 각 나라에서 관찰되는 금융감독체계는 다양하다. 아마도, 나라마다 정치적․경제적․사회적․역사적․문화적․법적․행정적 전통 및 경험, 그리고 금융부문의 구조 및 발전 정도 등 여러 개별적 요인에 의해 금융감독체계가 구체화되기 때문일 것이다. 그러나, 역사적으로 볼 때 각 나라의 제도는 효율성을 극대화하는 방향으로 진화해왔다. 따라서, 우리보다 앞선 주요국의 감독체계가 서로 다른 모습이라고 해도 그 운영 면에서 효율을 극대화하기 위한 어떤 일반적 감독원리가 각 나라에 공통적으로 적용되고 있을 것으로 추측할 수 있다. 그러한 원리가 주요국의 감독경험으로부터 실제로 발견된다면, 그 감독원리를 우리 금융감독체계의 효율성을 평가하는 기준으로 삼을 수 있을 것이다.

이러한 직관에 기초하여, 이 장에서는 미국․영국․독일․캐나다의 금융감독체계를 각각 개관하고 그 특징 및 시사점을 논의한 후 각국의 감독체계 운영과정에서 공통적으로 관찰되는 일반적 감독원리를 도출하기로 한다.

네 나라 가운데 영국과 캐나다가 통합감독국으로 흔히 분류된다. 이들 통합감독국 이외에 비통합감독국인 미국 및 독일의 감독체계도 함께 검토하는 것은 본문에서 이미 설명한대로, 각국이 서로 다른 감독체계를 어떤 공통의 감독원리로써 운영할 것이라고 보고 그 원리를 발견하기 위해서이다. 이러한 접근은 김홍범(1996, 2000)이 시도한 바 있다.

1. 미국의 금융감독체계

김홍범(1996), 예금보험공사(2000a), 그리고 최흥식 외(2000)를 주로 참조하였다.

미국은 1999년 「금융서비스현대화법(Financial Service Modernization Act of 1999)」이 제정됨으로써 1933년이래 66년 동안 지속되었던 금융부문별 분업주의 원칙이 폐기되었다. 이에 따라, 금융업무의 다양화와 혁신이 가속화되는 가운데 금융제도와 감독체계의 개선이 이루어지고 있다.

(1) 감독체계의 내용

① 은행감독

미국의 은행감독은 개별 은행의 설립근거법에 따라 감독기관이 달라지는 이원 구조이다. 또한, 연방준비제도(FRS: Federal Reserve System)나 연방예금보험공사(FDIC: Federal Deposit Insurance Corporation)에의 가입 여부에 따라서도 감독기관이 달라진다. 연방감독기관으로는 통화감독청(OCC: Office of the Comptroller of the Currrency), FRS, FDIC, 저축기관감독청(OTS: Office of Thrift Supervision)이 있고, 州政府 감독기관으로는 州銀行局이 있다.

OCC는 재무부 산하기관이며 국법은행에 대한 主監督機關으로서 인가권․규제권․검사권․제재권의 감독기능을 총괄한다. 국법은행은 의무적으로 FRS 및 FDIC에 가입하게 되어 있다.

FRS는 州法銀行 중 연준가입은행에 대한 主監督機關으로서 인가권을 제외한 규제권, 검사권, 제재권을 행사한다(인가권은 주은행국이 보유). 연준에 가입한 州法銀行은 의무적으로 FDIC에도 가입해야 한다. 또한, 「금융서비스현대화법」이 제정됨으로써 FRS는 금융지주회사에 대해 인가권․규제권․검사권․제재권을 포괄적으로 행사하는 종합감독자(umbrella supervisor)이다. 단, 금융지주회사 그룹 내의 회사가 영위하는 증권업무와 보험업무에 대해서는 당해 기능별 감독당국이 기능규제당국(functional regulator)으로서 감독권한을 행사한다.

FDIC는 연준에 가입하지 않은 부보 州法銀行에 대한 일부 인가권(지점 설치 및 합병에 대한 인가권)과, 규제권․검사권․제재권을 행사하는 主監督機關이다. 의무적으로 FDIC에 가입되어 있는 국법은행과 연준가입 州法銀行에 대해 FDIC는 연방예금보험공여자로서 검사권을 갖는다. 특히 FDIC는 국법은행에 대해 副監督機關으로 역할한다.

州銀行局은 FRS 또는 FDIC 중 어디에도 가입하지 않은 州法銀行에 대한 主監督機關으로서 인가권․규제권․검사권․제재권의 포괄적 감독권을 행사한다. 州銀行局은 FRS 가입 여부나 FDIC 가입 여부와는 무관하게 모든 州法銀行에 대해 설립 인가권을 보유하며, FRS 및 FDIC에 가입한 州法銀行(州監督機關: FRS)과 FDIC에만 가입한 州法銀行(主監督機關: FDIC)에 대해 副監督機關으로 역할한다.

② 저축기관감독

저축기관에 대한 감독도 은행과 마찬가지로 이원 구조이다. 연방인가 저축기관에 대해서는 재무부 산하의 OTS가 主監督機關으로서 인가권을 포함하는 포괄적 감독권을 행사한다. 연방인가 저축기관은 FDIC 가입이 의무화되어 있다. 州認可 저축기관에 대한 인가권은 州의 감독당국이 보유하며, FDIC 가입은 임의적이다. FDIC 가입 州認可 저축기관에 대한 主監督機關은 OTS이고 副監督機關은 州의 감독당국이다. FDIC 미가입 州認可 저축기관에 대해서는 州의 감독당국이 主監督機關으로 역할한다.

③ 증권감독과 보험감독

증권업의 경우, 증권거래위원회(SEC)가 등록 및 정보공개에 관한 규제를 실시하고 증권거래소, 장외시장, 전국증권업협회 등에 대한 감독을 수행한다. 증권업 규제감독의 상당 부분이 자율규제로 이루어진다. 예금취급금융기관을 자회사로 갖지 않는 투자은행지주회사는 SEC를 종합감독자로 선택할 수 있다. 한편, 보험업에 대해서는 주당국이 면허를 부여하고 감독을 담당한다.

④ 감독기관간 감독활동의 조정장치

이상과 같이 복잡한 감독체계에 따른 비용을 줄이기 위해 1978년 연방금융기관검사위원회(FFIEC: Federal Financial Institutions Examination Council)가 법적으로 설치되었다. 이 위원회는, FDIC의 대표, 전국신용조합연합회(NCUA: National Credit Union Administration)의 대표, 통화감독청장, 저축기관감독청장, 연준의장의 지명을 받은 연준이사 1인으로 구성되는 5인 위원회이다. 동 위원회의 주요 기능은, 다양한 감독기관이 초래하는 검사기준의 복잡성을 피하기 위해 연방 차원에서 검사원칙 및 기준 그리고 보고서 양식의 통일, 연방감독기관간 감독업무의 조정, 연방감독기관과 주정부 감독기관간 감독활동의 조정, 연방감독기관 및 주감독기관의 검사요원 교육 등이다. FFIEC의 기능을 효과적으로 수행하기 위해 FDIC, NCUA, OCC, OTS, FRS의 5개 기관을 각기 대표하는 고위직 1인으로 구성된 5인의 기관간스탭그룹(Inter-agency Staff Groups)이 6개 분야별로 운영되고 있다.

여섯 분야의 연구팀과 주요 업무는 다음과 같다(최흥식 외(2000)):

①소비자정책연구팀(Task Force on Consumer Compliance): 소비자관련정책의 일관성 제고

②검사정책연구팀(Task Force on Examiner Education): 검사일관성 제고를 위한 검사인력 교육

③정보공유연구팀(Task Force on Information Sharing):금융기관에 대한 전자정보 공유 방식 연구, 효율적 정보공유를 위한 월례 포럼 개최, 정보공유에 필요한 자료형태와 기술발전에 대응하는 그룹의 가동

④보고서연구팀(Task Force on Reports):연방금융기관과 이들의 지주회사 및 자회사의 동일한 보고체계 개발

⑤감독연구팀(Task Force on Supervision): 검사 및 감독의 질과 효율성 및 일관성을 제고하되 감독부담을 줄이는 방안에 관한 정기 포럼 개최

⑥상시감시체제연구팀(Task Force on Surveillance System): 일관성 있는 상시감시체제의 개발과 시행.

(2) 감독체계 운영상의 특징

금융기관의 법적 설립근거와 FRS 가입 여부 및 FDIC 가입 여부 등에 따라 감독기관이 달라지는 등 미국의 금융감독체계는 복잡하다. 따라서, 감독 중복은 필연적이며, 이는 여러 감독기관간 견제균형의 원리를 존중하는 미국의 독특한 전통과도 관련이 있다.

미국의 은행 및 저축기관에 대한 감독체계는 다음과 같은 운영상의 특징을 갖는다. 첫째, 법적 설립근거와 연준가입 여부 및 부보 여부를 각 금융기관의 선택에 맡김으로써 각 금융기관이 자신에 대해 포괄적 감독권을 행사할 主監督機關을 스스로 선택하도록 허용하여 감독기관간 견제균형을 이루고자 한다. 둘째, 主監督機關의 제1의견 이외에 副監督機關에게 제2의견을 허용함으로써 감독업무의 상호중복을 통한 견제균형을 이루고자 한다. 그리고, 이러한 견제균형이 감독기관간 감독권의 기능적 분할을 통해서 이루어지는 것이 아니다. 포괄적 감독권을 행사하는 主監督機關이 副監督機關과 함께 감독의 일부 (또는 모든) 단계에서 긴밀히 협조하는 가운데 견제균형이 이루어지는 구조이다. 구체적으로, OCC, FRS, FDIC, OTS, 州當局은 각기 자신의 관할 감독대상기관에 대해서 主監督機關으로서 대체로 인가권․규제권․검사권․제재권에 걸치는 포괄적 감독권을 행사하고 있다. 동시에 이들 각 기관은 副監督機關으로서 각자의 또다른 감독대상기관에 대해 인가권․규제권․검사권․제재권의 일부 또는 전부에 걸쳐서 감독에 관여한다. 또한, FDIC는 어떤 감독대상기관에 대해 자신이 主監督機關이나 副監督機關의 위치에 있지 않더라도 그 대상기관이 FDIC 가입 금융기관인 경우에는 연방예금보험공여자로서 검사권을 행사할 수 있다. 셋째, 견제균형을 위해 금융감독체계의 복잡성은 그대로 유지하되 감독기관간의 업무상 협조, 조정 및 감독통일을 통해 감독비용을 줄이려는 의도에서 5개 감독기관(FDIC, NCUA, OCC, OTS, FRS)의 위원회인 FFIEC를 운영하고 있다.

FRS 가입 州法銀行의 경우에는 예외적으로 FRS는 인가권은 갖지 않지만 主監督機關이며, 州銀行局이 인가권을 갖는 副監督機關이다. 마찬가지로, FDIC 가입 州認可 저축기관의 경우에도 예외적으로 OTS가 인가권은 갖지 않지만 主監督機關이며, 州當局이 인가권을 갖는 副監督機關이다. 이들은 감독의 각 단계에서 서로 긴밀 협력한다.

이 글의 제4장에서 설명되는 바와 같이, 견제균형장치는 궁극적으로 감독효율의 제고를 위한 것이다. 그러나 미국의 경우에는 견제균형이 특히 중시된 결과, 감독체계가 상당히 복잡해진 면이 있다. 그래서, 비효율이 초래될 가능성이 큰 것도 사실이다. 이런 문제를 완화하기 위해 감독기관간 협력장치인 FFIEC가 나오게 되었다.

2. 영국의 금융감독체계

김홍범(2000a)과 최흥식 외(2000)를 주로 참조하였다.

영국은 한국과 마찬가지로 은행․보험․증권에 대하여 통합감독을 실시하고 있다. 감독당국인 FSA(Financial Services Authority)는 인가․규제․검사․제재에 이르는 포괄적 감독권을 행사한다.

(1) 감독체계의 내용

① 금융감독

영국은 종래 증권감독을 관장하던 증권투자위원회(SIB)가 1997년 10월 FSA로 개칭되면서 기존의 여러 감독기구를 통합하여 단일 민간감독당국으로 기능하게 되었다. FSA는 1998년 6월 개정 영란은행법의 발효와 함께 은행․도매금융기관․어음교환소에 대한 감독권을 영란은행으로부터 인수하였다. 또한 보험감독당국인 재무부는 보험법에 따라 대부분의 기능을 외주계약을 통해 FSA에게 위임한 상태이다. 따라서, FSA는 금융감독의 은행․증권․보험의 전 금융분야에 걸쳐 인가권․규제권․검사권․제재권을 포괄적으로 행사하는 통합감독기관이다. FSA의 법적 근거는 2000년 6월 통과된 “The Financial Services and Markets Act 2000”이다.

② 금융감독관련기관간 양해각서에 나타난 상호 역할분담

영국의 금융감독관련기관으로는 감독당국인 FSA 이외에, 영란은행, 그리고 재무부가 있다. 이들 세 기관은 1997년 10월 諒解覺書(MOU)를 체결하고 상호 역할을 분담하였다. 그 내용은 다음과 같다.

i) 재무부

재무부는 제도적 금융규제감독구조 및 그 구조를 규정하는 法律을 관장한다. 그러나, 재무부는 FSA와 영란은행의 활동에 개입하지 않고 그 운영에 대한 책임도 부담하지 않는다.

ii) FSA

FSA는 모든 금융규제정책을 관장하며, 은행, 주택금융조합, 투자회사, 보험회사, 공제조합 등 각 금융기관의 인․허가와, 이들에 대한 건전성 감독, 그리고 금융시장 및 지급결제제도에 대한 감독을 관장한다. FSA는 자신의 책임 하에 있는 금융기업과 금융시장 및 지급결제제도에 영향을 주는 문제가 발생할 경우, 공적 금융지원과는 무관한 시장기반 지원활동을 수행한다.

iii) 영란은행

영란은행은 통화제도의 안정성을 포함하는 金融制度의 전반적 安定性에 대해 책임진다. 구체적으로 영란은행은 통화제도의 안정성을 감시하고, 금융제도의 하부구조 특히 국내외 지급제도의 원활한 운영을 보장하며, 전체 금융제도에 대한 전반적인 감시를 수행한다. 또한, 예외적 상황 발생시 재무부의 동의 하에 공적 금융지원 조치를 취할 책임을 가지며, 금융부문의 효율성 및 유효성 제고에도 책임을 부담한다.

③ 금융감독관련기관간 양해각서에 나타난 협력 방식 및 절차

재무부․영란은행․FSA 간 양해각서는 금융안정을 달성하기 위한 협력의 방식과 절차에 대해서도 구체적으로 명시하고 있다. 그 주요 내용은 다음과 같다.

i) 정보의 수집․작성․공유

FSA는 자신이 인가․감독하는 금융기업에 대한 광범한 정보 및 자료를 수집하고 영란은행은 그 책무를 수행하는데 필요한 자료 및 정보를 수집한다. 이 때 두 기관은 동일 자료의 중복 징구를 피하고 금융기업의 부담을 최소화하기 위해 공동으로 노력한다. 만약 두 기관이 모두 동일한 정보를 필요로 할 경우에는 두 기관 중 어느 기관이 그 정보를 수집하여 전달할지 등에 관한 자료협조체계를 수립하고 이에 합의한다. 나아가 두 기관은 각각의 책무 수행에 관련되는 모든 정보를 완벽하고 자유롭게 공유한다. 예컨대 각 기관은 상대기관으로부터 정보제공을 요청 받은 경우 적절한 정보를 제공하도록 노력하며, 그러한 정보를 제공받은 기관은 그 정보를 자신의 책무 수행 목적으로만 사용하고 법률이 인정하는 경우 이외에는 제3자에게 그 정보를 전달하지 말아야 한다.

이러한 합의에 따라, 현재 영란은행은 FSA로부터 은행업무보고서의 수집 및 관리업무를 위임받아 수행하고 있으며, 금융제도의 안정성 유지 차원에서 은행경영정보를 자체 분석하고 있다. 보고회계인(reporting accountants)은 임점검사를 통하여 은행업무보고서의 적정성을 심사한 후 동 보고서를 실제로는 영란은행을 통해 FSA에 제출하고 있다. FSA는 영란은행의 데이터베이스에 축적․관리되는 은행업무보고서 및 전산분석자료를 영란은행의 전산망을 통해 조회․출력하여 은행경영실태를 분석한다.

ii) 정보 교환

정보 교환을 촉진하기 위한 장치로서, 영란은행의 금융안정 담당 부총재는 FSA 이사회의 위원이 되는 한편, FSA 이사회의 위원장은 영란은행 이사회에 출석한다. 또한, FSA와 영란은행은 국내금융시장위원회 의장직(4개)도 합의에 의해 배분한다. 그리고, 두 기관은 모든 직급간에 긴밀한 접촉을 정기적으로 갖고 있으며, 인사교류프로그램을 마련하여 두 기관간 연계 강화와 협력분위기 조성을 도모하고 있다.

iii) 정책적 협력

재무부․영란은행․FSA 사이의 일반적 협력을 위해 상임위원회(Standing Committee)를 운영한다. 상임위원회는 매월 개최되어 중요한 개별 사건들이나 금융안정과 관련된 변화를 논의하며, 긴급시에는 세 기관 중 어느 한 기관이 회의를 소집할 수 있다. 상임위원회는 특히 금융위기 관리나 영란은행의 최종대부자기능 수행에 있어 관련기관 간에 효율적인 정책협력을 도모하기 위한 장치로 활용된다.

iv) 위기관리

FSA와 영란은행 및 재무부 모두가 위기관리에 참여한다. 우선, 영란은행이나 FSA는 시장안정을 위한 특별조치가 필요할지도 모르는 문제 또는 광범한 경제혼란을 야기할 수 있는 심각한 문제를 확인하는 경우에는 즉시 서로 알리고 협의한다. 영란은행과 FSA은 각자의 책임영역에서 발생하는 모든 문제에 대해 선도기관(lead institution)으로서 상황을 관리하고 금융지원을 포함한 금융당국의 대책을 조정하여야 한다. 이 모든 경우에 있어 영란은행과 FSA는 함께 매우 긴밀히 협력할 필요가 있으며, 재무부장관에게 문제를 즉시 통보해야 한다. 그럼으로써 영란은행이 제안하는 금융지원안에 대해 재무부장관이 거부권을 행사할 수 있게 된다. 영란은행과 FSA는 상황이 허락하는 한 사태의 진행을 재무부가 계속 잘 알고 있도록 조치하여야 한다.

(2) 감독체계 운영상의 특징

영국에서는 금융감독의 전반적인 과정을 FSA가 전담하는 동시에 영란은행은 금융안정 책무를 주도적으로 수행하도록 세부절차가 마련됨으로써 기관간 협력 및 견제균형이 이루어지고 있다. 그 특징을 구체적으로 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 감독당국인 FSA가 은행․증권․보험의 금융 전 분야에 대해 인가․규제․검사․제재에 이르는 포괄적 감독권을 보유한다. 둘째, 은행감독에 직․간접적으로 관련된 세 기관 - 재무부, 영란은행 그리고 FSA - 의 역할분담 및 상호협력방식은 양해각서에 상세하고 명확하게 규정되어 있다. 이러한 기관별 역할분담 및 상호협력과 견제균형은 정보의 수집․작성․공유, 정보교환장치, 정책협력장치 등을 통해 이루어지며, 이 모두가 감독효율을 위한 것임은 물론이다. 셋째, 영란은행의 은행감독권이 분리되어 FSA로 이관됨에 따라 영란은행의 금융안정 책무는 오히려 더욱 명확하게 정의되었다. 이에 따라, 영란은행은 상시감시를 위한 정보의 수집 및 분석에 있어서 핵심적인 위치에 있다. 영란은행은 FSA로부터 은행업무보고서의 수집 및 관리업무를 위임받아 수행하는 과정에서 금융기관 재무정보를 축적․관리하고, 금융제도의 안정성 유지 차원에서 은행경영정보를 자체적으로 분석한다. FSA는 영란은행이 보유하고 있는 정보를 영란은행의 전산망을 통해 얻고 있다.

3. 독일의 금융감독체계

김홍범(2000a)과 최흥식 외(2000)를 주로 참조하였다.

독일은 연방재무부 관할 하의 독립적 정부기관인 연방은행감독청, 연방증권감독청, 연방보험감독청이 각각 은행, 증권, 보험부문을 공식 감독한다. 최근 유럽중앙은행(ECB)의 출범(1999.1.1)으로 독일연방은행의 통화정책권한이 ECB로 이관됨에 따라 독일연방은행의 의사결정체계 및 업무범위의 재조정 등 구조조정 논의가 진행중이다. 이와 함께 독일연방은행의 감독역할 재조정에 관한 논의도 전개되고 있지만, 아직 여기에 대해 확정된 바는 없다.

(1) 감독체계의 내용

① 은행(금융기관) 감독

연방은행감독청(BAKred: Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen)은 은행에 대한 인가권․규제권․검사권․제재권을 포괄적으로 보유한다. 단, 은행 가운데 증권기관의 업무행위(business conduct)에 대한 감독은 연방증권감독청(BAWe: Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel)가 담당한다. 연방은행감독청은 재무부장관의 책임 하에 있으며 재무부에 직접 보고하는 정부기관으로서 독일의회에 대해 책임을 진다.

독일의 경우 ‘은행감독’이란 ‘광의의 은행 또는 금융기관(즉 신용기관 및 금융서비스기관)에 대한 감독(단, 증권기관의 business conduct에 대한 감독은 제외)’을 의미한다. 자세한 내용은 최흥식 외(2000) 참조.

법률적으로는(de jure) BAKred가 공식 금융기관 감독기관이지만, 실제로는(de facto) 중앙은행인 독일연방은행(Deutsche Bundesbank)이 연방은행감독청과 함께 금융기관감독 책무를 공유하고 있다. 법적 책무의 차이에도 불구하고, 독일연방은행은 은행감독정책의 수립과 집행 전반에 있어서 연방은행감독청과 긴밀하게 협력하는 동등한 파트너 관계에 있다. 따라서, 독일연방은행은 연방은행감독청과 함께 독일의 대표 은행감독당국이라 국제적으로 인정받고 있다.

두 기관간 긴밀한 협력의 예로는, 재무부장관이 연방은행감독청장을 임명함에 있어서 독일연방은행과 사전 협의하여 대통령에게 제청하게 되어 있는 점, 그리고 연방은행감독청장은 표결권은 없지만 독일연방은행 이사회에 참석하여 의안을 제출하거나 발언할 수 있는 점 등을 들 수 있다.

② 증권 감독

BAWe는 독일의 대표 증권감독당국이다. 연방증권감독청은 투자자보호와 시장의 투명성 및 완전성을 도모함으로써 증권 및 파생금융시장의 고유한 기능발휘를 보장하는 역할을 수행한다. 독일증권시장의 감독체계는 연방정부의 BAWe - 주정부의 증권감독당국 - 증권거래소의 시장감독전담반의 3중구조로 되어 있다. BAWe는 시장 전반(거래소시장 및 장외시장)에 대한 감시를 수행하며, 주정부감독당국 및 증권거래소 시장전담반은 거래소시장의 활동 및 거래규정 준수여부를 감독한다.

③ 보험 감독

연방보험감독청(BAV: Bundesaufsichtsamt für das Versicherungwesen)은 연방재무부와 함께 독일의 대표 보험감독당국으로 간주된다. 연방보험감독청은 1901년 7월 1일 설립된 연방재무부 관할 하의 독립기관으로서, 독일보험감독법에 따라 연방재무부의 법령(ordinances)에 의해 보험감독권 일부를 이관받아 기능하는 연방보험감독기관이다. 연방보험감독청은 독일에서 영업하는 국내 및 국외 민간보험회사, 복수의 주(州)에서 영업하는 공공보험회사(public competitive insurers)를 감독하며, 단일 주에서만 영업하는 공공보험회사는 각 주정부의 감독당국이 감독을 관장한다.

④ 은행(금융기관)감독에 있어서 감독관련기관간 역할 및 상호 협조

은행(금융기관)감독에 있어서 주요 감독관련기관은 재무부, 연방은행감독청, 그리고 독일연방은행이다. 이들 사이의 역할 분담 및 상호 협력의 내용은 다음과 같다.

i) 재무장관

재무장관은 금융기관감독업무에 대한 對의회책임과 은행감독업무 관련사항에 대한 대외협상책임을 가지며, 금융기관감독정책의 대강을 결정한다. 그러나, 재무장관은 연방은행감독청의 구체적인 감독업무에 간여하지 않으며 동 감독청의 감독업무 수행 결과를 공식적으로 보고 받지도 않는다. 기술적으로는(technically) 재무부가 법률 제․개정을 담당하지만, 독일연방은행은 연방은행감독청 및 은행연합회와 함께 법률 초안의 작성에 자주 관여한다. 독일연방은행은 법률 제․개정과 관련하여 독일 의회에서 증언하고 비공식적으로 논평한다.

ii) 연방은행감독청과 독일연방은행

독일연방은행은 상시감시 및 임점검사, 은행관련 정보의 수집과 분석, 은행 영업 및 보고와 관련한 문제의 제기, 제재조치의 권고, 규정 제․개정 등 감독의 전과정에 광범위하게 참여한다. 독일연방은행은 연방은행감독청과 협력 및 견제균형관계를 유지하고 있으며, 두 기관이 함께 독일의 실질적인 대표 은행감독당국으로 간주된다.

⑤ 금융감독기능 수행과정에서 연방은행감독청과 독일연방은행간 협력 및 견제균형

은행(금융기관)감독에 있어서 두 기관의 긴밀한 관계는 다음과 같이 정리된다.

i) 인․허가

금융기관 인․허가는 연방은행감독청 소관 사항이지만, 연방은행감독청은 인․허가에 대한 결정을 내리기 이전에 법적으로 반드시 독일연방은행과 은행연합회의 의견을 청취하게 되어 있다.

ii) 규정 제․개정

규정 제․개정은 연방은행감독청 소관사항이지만, 독일은행법은 연방은행감독청의 자기자본 및 유동성 규제원칙의 제․개정과 은행의 월별 보고요건 관련 규정의 제․개정 시에 반드시 독일연방은행의 사전 승인을 얻도록 규정하고 있다. 여타의 규정에 대해서 연방은행감독청은 독일연방은행과 반드시 사전에 협의하도록 되어 있다. 또한 연방은행감독청은 규정 제․개정시에 반드시 은행연합회의 의견을 사전에 청취해야 할 법적 의무가 있다.

협의 의무의 규정은 두 기관간에 반드시 합의가 이루어져야 한다는 것을 의미하는 것은 아니지만 독일연방은행의 의견은 상당한 비중을 갖는다. 실제로 연방은행감독청은 독일연방은행이 강력히 반대하는 규정을 확정한 적이 한번도 없다고 알려져 있다. United States General Accounting Office(1994) 참조.

iii) 상시검사

독일연방은행과 연방은행감독청은 금융기관에 대한 상시검사를 수행한다. 이 때, 독일연방은행은 산하 9개의 주중앙은행(Bundesbank Land Central Banks)을 통하여 은행감독정보의 대부분을 수집하여 분석하고 이를 연방은행감독청에 제출한다. 그리고 상시감시를 지원하는 정보시스템은 독일연방은행이 집중관리하는 금융기관 재무정보 및 분석자료의 데이터베이스에 연방은행감독청이 접속하여 정보를 제공받는 방식으로 운영된다. 이와 같이 보고서의 수집․분석을 통한 상시검사(서류검사)에는 독일연방은행 본점 및 주중앙은행, 연방은행감독청, 외부검사인이 공동으로 관련되며, 그 중에서도 독일연방은행은 중추적인 역할을 담당하고 있다.

독일연방은행과 연방은행감독청은 “서로의 기능을 발휘하는 데에 중요할 것으로 보이는 어떤 관찰이나 발견도 서로 통지”해야 할 법적 의무가 있다. 실제로, 독일연방은행과 연방은행감독청 중 어느 한 기관에 관련된 서면 통지는 관련되지 않은 다른 기관에도 전달되며, 중요한 회의나 전화통화로 지득한 정보도 두 기관이 일반적으로 공유한다. 이러한 일상 접촉 이외에도 독일연방은행 본점, 주중앙은행, 연방은행감독청의 고위 간부들은 일년에 두 차례 만나 모든 중요 사안을 논의한다.

United States General Accounting Office(1994) 참조.

iv) 임점검사

임점검사에는 연방은행감독청, 독일연방은행, 외부검사인, 은행연합회가 공동으로 참여한다. 연방은행감독청은 은행법에 따라 3～6년마다 별다른 이유가 없어도 정기적으로 특별임점검사를 수행할 수 있으며, 이 때 연방은행감독청은 외부검사인에게 검사를 위임한다. 특별임점검사를 수행하는 외부검사인은 개별 은행들의 정규 외부검사인과 동일인이 아니어야 한다. 왜냐하면 특별검사는 정규 외부검사인의 연차검사에 대한 견제의 의미도 있기 때문이다.     독일연방은행은 연방은행감독청으로부터 위임받은 임점검사나 연방은행감독청과의 합동 임점검사를 위해 해당 검사인력을 지원한다. 아울러, 독일연방은행은 자신의 고유업무인 통화신용정책과 관련된 은행업무(지급준비의무 등)에 대해서 독자적인 검사권을 가지며, 연방은행감독청으로부터 모든 대형은행의 외환거래에 대한 검사권을 위임받아 독자적 임점검사를 실시한다.

독일연방은행 이외에도, 개별 은행이 선정한 외부검사인은 연방은행감독청의 위임을 받아 그 은행에 대해 매년 임점검사를 수행한다. 이들은 은행감독상의 의사결정 책임은 없으나 개별 은행에 대한 연차검사의 법적 책임을 진다는 점에서 독일연방은행과 연방은행감독청의 검사기능 수행에 실질적으로 중요한 역할을 수행한다. 각 은행연합회 산하 검사협회도 연방은행감독청의 위임을 받아 예금보험제도 회원은행을 대상으로 통상 2～4년마다 임점검사를 실시한다. 은행연합회의 임점검사는 은행 외부검사인의 보고서에 대한 견제의 의미가 있다.

v) 제재

제재조치에 대해서는 연방은행감독청이 전적으로 책임을 지지만, 그러한 조치를 취하게 되는 의사결정과정에는 독일연방은행 본점과 주중앙은행이 중요한 역할을 수행한다. 예를 들면 연방은행감독청은 감독문제에 관한 주중앙은행의 권고를 진지하게 고려하며, 기본적으로 어떤 제재조치도 사전에 주중앙은행과 논의한다. 사안이 중대할수록 그만큼 더 연방은행감독청은 독일연방은행의 동의를 구하게 된다. 또한, 독일연방은행은 자신이 독자적 검사권을 갖는 고유업무에 대해서는 시정조치나 벌금부과 등의 일부 제재권도 행사한다. 그러나, 파면 등 관계자 처벌은 연방은행감독청 소관이다.

vi) 위기관리

독일연방은행은 연방은행감독청과 함께 도산은행 정리 등 구조조정과 관련한 위기관리를 담당한다. 심각한 경영위기에 빠진 대형은행의 구제 여부 결정 및 위기관리에 있어서 독일연방은행은 연방은행감독청보다 상대적으로 중요한 역할을 담당하는 것으로 알려져 있다.

(2) 감독체계 운영상의 특징

독일 금융기관 감독의 운영상 특징은 다음과 같다. 첫째, 법률적으로는 금융기관감독이 연방은행감독청 소관이고 독일연방은행은 통화신용정책과 관련된 일부 규제관련 거부권, 일부 검사권 및 일부 제재권을 보유할 뿐이지만, 실제로는 인가․규제․검사․제재를 포괄하는 감독의 모든 단계에서 연방은행감독청과 독일연방은행은 금융기관감독업무를 사실상 分掌하고 있다. 두 기관이 실질적으로 은행감독의 전 과정에 걸쳐 포괄적 감독권을 공유하는 셈이다. 독일에서는 기관간의 이해상충이 최소화되어온 사회적인 전통에 따라 금융기관감독의 모든 단계에서 각각의 감독기능을 수행하는데 있어 감독당국인 연방은행감독청과 통화당국인 독일연방은행 사이에 법률이 정한 것 이상으로 긴밀한 역할분담 및 협력 그리고 상호견제가 실제 관행으로 확립되어 있다. 연방은행감독청과 독일연방은행의 포괄적 감독권 공유는 두 기관간의 긴밀한 협력을 의미하는 동시에 상호 견제균형장치로도 작용하며, 궁극적으로 감독효율 극대화에 기여한다.

둘째, 금융기관감독당국 및 중앙은행과 여타 감독관련 기관간의 역할분담 및 협력 그리고 상호견제의 틀이 확립되어 있다. 재무부는 금융감독업무에 대해 의회에 책임을 지며 법률 제개정을 통해 금융감독정책의 대강을 결정한다. 그러나, 구체적인 감독업무에 간여하지 않으며 감독당국으로부터 보고도 받지 않는다. 일부 감독관련기능에 대해서는 민간부문(외부검사인과 은행연합회 등)과 공공부문(연방은행감독청 및 독일연방은행) 사이에도 협력 및 견제가 존재한다.

셋째, 독일연방은행은 상시감시를 위한 정보의 수집 및 분석에 있어서 핵심적 위치에 있다. 여기에는 몇 가지 이유가 있다. 우선 지점조직을 전혀 갖고 있지 않는 연방은행감독청에 비해 독일연방은행은 방대한 지점조직을 활용하여 금융서비스기관에 대한 정보를 수집하는데 결정적인 비교우위를 가지고 있고, 수집된 정보를 통해 개별 은행 및 은행제도의 상태를 분석할 수 있는 능력과 인원을 갖추고 있기 때문이다. 더구나 독일연방은행의 고유업무인 발권 및 통화신용정책과 연방은행감독청의 고유업무인 은행감독정책이 서로 불가분의 관계에 있다는 인식이 일반적으로 존재하는 점도 독일연방은행으로의 정보집중을 정당화해준다. 또한, 독일연방은행과 연방은행감독청 사이에 원활한 정보 흐름이 법적으로나 실제적으로도 보장되어 있기 때문에 독일연방은행으로 정보가 집중될 수 있다.

4. 캐나다의 금융감독체계

최흥식 외(2000)를 주로 참조하였다.

캐나다에서는 연방정부 소속 감독조직이 은행 및 보험부문을 통합감독하며 州의 감독당국이 증권부문을 감독하고 있다. 캐나다정부는 연방규제하의 금융기관에 적용하는 법률 및 제도를 금융환경의 급속한 변화를 고려하여 매 5년마다 광범위하게 재검토․보완하는 전통을 최근 세워나가고 있다.

(1) 감독체계의 내용

① 은행 및 연방인가보험회사에 대한 감독

금융기관은 聯邦認可를 받았는지 또는 州認可를 받았는지에 따라 연방감독당국인 금융기관감독청(OSFI: Office of the Superintendent of Financial Institutions) 또는 州의 감독당국으로부터 감독을 받게 된다. OSFI는 모든 은행(모든 은행은 연방인가기관임) 및 보험에 대한 연방감독당국으로서, 인가․규제․검사․제재의 전반적 감독과정에 대한 포괄적 감독권을 보유한다.

② 증권 및 州認可보험회사에 대한 감독

각 州政府監督廳 및 州證券委員會는 증권부문과 州認可보험회사에 대한 감독당국이다.

③ 연방 차원의 금융감독관련기관간 역할 분담

연방 차원의 감독관련기관에는, OSFI, CDIC, 캐나다은행, 연방재무부가 있다. 각 기관의 역할은 다음과 같다.

i) OSFI

OSFI는 법적으로 캐나다 연방금융기관의 모든 활동에 대해 포괄적 감독책무를 갖는 주감독기관이다. 금융기관감독청장은 내각이 임명하며 7년 임기로 연임이 가능하며, 직접 연방재무장관에게 보고한다.

ii) CDIC

CDIC는 모든 연방인가금융기관 및 대부분의 州認可금융기관을 부보대상으로 예금보험을 제공하고 금융제도 안정성에 기여하기 위해 설립되었다. CDIC는 이사회와 사장(Chairman)이 지휘하고, 이들은 재무장관을 통해 의회에 보고한다.

CDIC는 회원기관 및 캐나다금융제도 전반의 안정성에 기여하는 일정 범위의 감독관련 권한 - 예금보험신청에 대한 처리(예금보험 승인권), 규칙(by-laws) 제․개정권, OSFI에 대한 검사요청권, 회원금융기관에 대한 특별검사권, 일부 제재권 등 - 을 보유한다. CDIC는 이러한 일련의 감독관련기능을 수행함으로써, 회원기업의 건전경영을 제고하고 예금자의 이익을 보호하며 잠재 손실에 대한 자신의 노출을 감소시키게 된다. CDIC는 예금보험의 종료(termination)나 추가보험료 부과와 같은 일부 집행권도 가지며, 도산기관 정리를 주도하고 있다. 단, 예금보험 종료는 CDIC가 재무장관에게 이를 사전통지하고 30일 이내에 거부되지 않으면 자동 승인되도록 되어 있다.

iii) 캐나다은행

캐나다은행의 개별 금융기관에 대한 직접적 감독 역할은 제한되어 있으나, 금융감독과 관련하여 금융제도의 안전성 및 건전성을 위한 세 가지 역할 - 금융감독결정에 참여하는 관련당국에게 최신 정보의 수집․처리 및 조언의 제공, 지급결제제도의 감독, 그리고 금융부문에 대한 정책 개발 -을 수행한다.

iv) 재무장관

연방재무장관은 금융산업 및 금융기관에 대한 최종 책임을 지며, 금융기관과 금융산업에 대한 법률의 제․개정권을 보유한다. 재무장관은 중요 감독관련 결정(금융기관 인가, 금융기관 폐쇄, 예금보험 종결 등)에 대한 최종적 의사결정권을 보유한다. 1992년의 개정 은행법에 따라 재무장관은 은행인가를 금융기관감독청장에게 위임하고 있으며, 금융기관에 대한 많은 책임을 부장관(Secretary of State for International Financial Institutions)에게 위임한 상태이다.

④ 연방 차원의 금융감독관련기관간 협력 및 견제 장치

OSFI․CDIC․재무부․캐나다은행 등 연방금융감독관련기관들 전부 또는 일부 기관간 금융감독을 둘러싼 관계 정립 및 정보공유의 개선을 위해 금융기관감독위원회, 고위자문위원회, 그리고 OSFI/CDIC 연락위원회가 가동 중이다.

i) 금융기관감독위원회(FISC: Financial Institutions Supervisory Committee)

FISC는 1987년 OSFI Act에 의해 만들어진 위원회로, 금융기관감독청장을 위원장으로 하고, 재무차관, 캐나다은행총재, 그리고 CDIC사장으로 구성된다. FISC는 의사결정기구나 자문기구는 아니며 감독관련기관간 의사소통과 정보교환을 주목적으로 하므로 위원회 산하에 별도의 지원스탭은 없다. FISC는 정기적으로 회합하여 문제금융기관, 금융산업 및 경제상황 등에 관한 정보를 교환한다. 그리고 위원회의 각 위원은 어떤 은행이나 연방인가신탁회사에 대해서도 위원회를 통해 OSFI의 특별검사를 요청할 수 있다.

ii) 고위자문위원회(Senior Advisory Committee, SAC)

FISC의 네 위원들은 동시에 고위자문위원회의 위원이 된다. 단, SAC의 위원장은 재무차관이다. 동 위원회에서는 정책의 변경, 법안(legislative proposals), 법률의 변경 등을 논의한다. SAC의 하부구조로는 Sub SAC(고위자문위원의 직속 하급자들로 구성되어 수 개월마다 회합하는 모임)과, 실무팀(연중 수시 회합)이 있다. SAC에서 논의된 문제나 대안들은 Sub SAC과 실무팀에서 구체적 세부사항 및 그 함의에 대한 논의가 이루어진다.

iii) OSFI/CDIC 연락회의(OSFI/CDIC Liaison Office)

금융기관감독청장과 CDIC사장이 두 기관의 실무적 관계를 개선하고 문제를 논의하는 토론의 장을 마련하기 위해 월 1회 회합하는 회의체이다.

iv) 일부 금융감독관련기관의 이사회 구성면에서의 협력․견제 장치

연방재무차관(Deputy Minister of Finance)이 캐나다은행 이사회에 참여(표결권은 없음)하며, 캐나다은행 총재, 재무차관, 금융기관감독청장(SFI), 금융기관감독부청장(Deputy Superintendent)이 CDIC 이사회에 참여한다.

⑤ 금융감독기능 수행 과정에서 OSFI와 CDIC간 견제균형

캐나다에서는 연방인가금융기관의 감독과정에서 OSFI와 CDIC 간 긴밀한 협력 및 견제균형이 이루어지고 있다. 자세한 내용은 다음과 같다.

i) 인․허가

OSFI는 재무장관을 대신하여 금융기관에 대한 연방인가를 관할한다. OSFI는 인가신청을 검토하여 금융기관이 연방인가를 받아야 할지 여부를 재무장관에게 권고하며, 재무장관은 OSFI의 권고를 항상 받아들여 오고 있다. 한편, CDIC는 금융기관의 예금보험신청에 대해 허가권을 보유한다.

이와 같이 연방금융기관의 설립 인가와 보험가입 허가에 CDIC와 OSFI이 각기 관련되므로, 두 기관은 행정협정을 통해 OSFI가 금융기관을 인가하면 CDIC는 금융기관의 예금보험신청 허가여부를 결정하게 된다.

ii) 규정 제․개정

감독당국인 OSFI가 연방금융기관에 대한 규정 및 지침(regulations and guidelines)에 대한 제․개정권을 보유한다. 이 때, OSFI는 그 규정이나 지침이 적용될 금융기관이나 협회와 광범위하게 상의한다.

캐나다에서는 재무장관도 금융기관과 금융산업에 대한 규정(rules)의 제․개정권도 보유한다. 법률 뿐만 아니라 규정의 제․개정권까지 재무장관이 보유하는 이유는, 캐나다의 금융부문을 금융환경의 급속한 변화에 신속히 적응시키기 위해서이다.

한편, CDIC는 회원금융기관에 대한 규칙 제․개정권을 보유한다. 이것은, CDIC법에 의해 예금보험 책무 이외에 “회원기관의 경영 및 재무관행 기준을 장려하는데 도움이 되어야 하는” 책무가 CDIC에게 부과되고 있는데 기인한다. CDIC는 규칙 제․개정에 대한 최종권한을 보유하지만, 그 규칙이 영향을 미치게 될 회원기관과 OSFI․주정부규제당국 등 여타 감독기관, 그리고 주요 이해당사자그룹과 협의한다.

iii) 상시검사

OSFI는 상시감독을 수행하며, 가장 광범위한 情報源을 보유한다. CDIC는 주로 OSFI를 통하여 정보의 대부분을 얻고 있으나, 회원기관의 상태가 건전경영 및 재무관행 기준에 부합되는지를 직접 평가하기 위해 자체 개발한 기준평가 및 보고프로그램(Standards Assessment and Reporting Program, SARP)에 의해 회원기관이 스스로 평가한 대외비보고서를 매년 직접 제출받아 독자적인 상시검사를 수행한다. OSFI․CDIC․캐나다은행의 세 기관간에는 정보공유제도가 운영되고 있다.

iv) 임점검사

OSFI는 연방금융기관에 대한 연차 종합임점검사를 실시하며, 그 목적은 금융기관이 은행법의 규정을 준수하도록 확실히 하고, 기관이 건전한 재무상태를 유지하고 있는지 판단하기 위해서이다. CDIC도 이사회가 어느 금융기관의 도산위험이 높다고 판단하는 경우, OSFI에게 검사를 요청하거나 자체적으로 컨설턴트를 고용하여 특별검사를 실시할 수 있다. 이러한 특별검사는 도산정리방식의 선택, 그리고 실제로 금융기관이 도산하는 경우에 CDIC가 부담하게 될 잠재손실액의 산정에 유익한 정보를 제공해준다.

v) 제재

OSFI는 금융기관에 대한 비공식․공식 제재조치를 취한다. CDIC도 일부 제재권을 보유하지만 구체적이고 직접적인 제재조치 보다는 도덕적 설득을 하거나 OSFI를 통해 금융기관에 압력을 가하는 방식으로 영향력을 행사한다. CDIC는 회원금융기관이 일단 도산하면 그 정리 책임을 맡게 된다.

vi) 위기관리

캐나다 금융위기의 관리 및 금융기관 도산 결정에는 재무부, OSFI, CDIC, 캐나다은행이 모두 참여한다. 그리고 금융기관 정리에는 재무부, OSFI, CDIC가 참여한다.

이 모든 과정에 있어서 감독당국으로서 OSFI가 주도적 역할을 수행하지만, 문제금융기관의 상황 각 단계에서 CDIC도 OSFI와 활동을 조정하면서 상당한 역할을 독자적으로 수행하게 된다. 그리고, 상황이 악화되어 문제금융기관의 정리를 고려하는 단계에 이르면 OSFI 및 CDIC 이외에 재무차관과 캐나다은행 총재도 관련 결정과정에 참여하게 된다. 이 때, 재무차관과 캐나다은행 총재는 FISC를 통해 문제기관에 대한 정보를 전달받는다. 문제기관의 폐쇄가 금융제도 전체에 미치는 영향의 정도에 대한 캐나다은행의 판단은 특히 중요하게 고려된다.

자세한 내용은 OSFI(1995) 참조.

(2) 감독체계 운영상의 특징

캐나다의 연방 차원 금융감독의 특징은 다음 두 가지로 요약된다. 첫째, OSFI가 감독당국으로서 포괄적 감독권을 보유하고 있으나 감독과정의 全段階에서 CDIC도 상당한 감독권한을 행사한다. OSFI가 포괄적 감독권을 보유하는 것은 감독효율을 위해 당연히 필요한 것이지만, CDIC로 하여금 상당한 정도의 견제를 허용하는 구조이다. 이러한 상황은 견제균형의 관점에서는 긍정적이지만 지나친 업무중복이나 혼선을 초래할 수도 있다는 점에서 비효율을 낳을 수도 있다. 캐나다 정부는, OSFI와 CDIC의 두 기관은 서로 책무가 다르므로 계속 별개의 기관으로 존재하여야 하며 일부 책무의 중복은 견제균형을 위해 오히려 바람직하다고 본다. 2000년 6월 의회에 제출되어 현재 심의 중인 법률안 Bill C-8에도 이러한 견해가 반영되어 있다. 둘째, 캐나다에서는 연방금융감독관련기관 간에 FISC, SAC, OSFI/CDIC 연락회의 등 복수의 위원회 또는 회의체 형태로 협력 및 견제장치가 마련되어 있다. 금융기관감독청장, 재무차관, 캐나다은행총재, 그리고 CDIC 사장의 4인으로 각각 이루어지는 FISC(위원장: 금융기관감독청장)와 SAC(위원장: 재무차관)은 동일인으로 구성됨에도 불구하고 위원장이 서로 다르다는 점이 특이하다. 특히 FISC는 감독관련기관간 위원회로는 세계적으로 최고의 위상을 가진 모임으로 간주되고 있다. OSFI/CDIC 연락회의는 감독과정에서의 두 기관의 긴밀한 협력 및 견제를 원활히 하기 위한 장치이다.

OSFI는 금융제도의 안정성과 금융제도에 대한 공공신뢰의 유지를 위해 회생이 불가능하다는 것이 확실해질 때까지 문제기관을 가급적 살리려고 모든 수단을 추구하는 경향이 있다. 이러한 OSFI의 시각은 때로는 CDIC에게 손실증대를 의미할 수 있다. CDIC는 예금보험자로서 도산기관이 보험기금에 부담시키는 비용의 최소화를 염두에 두고 있으므로, 시간경과에 따라 손실이 증가하는 위험을 줄이기 위해 조기정리를 선호해왔다. OSFI 설립 이후 지금까지 연방정부는 예금보험자로서의 CDIC와 감독자로서의 OSFI는 각기 책무가 다르므로 두 기관을 별개로 두어야 한다는 공식입장을 가지고 있다. 두 기관간 일부 책무의 중복은 견제균형을 도모할 수 있으므로 바람직하다는 시각이다. OSFI와 CDIC의 책무중복을 보는 최근의 시각 또는 입장에 대해서는, Task Force on the Future of the Canadian Financial Services Sector(1998)과 Department of Finance, Canada(1999) 참조.

Borio, et al.(1999) 참조.

5. 소결: 주요국 금융감독체계 운영상의 감독원리

위에서 살펴본 바와 같이 각국의 금융감독체계는 모두 다르다. 그러나, 각국 금융감독체계가 보여주는 운영상의 특징들로부터, 감독체계와는 무관하게 각국에서 공통적으로 준수되는 두 가지 감독원리가 도출된다.

첫째, 감독기관은 자신이 관할하는 금융기관에 대해 인가권․규제권․검사권․제재권 등 일련의 감독권을 포괄적으로 보유하는 경향이 두드러지며, 감독관련기관이 감독권의 서로 다른 일부 기능을 분할하여 관장하지는 않는다는 점이다. 미국에서는 감독기관간 견제가 감독권의 기능적 분할을 통해 이루어지는 것이 아니라 감독대상기관을 구분하여 이루어진다. 그리고, 각 감독기관은 자신이 주감독기관으로서 관할하는 금융기관에 대하여 대체로 포괄적 감독권을 행사한다. 영국에서는 단일 통합금융감독당국인 FSA가 은행․증권․보험에 대해 포괄적 감독권을 보유한다. 독일에서는 연방은행감독청이 금융기관의 감독당국으로서, 캐나다에서는 OSFI가 연방인가 은행 및 보험기관에 대한 감독당국으로서, 각각 포괄적 감독권을 보유한다.

이러한 경향은 김홍범(1996)에서 이미 관찰된 바 있다. 대부분의 국가에서 다양한 감독자가 각기 자신의 책무 영역 내에서는 독점감독자로 활동하고 있다고 Goodhart(2000)도 강조하고 있다.

둘째, 감독관련기관간 상호간 정보 및 정책상의 협조 및 견제균형이 유효하게 이루어지고 있다는 점이다. 전통적으로 견제균형을 특별히 중시해온 미국에서는 각 은행 또는 저축기관에 대해 OCC, FRS, FDIC, OTS, 州監督當局 가운데 두 감독기관이 主監督機關과 副監督機關으로서 인가․규제․검사․제재에 이르는 감독과정의 일부 또는 전부에 대해서 긴밀히 협조하면서 함께 감독을 수행한다. 그리고 각 금융기관은 법적 설립근거와 연준가입 및 부보여부를 결정함으로써 자신에 대해 감독권을 행사할 主監督機關 및 副監督機關을 선택하게 되며, 이러한 방식으로 감독기관간 경쟁 및 견제균형을 기하고 있다. 한편, FFEIC를 통해 감독기관간 감독기준의 통일과 감독활동의 조정을 도모하여 감독체계의 복잡성에 따른 비용을 줄이려고 노력한다. 영국에서는 FSA․영란은행․재무부간 양해각서가 체결되어 각 기관의 책무, 정보의 수집․작성․공유의 방식 및 절차, 그리고 정보교환 및 정책협력의 방식 및 절차 등을 상세히 규정하고 이를 철저하게 실행하고 있다. 독일에서는 독일연방은행이 법적으로는 통화신용정책과 관련된 일부 규제관련거부권 및 일부 검사․제재권을 보유할 뿐이다. 그러나, 실제로는 독일연방은행이 포괄적 감독권을 가진 연방은행감독청과 함께 감독의 모든 단계에서 긴밀하게 협조하며 정보를 고유하는 등 견제균형을 이루고 있다. 캐나다에서는 연방인가 은행 및 보험회사에 대해 연방감독당국인 OSFI가 포괄적 감독권을 행사하는 가운데 예금보험기구인 CDIC가 감독의 각 단계에서 OSFI를 견제하며 상당한 정도의 권한을 행사한다. OSFI와 CDIC 간의 협력 및 견제를 위해 OSFI/CDIC 연락위원회가 있으며, OSFI․CDIC․캐나다은행․연방재무부 사이의 정보 및 정책 협력과 견제균형을 위해 FISC와 SAC 등 위원회가 가동되고 있다.

요컨대, 한 나라가 어떤 금융감독체계를 가지고 있건 이것이 제대로 운영될 수 있으려면 감독당국이 포괄적 감독권을 행사하되, 감독관련기관간 협력 및 견제균형이 유효하게 보장되어야 한다는 점을 알 수 있다. 이것이 미국․영국․독일․캐나다의 감독체계에 관한 분석을 통해 도출되는 감독원리다. 이러한 점은 정운찬(1995)이 일찍이 강조했던 감독효율성 및 견제균형의 원리가 감독체계의 여하를 막론하고 주요 선진국에서 실제로 준수되고 있음을 의미한다. 이제 제4장에서는 이 장에서 경험적으로 도출된 감독원리가 이론적으로는 어떻게 설명될 수 있는지를 분석한다.

여기서 이것을 ‘원리’라고 부른 이유는 구체적인 금융감독체계와는 무관하게 성립하는 내용이기 때문이다. 다시 말해서, 일국의 감독기관이 하나 또는 그 이상 존재하건, 그리고 감독기관이 은행․증권․보험을 통합 감독하건 또는 부문별로 나누어 감독하건, 그와 같은 감독체계의 구체적 차이와는 무관하게 성립하는 내용이기 때문이다.

제4장. 금융감독의 이론: 감독원리 분석

앞에서 주요국의 경험을 통해 각국의 감독당국이 포괄적 감독권을 보유하되 각종 장치를 통해 감독관련기관간 협조 및 견제균형이 유효하게 이루어지고 있다는 점을 도출하였다. 이러한 경험적 감독원리를 감독당국이 포괄적 감독권을 보유하는 경향과 감독관련기관들 사이에서 유효한 협조 및 견제균형이 중시되는 경향으로 나누어 각각 그 이론적 근거를 찾아보기로 한다.

1. 감독당국의 포괄적 감독권 보유 경향

김홍범(1996)을 주로 참조하였다.

주요국의 감독당국이 포괄적 감독권을 보유하는 경향은 감독효율성과 직결된다. 이를 이해하기 위해서 우선 규제감독의 이론적 구조부터 살펴보기로 한다.

(1) 규제감독의 이론적 구조

구체적인 각 규제감독수단의 성격, 목적, 종류, 내용과 관련 감독권한은 대체로 <표 1>과 같이 정리된다. 규제는, 금융기관의 도산과 금융제도의 불안정을 미연에

<표 1> 금융기관(은행) 규제감독의 일반적 체계

규제감독의 성격	규제감독의 목적	규제감독 종류	규제감독의 내용	감독 권한
예방적 규제 (금융기관 도산방지 및 금융제도 안정성 유지를 위한 규제)	경제적 규제: o 구조 규제 (한 나라의 경제구조에 적합한 금융시장구조 유지) o 자원배분 규제 (우선지원부문에 대한 금융자원 배분) o 거시경제 규제(총량 경제활동 규제와 독과점 등 내외 불균형 시정)	진입 규제	․금융기관의 신설인가 ․금융기관의 점포설치 및 폐쇄 인가 ․금융기관의 합병 및 해산인가	사전적 감독권 (인가권)
		업무영역 규제	․비은행업무의 겸영 인가(신용카드업무, 신탁업무 등) ․부수업무의 판정(증권업무,팩토링업무 등) ․은행의 다른 회사에 대한 출자 제한
		여신 규제	․신용한도제 ․우대금융 ․지시금융 ․이자율 규제	사전적 감독권(규제권)
		지급준비 규제	․지급준비제도
		기타 규제	․외국환관리 규제 ․금융거래 세제
	건전성 규제: o 건전성 규제 (개별 금융기관의 건전성과 금융제도 안전성에 대한 일반국민의 신뢰 유지) o 조직 규제 (금융시장조직의 기능 원활화 및 통합성(intergrity) 유지)	자기자본 규제	․최저자본금 규제 ․자기자본비율 규제 ․내부유보비율 규제
		유동성 규제	․자산 및 부채 기간대응 ․주식 및 장기 유가증권 등에의 투자제한과, 업무용 부동산 소유 제한 ․비업무용 부동산 소유 금지 등
		여신 관리 및 규제	․동일차주 여신 규제 ․계열기업군 여신 관리 ․부실채권 발생 예방 및 정리 지도
		자산건전성 분류 및 대손충당금 적립 규제	․자산건전성 분류기준 규제 ․최저 대손충당금 적립 규제
		예금보험제도*	․예금보험제도
		자기거래 및 이해상충 규제	․금융기관 내부자 대출제한 ․자사발행 주식매입용 대출금지 ․내부자의 타금융기관 겸직금지 ․내부자의 타영리법인 종사금지
	정보 규제	정보공시제도	․재무제표 공표 등
				사후적 감독권(규제권)
	금융분쟁 조정	불공정행위 규제	․민원업무 처리 및 금융분쟁 조정
	금융기관 검사	임점검사	․정기업태검사 및 특별검사	사후적 감독권(검사권)
		서류검사	․법정 보고서, 필요 자료의 징․청구, 분석
	금융기관 제재	시정조치	․검사결과 비위사실에 대한 조치권 ․은행 임직원의 문책처분 요구 ․은행임원의 업무집행정지 및 해임 권고	사후적 감독권(제재권)
보호적 규제 (금융기관이 실제로 도산한 경우, 예금자 및 금융제도 안정성 유지를 위한 규제)	금융기관 제제	시정조치	․금융기관설립 인가 취소 및 영업 정지 ․도산금융기관 구제(합병, 영업양도, 주식취득 등)
	예금자 보호	예금보험제도*	․예금보험금 지급	-
	금융제도 안정성 보호	최종대부자 기능	․재할인 정책(중앙은행 대부) ․공개시장조작 ․공시(public pronouncement)	-

* 예금보험제도는 예방적 규제와 보호적 규제에 모두 포함된다. 전자에 포함되는 이유는 동 제도가 사전적으로 금융안정성에 대한 일반국민의 신뢰를 제고하는 수단으로 기능하기 때문이고, 후자에 포함되는 이유는 동 제도가 사후적으로 예금자에게 대한 보상장치가 되기 때문이다.

자료: 김홍범(1996) 및 홍승제․함정호(2000).

방지하고자 하는 예방적 규제와 실제로 금융기관이 도산한 경우 예금자를 보호하고 금융시장 안정을 유지하고자 하는 보호적 규제로 대별된다.

첫째, 예방적 규제는 경제적 규제, 건전성 규제, 정보규제, 금융분쟁조정, 금융기관 검사 및 제재로 이루어진다. 경제적 규제에는, 일국의 경제구조에 적합한 금융시장 구조를 유지하기 위한 구조규제, 금융자원 배분에 관한 규제, 총량 경제활동 규제와 독과점 등 불균형 시정을 위한 거시경제규제가 포함된다. 건전성 규제는, 개별 금융기관의 건전성과 금융제도 안정성 확보 및 이에 대한 일반 국민의 신뢰 유지를 위한 협의의 건전성 규제와 금융시장조직의 기능적 통합성을 증대시키는 조직규제로 구성된다. 정보규제란 특정 금융상품 또는 금융서비스에 관련된 정보의 제공을 유도하거나 의무로 부과하는 규제이다. 한편, 금융분쟁 조정이란 금융기관과 고객간에 분쟁이 발생한 경우 거래 양방 또는 일방의 요구에 따라 이를 조정하는 것이다. 금융기관 검사는, 감독당국이 금융기관의 경영상태를 점검하고 관계 법률 및 규정에 대한 금융기관의 준수 여부를 확인하여 문제점을 찾아내는 과정이다. 금융기관 제재는 감독당국의 검사에서 밝혀진 비위사실에 대한 조치, 임직원 문책 요구, 임직원의 업무집행정지 및 해임 권고 등을 포괄한다.

둘째, 일단 금융기관의 도산이 발생한 경우 적용되는 보호적 규제에는, 영업정지 및 은행설립인가 취소로 구성되는 금융기관 제재와 아울러, 예금고객을 보호하는 예금보험제도와 금융제도의 안정성 유지를 위한 최종대부자기능이 있다.

예방적 규제를 행사하는 감독당국의 권한은 기능적 관점에서 사전적 감독권과 사후적 감독권으로 구분된다(정운찬(1995)). 사전적 감독권은 금융제도의 건전성 유지와 통화신용정책의 수행과 밀접한 관련을 가지며, 사후적 감독권은 사전적 감독을 통해 부과된 법률이나 규정의 준수 여부를 확인하고, 위반사항에 대해 제재하는 준사법기능이다. 사전적 감독권은 다시 인가권 및 규제권으로, 사후적 감독권은 검사권과 제재권으로, 각각 구분된다.

인가권은 금융기관의 신설․합병․폐쇄 인가, 점포의 신설․폐쇄 인가, 자본금 및 정관 변경 인가, 은행의 업무영역 취급 인가, 금지사항에 대한 예외 승인 등에 관한 권한으로 구성된다. 규제권은 금융제도의 안정성 및 통화신용정책과 관련되는 권한으로서, 자기자본 규제, 유동성 규제, 여신 관리 및 규제, 자기거래 규제 등과 같이 금융기관의 지급능력과 유동성을 확보해주는 규제들로 구성된다. 정보규제와 금융분쟁조정도 규제권에 속한다. 검사권은 각종 규정 및 기준의 이행을 점검하고 개별 금융기관의 건전성을 평가하는 권한으로서 검사방식을 기준으로 직접적 임점검사(정기 업태검사, 특별 검사) 및 간접적 상시검사(서류검사)로 구분된다. 제재권은 검사 결과 위법 또는 불건전 영업행위를 영위하는 등 문제점이 밝혀지는 경우, 설립인가 취소, 영업정지, 다른 금융기관과의 합병, 임직원 해임이나 문책 요구 등 제재조치를 취하는 권한이다.

(2) 감독효율과 포괄적 감독권

감독효율의 관점에서 볼 때, 앞서 개관한 규제감독의 이론은 금융감독체계와 관련하여 다음과 같은 세 가지 점을 시사한다.

첫째, 사전적 감독기능인 인가권과 규제권은 하나의 감독기관이 관장해야 한다는 점이다. 예방적 규제 중 사전적 감독을 구성하는 경제적 규제, 건전성 규제, 그리고 정보규제간에는 상호 밀접한 연관이 있다. 예를 들어, 신용한도제나 이자율규제 등 신용할당을 통한 여신규제는 경제적 규제로서 금융자원의 배분을 직접 통제함으로써 금융기관간 경쟁과 혁신을 저해하지만, 한편으로는 과당경쟁을 방지하는 구조규제(경제적 규제)의 효과와 은행의 불건전한 신용확대를 억제하는 건전성 규제의 효과도 갖는다. 또한, 점포설치 규제는 구조규제(경제적 규제)이지만 금융기관의 방만한 경영을 억제하는 건전성 규제로도 작용한다. 한편, 자기자본규제는 건전성 규제이지만 신규진입에도 영향을 주므로 시장구조와 관련된 구조규제(경제적 규제)이기도 하다. 또한 정보규제를 통해 정보공시요건을 강화하는 경우, 기존 금융기관의 건전성을 제고하는 동시에 잠재적 진입을 제한하는 효과를 내는 등 건전성 규제 및 구조규제(경제적 규제)의 효과가 발생한다. 이와 같이, 경제적 규제, 건전성 규제, 정보규제는 서로 연관되어 영향을 주고받게 되므로, 규제의 변경이나 신설에 있어서는 서로 얽혀있는 각 규제들이 상충되지 않도록 규제 전반의 일관성(consistency) 유지가 중요하다.

또한, 신흥시장국에서는 금융기관 설립 인가권을 정부기관에서 관장하는 경우가 종종 있다. 이 경우, 인가가 정치적 고려에 의해 발급되기 쉽다. 그러나, 금융기관 인가에는 건전성의 관점에서 자본금 규모, 경영진의 자질과 윤리의식, 지배구조 등이 종합적으로 고려되어야 한다. 금융기관 신설에 있어서 뿐만 아니라, 금융기관의 인수 및 합병에 대해서도 건전성 관점에서 분명한 인가기준을 마련하여 적용하여야 불필요한 금융시장 교란을 막을 수 있다. 그러므로, 사전적 감독기능인 인가권과 규제권은 하나의 감독기관이 관장하여야 한다.

둘째, 사후적 감독기능인 검사권과 제재권은 하나의 감독기관이 관장해야 한다. 사후적 감독기능 중 제재권은 검사권 수행의 결과를 기초로 이루어진다. 따라서, 검사권과 제재권이 일관적으로 행사되어야 함은 당연하다. 이를 위해, 검사권과 제재권은 하나의 감독기관이 담당해야 한다.

셋째, 사전적 감독과 사후적 감독은 동일 감독당국이 관장하여야 한다. 감독당국은 사전적 감독기능을 수행하는 과정에서 특정 의도 하에 최소한으로 필요한 규정을 제정하여 금융기관을 지도하는 가운데 금융기관이 스스로 일차적인 자율감독을 수행하도록 유도하는 것이 바람직하다. 따라서, 사후적 감독에 속하는 검사에 있어서 감독당국의 판단에는 상당한 정도의 재량이 작용할 수 있다. 그러므로, 사전적 감독권과 사후적 감독권이 각기 다른 감독기관에 의해 분할 관장된다면 규제의 제정과 운용에 있어서 사전적 감독기관의 원래 의도가 사후적 감독기관의 검사 및 제재과정에 정확히 반영되기 어려울 수 있다. 사전적 감독기관과 사후적 감독기관 사이에 서로 견해와 입장이 다를 수 있다면, 그러한 감독체계 내에서 효율은 기대하기 어렵다. 예를 들어, 사전적 감독기관으로부터 설립인가를 받은 금융기관이 훗날 인가기준을 충족시키지 못하는 상태에서도 사후적 감독기관으로부터 아무런 제재도 받지 않고 버젓이 영업을 할 수 있다면 문제가 심각할 것이다. 인가과정 및 상시감독과정에는 동일한 수준의 고도 기준이 확립되어야 하기 때문이다. 특히 제재의 최종적 형태인 인가취소는 감독당국이 가진 가장 강력한 제재수단으로서 감독당국이 이 수단을 행사할지도 모른다는 사실이 금융기관의 경영진으로 하여금 건전 행위를 하도록 유인하는 강력한 효과가 있다. 사전적 감독과 사후적 감독은 불가분의 관계이므로 하나의 감독당국이 포괄적으로 관장하는 것이 효율적이다.

BCBS(1997) 참조.

모든 OECD국가들에서는 감독당국이 유효한 인가권 및 인가취소권을 보유한다. 이 때, 감독당국이 인가권을 갖도록 보장함으로써 감독당국으로 하여금 제도건전성에 대해 분명히 책임지도록 할 수 있다. 이 점에 대해서는 Hayward(2000) 참조. BCBS(1997)도 감독당국이 제재권(인가취소권 포함)을 보유해야 한다는 점을 분명히 강조하고 있다.

요컨대, “감독이란 별개의 여러 기능이나 권한이 모여 이루어진 합계라기 보다는 상호 유기적 관련을 가진 인가․규제․검사․제재 등의 여러 단계가 서로 일관적으로 연결됨으로써 본연의 기능이 온전히 발휘될 수 있는 하나의 통합적 과정이다”(김홍범(1996)). 같은 맥락에서, Hayward(2000)도 감독당국은 자신이 인가한 금융기관에 대하여 요람에서 무덤까지 전권을 보유해야 한다고 강조한다. 주요국의 감독당국이 자신의 감독분야가 무엇이건 관할 금융기관에 대하여 인가권․규제권․검사권․제재권을 포괄적으로 행사하는 경향은 바로 감독효율을 제고하기 위한 것이다.

2. 감독관련기관간 유효한 협력 및 견제균형의 중요성

규제감독의 중요한 목적 가운데 한 가지는 금융안정이다. 금융안정에 대해 일반적으로 합의된 명확한 정의를 내리기는 어렵다. 그러나 대체로, 금융기관 및 금융시장이 순조롭게 작동하여 시장참가자간 자금수급이 원활하고, 일부 금융기관이 도산한다고 해도 금융제도에 대한 시장참가자들의 신뢰가 흔들리지 않으며, 경제의 기초여건에 변화가 없는 한 금융자산가격의 급격한 변동이 없는 상태를 의미하는 것으로 받아들여지고 있다. Borio, et al.(1999)에 따르면, 금융안정에는 미시적․거시적 차원이 다같이 관련된다. 금융안정의 미시적 차원을 구성하는 기본 요소는 금융기관(institutions), 금융시장(markets), 그리고 금융하부구조(infrastructures)이다. 그리고, 금융안정의 거시적 차원은 이자율, 자산가격, 그리고 전체 금융기관 대차대조표의 규모 및 구조(신용 및 통화량의 규모 및 구조)와 관련된다. 이와 같이 금융안정은 국민경제의 다양한 측면과 관련을 맺고 있으므로, 각 나라마다 재무부, 중앙은행(통화당국), 금융감독당국, 그리고 예금보험제도 등 여러 감독관련기관들이 금융안정에 관여하게 된다. 이 기관들에게 책무 배분이 얼마나 명확하게 정의되어 있는지, 그리고 이들 기관이 어떻게 활동을 조정하는지가 전체 금융제도의 건전성에 중요한 의미를 가질 수 있다.

이것은 ‘금융안정’에 대한 Crockett(1997)의 정의로서, 제3장에서 다룬 ‘금융제도의 안정’에 대한 Goodhart, et al.(1998)의 정의보다 포괄적이다. Goodhart, et al.(1998)은 ‘금융제도의 안정’을 금융기관의 안전성 및 건전성으로 정의하고 있다.

Hayward(2000) 참조.

이들 정책기관들은 대체로 다음과 같은 수단으로 금융안정을 도모하게 된다(Borio, et al.(1999)). 첫째, 금융행태에 대한 기준(norms)을 제정하고 준수 여부를 감시하여 위반시 제재를 가하는 규제감독(regulation and supervision)을 수행한다. 이 때, 엄밀한 의미에서 규제는 금융행태에 직접적으로 영향을 미치고, 감독은 금융행태에 대한 정보를 제공해준다. 둘째, 긴급 유동성지원이나 예금보험제도 등의 형태로 보험(insurance)을 제공하여 시장참가자들을 보호한다. 이 두 가지 방식 - 규제감독과 보험제공 - 은 거시적 함의도 갖지만 주로 미시적 차원의 수단들이다. 셋째, 거시적 차원에서는 특히 중앙은행의 통화정책 수립 및 집행이 금융안정의 수단이 된다. 그리고, 통화정책의 수립을 위해 중앙은행은 정보를 필요로 하며 정책의 집행과정에서 정보를 수집한다. 따라서, 각 감독관련기관은 주어진 구체적 책무에 따라 금융안정을 달성하려는 과정에서 금융행태에 대한 정보를 필요로 하는 동시에 금융행태에 대해 권한(leverage)을 행사하게 된다.

그런데, 금융제도의 일부분에서 불안정이 발생하면 곧 다른 부분으로 파급될 수 있다. 예를 들어, 금융기관의 도산은 시장 및 하부구조에 문제를 일으킬 수 있으며, 거꾸로 시장 및 하부구조가 금융기관의 불안정의 원천 및 파급경로가 될 수도 있다. 또한, 거시적 차원과 관련되는 자산․부채의 지나친 팽창과 자산가격의 급등은 금융시장의 혼란을 가져올 수 있다. 이와 같이 금융안정에 관련되는 여러 요소들 간에는 긴밀한 상호관련성이 존재하므로, 각 정책기관이 주어진 책무를 효과적으로 수행하기 위해 필요한 정보 및 권한(leverage)의 유형들 사이에는 어느 정도의 보완성(complementarity)이 존재한다(Borio, et al.(1999)).

물론 대체성(substitutability)도 존재한다.

이러한 정보 및 권한의 보완성의 정도는, 정책기관간에 구체적으로 업무 분담이 어떻게 되어 있는지에 따라 달라진다. 예를 들면, 어떤 금융기관의 재무건전성에 관한 정보는 이 금융기관을 직접 감독함으로써 얻을 수 있지만, 예금보험업무․시장감시(market surveillance)․지급결제제도의 감독․통화정책의 집행 등을 통해서도 얻을 수 있다. 마찬가지로 감독기관과 예금보험기관은 둘 다, 각자의 관할 업무범위에 따라 금융기관의 구조조정에 영향력을 행사할 수 있다. 이 때, 금융안정을 위한 정책기관간 정보 및 권한의 잠재적 시너지효과는 정책기관간 업무분담이 어떻게 되어있는지에 따라서 달라진다. 또한, 각 감독관련기관이 보유하는 전문지식(know-how) 사이에도 보완성이 존재한다. 예를 들어, 중앙은행은 시장참가자로서 금융시장의 운행에 대해 광범위한 전문지식을 보유하고 있기 때문에 감독기관이 개별 금융기관에 대한 건전성규제를 제정하는데 있어서 중앙은행의 전문성을 높이 사게 되는 것이다. 그러므로, 감독관련기관간 정보․권한․전문지식면에서의 협력과 조화가 감독효율을 제고한다.

나아가, 감독관련기관간 협력은 각 기관이 자신에게 정의된 책무 범위를 벗어날 가능성을 감소시킬 수 있다는 측면에서도 견제균형의 의미를 가지며, 이러한 측면 역시 감독효율과 관련된다. 예를 들어, 감독의 목표가 금융기관의 도산 방지 자체에 있는 것이 아님에도 불구하고 평소에 감독당국은 도산 가능성을 제거하는 쪽으로 강력한 감독정책을 펴기 쉽다. 금융기관의 도산은 거의 모든 경우 감독 실패로 간주되기 때문이다. 따라서, 감독기관은 속성상 규제를 남발하는 경향을 가질 수 있고 이것은 금융서비스 소비자 및 금융기관의 도덕해이를 초래하며 금융혁신을 저해한다. 이런 경우, 기금손실최소화라는 책무가 부여된 예금보험기구는 회생불가능 금융기관에 대한 처리를 앞당기는 방향으로 견제력을 발휘할 수 있다.

도산 가능성을 상당 부분 제거할 정도의 규제감독은 비용이 편익보다 크다. 규제감독으로 인해 금융의 본질 즉 위험부담기능 자체가 제거될 것이기 때문이다. Goodhart, et al.(1998) 참조.

요컨대, 금융감독체계의 평가에 있어서 금융감독관련기관간 업무분담구조가 감독관련기관간 정보의 공유와 전문지식 및 권한의 기관별 조화를 통해 협력 및 견제균형을 제고하는 방향으로 이루어져 있는지가 감독효율의 제고를 위해 중요하다.

제5장. 한국의 금융감독체계

지금까지 일국의 금융감독체계가 감독효율을 극대화하기 위해서 중시해야 할 감독원리를 일부 주요국의 경험적 사례 및 규제감독이론을 통해서 알아보았다. 그 감독원리란 한마디로, 감독당국은 자신이 관할하는 금융기관에 대해 포괄적 감독권을 보유하되 감독관련기관간 협력 및 견제균형장치가 유효하게 작동해야 한다는 것이다. 이를 기준으로 우리 나라의 감독체계를 검토, 평가하기로 한다.

1. 1998년 4월 이전의 금융감독체계

금융감독조직혁신 작업반(2000), 금융개혁위원회(1997), 김대식(1995), 김홍범(1996), 그리고 최흥식 외(2000)를 주로 참조하였다.

1950년 6월 한국은행이 설립되면서 한국은행 내에 은행감독부가 설치되었고, 이 은행감독부가 금융통화위원회의 지시를 받아 감독업무를 시작하면서 우리 나라의 금융감독은 시작되었다. 이후 1960년대 초 정부주도의 성장정책이 실시되면서 정부주도형 감독체계가 자리잡았고, 이것이 1970년대를 거치면서 강화되었다. 1980년대에는 고도성장의 구조적 부작용이 두드러지면서 민간부문의 자율성을 제고하려는 움직임이 나오게 되어 1990년대로까지 이어졌으나 관치금융의 잔재는 상당한 정도 남아 있었다. 1997년 말 금융개혁법안의 국회 통과로 1998년 4월 새로운 감독체제가 성립되기까지 한국의 금융감독체계는 다음과 같았다.

(1) 주요 내용

1998년 4월 이전의 금융감독체계는 <그림1>과 같이 나타낼 수 있다. 우선, 감독기관이 한국은행(최고의결기구인 금융통화운영위원회와 중간감독기관인 은행감독원)과 재정경제원으로 이원화되어 있었다. 한국은행은 은행법에 의해 설립된 금융기관을 감독했고, 그외 대부분의 금융기관에 대해서는 각 설치근거법에 의해 재정경제원이 감독권을 행사하는 구조였다.

그런데, 한국은행 총재의 임기가 보장되어 있지 않은 상황에서 재경원장관이 금융통화운영위원회 의장이었고 동 위원회의 의결사항에 대한 재의요구권까지 보유하고 있었으므로, 재정경제원은 한국은행의 은행감독정책에 실질적으로 영향력을 행사할 수 있었다. 또한, 증권업 및 보험업에 대한 감독에 있어서는 포괄적 감독권을 보유한 재정경제원이 지시명령권을 통해 중간감독기관들을 수직 통제하면서 이들과 감독권을 부분적으로 공유했다. 구체적으로, 증권기관에 대해서는 증권관리위원회(인가, 승인, 동의, 명령권)와 증권감독원(검사권)이 재경원(인허가권)과 함께 감독권을 일부 공유했다. 포괄적 감독권을 보유한 재경원은 증권관리위원회 및 증권감독원에 대해 지시명령권을 행사하였다. 보험기관에 대해서는 재정경제원이 포괄적 감독권을 갖되, 보험감독원(일부 검사 및 조치권)이 재정경제원(인허가권)과 함께 감독권을 일부 공유했으며 재경원은 보험감독원에 대해 지시명령권을 행사하였다.

그러다 보니, 실제의 검사기관은 다원화되어 감독기관과 불일치하는 상태였다. 일반은행은 물론 특수은행 및 비은행금융기관을 포괄하는 대다수 금융기관에 대한 실제 검사업무는 직권 검사기관의 위탁 또는 위임에 의하여 은행감독원이 담당하는 경우가 많았으며, 특수은행 본점에 대해서는 감사원 및 재정경제원이 직접 검사를 담당하였다. 일부 금융기관에 대해서는 보험감독원이나 증권감독원도 검사업무를 일부 담당하였다. 또한, 예금보험공사는 부보은행의 재산상황 등에 대한 자료제출요구권 및 조사권을 행사할 수 있었다.

(2) 문제점

이와 같은 금융기관별 감독체계는 결과적으로 다음과 같은 문제를 지니고 있었던 것으로 평가된다. 첫째, 복잡한 감독체계로 총괄감독기능이 취약하게 되어 감독의 범위와 책임이 불분명하고 과잉규제와 과소규제가 공존하였다. 둘째, 감독기관 및 검사기관간 유기적 협조와 연계가 미흡하고 정보교환이 원활하지 못했다. 따라서, 겸업화와 혁신이 초래하는 시스템위험에 대처할 종합감독능력을 갖출 수 없었다. 셋째, 업무내용이 유사한 경우에도 감독기관에 따라 상이한 감독기준 및 검사방법이 적용되는 등 기능별 감독의 미비로, 금융기관간 감독의 형평성을 기할 수 없었고 규제차익거래가 초래되었다. 넷째, 감독정책을 재경원이 주도하는 가운데 은행감독원․증권감독원․보험감독원 등 중간감독기관의 자율성과 중립성이 부족했다.

<그림 1>

다섯째, 감독기관과 검사기관의 불일치에 기인하는 대리인문제가 존재하여 감독의 일관성과 연속성이 결여되어 있었다. 여섯째, 업종별 금융기관 협회들이 일반적으로 회원기관에 대한 검사권을 보유하지 못한 채 이익단체에 머물고 있어서 자율규제가 미흡하였다.

따라서, 1998년 4월 이전의 감독체계는 재경원(과 한국은행)이 공식적으로는 포괄적 감독권을 보유하고는 있었지만 그 실제 집행에 있어서 검사기관과 감독기관이 달라지는 등 기능의 분할 위탁현상이 두드러져 매우 분열된 양상을 보이고 있었다. 따라서, 감독과정의 일관성을 기할 수 없었음은 물론, 감독관련기관간 협조 및 상호견제가 거의 없는 상태였다.

2. 1997년의 금융개혁위원회案

금융감독조직혁신 작업반(2000), 금융개혁위원회(1997), 그리고 최흥식 외(2000)를 주로 참조하였다.

금융시장의 통합화와 금융업무의 겸영화가 거스를 수 없는 세계적 추세로 자리를 잡아가던 1990년대 중반까지도, 한국은 위에서 살펴본 바와 같이 재경원을 정점으로 하는 과거 개발연대의 금융감독체계를 여전히 고수하고 있었다. 금융감독제도 개편 필요성이 절실했던 상황 속에서, 1997년 1월 대통령 직속 자문기구로 구성된 금융개혁위원회는 같은 해 6월 한국 금융의 중장기 과제에 대한 광범위한 제안을 담은 2차 보고서에서 금융감독체계에 대한 자신의 안(이하 ‘금융개혁위원회안’)을 공표하였다.

(1) 개편의 기본 방향

금융개혁위원회는 당시 한국의 금융감독체계가 안고 있던 문제들을 다음과 같은 방향으로 개선하고자 하였다. 첫째, 금개위는 금융감독체계를 통합․일원화하고자 하였다. 한국은행과 재경원으로 이원화되어 있던 금융감독체계를 일원화하고 여러 중간감독기관에 분산되어 있던 감독기능을 통합․집중시키면 여러 이점이 있다고 금개위는 보았다. 우선, 종래의 기관별 감독에 기능별 감독을 접목시킬 수 있어서 겸업화와 금융혁신에 대응할 수 있고 규제차익거래를 방지하게 된다. 또한 감독책임소재가 명확해지고 감독정보의 집중관리가 가능해져서 금융시장 감시기능 및 총괄 감독기능이 강화된다는 것이었다.

둘째, 금개위는 금융감독기능의 자율성과 중립성을 확립하고자 하였다. 금융감독기관은 때로는 금융기관 파산, 예금자․투자자․보험계약자의 손실, 금융기관과 거래하는 부실기업의 정리, 정부의 재정부담 등을 초래하는 결정을 내릴 경우가 있는데, 이 때 금융제도의 안정성 확보, 소비자 보호, 공정거래질서의 확립 등 금융감독의 목표에 감독기관이 충실히 전념할 수 있도록 하기 위해서 자율성과 중립성이 긴요하다는 것이다. 금개위는, 감독기관이 법률 제․개정권, 인․허가권, 규제권, 검사권 등 포괄적 금융감독권한을 행사하고 예금자․투자자․보험계약자 등의 보호와 금융시장 감독기능도 관장해야 한다고 보았다.

셋째, 금개위는 통화신용정책 및 거시경제정책 등을 담당하는 기관으로부터 독립된 통합 금융감독기구를 설치하되, 이들 기관 사이에 긴밀한 협조를 보장할 법적 운영장치를 마련하고자 하였다. 특히 한국은행은 물가안정 및 지급결제제도의 안정성 유지를 위해 관련 감독기능을 보유할 필요가 있으므로, 한국은행과 감독기관 사이에는 감독기능의 적절한 배분과 상호협조가 긴요하다는 것이다.

(2) 주요 내용

이러한 기본 개편방향에 따라, 금개위는 <그림2>와 같은 새로운 통합금융감독체계를 제안하였다. 그 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 전체 금융권(은행․증권․보험)에 대한 포괄적 감독권과 법령 제․개정권을 행사하는 최고의결기구인 금감위를 국무총리 소속으로 설치한다. 특히 금감위를 국무총리 소속으로 한 것은, 금융감독이 재정정책 등 거시경제정책을 담당하는 재경원의 영향권으로부터 적절한 거리를 두어야 한다는 인식을 반영하는 것이었다. 둘째, 금융감독기구(금감위)와 통화신용기관(한은)/거시정책기관(재경부)간 상호 정보제공 및 협조 장치를 마련한다. 셋째, 한은이 건전성규제․검사․제재에 걸쳐 제한적 은행감독권을 보유함으로써, 통화정책 효율성과 최종대부자 및 지급결제제도관리자 기능을 제고한다. 넷째, 금감위가 지시․감독하는 중간감독기구(금융감독원․증권선물거래위원회․통합예금보험기구)를 산하에 설치하고 각각의 역할을 조정함으로써, 기관중심감독과 시장중심감독간 특수성을 고려하고 기관별․기능별 감독을 접목시켜 규제차익거래를 방지한다.

이와 같은 내용의 금개위안은 대체로 1997년 12월 말의 감독체계 개편에 반영되어 현행 감독체계의 근간을 이루게 된다.

(3) 문제점

금융감독위원회의 통합금융감독안은 당시로서는 획기적인 내용이었다. 우선, 은행․증권․보험에 대한 통합감독을 실시한다는 측면에서도 그러했고, 감독당국이 포괄적 감독권을 갖되 감독관련기관간 협력 및 견제균형을 명시적으로 고려했다는 측면에서도 그러했다.

그럼에도 불구하고, 이 안을 토대로 출범한 1998년 4월 이후의 한국 금융감독체계 내에서 감독관련기관간 협력 및 견제균형이 실제로는 거의 작동하지 않았다는 점을 고려할 때, 결과적으로는 다음과 같은 문제점을 안고 있었던 것으로 평가할 수 있다. 첫째, 통합감독당국(금감위 및 금감원)의 권한 집중에 상응하는 책임성 장치가 미흡했다. 둘째, 금융감독당국(관료조직인 금감위와 민간조직인 금융감독원)

본문에서 논의하는 금개위안의 문제점은 다소 결과론적인 내용이다. 즉, 금개위안이 금융감독체계의 개편과정에 상당 부분 수용된 이후 지난 3년간의 경험에 기초한 문제점이기 때문이다. 그러나, 금개위안에 제시된 당시에도 이미 이러한 문제의 가능성은 적어도 어느 정도 예견되었던 것이 사실이다.

<그림 2> 금융개혁위원회(1997)의 금융감독체계(안)

금융감독위원회

한국은행

재정경제부

3)

사무국

증권․선물거래 위원회

금융감독원

전 금융기관 및 증권․선물시장

2)

4)

6)

7)

8)

상호 정보제공

및 협의

1)

통합예금보험기구

5)

범례 :         간접적 감독관련권한의 행사의 방향

감독권 행사의 방향

각주 : 1) 상호 정보제공 및 협의의 내용:

① 재경원차관은 금감위 위원으로서 감독과 거시경제정책과의 조화를 도모

② 금감위는 검사결과를 재경원에 상시제공

③ 한은 부총재는 금감위 위원으로서 통화신용정책과 금융감독의 조화를 도모

④ 한은과 금감위는 전반적 금융감독기준 및 은행의 건전경영지도기준을 협의

⑤ 재경원장관, 금통위의장, 금감위원장은 정책조정을 위해 정기 협의

2) 금감위에 대한 한은의 제재요청권 행사

3) 사무국의 관장업무:

① 금융감독위원회의 지시 아래, 금융규제․감독관련 법률의 제․개정, 금융기관 인허가 및 제재 등 업무

② 기능별 감독이 필요한 업무에 대한 조정

③ 금융기관 상시 감시체제 구축

④ 금융감독관련 정보의 교환 및 공유체제 구축

4) 금감위는 금감원(금융감독기능)과 예금보험기구(예보기능)의 목적상 차이를 조정

(예 : 금감위의 건전경영기준 변경시 예보기구와 협의)

5) 예금보험공사․신용관리기금․증권감독원․보험감독원 등에서 가동중인 예금보험기금을 통합한 기구

6) 전반적 규제감독

7) 부보금융기관에 대해 예금보험기구가 보유하는 감독관련기능:

① 감독정보 요구권 ② 부보예금 이전 ③ 자산매입 및 부채인수 주선 ④ 적기시정조치에 따른 문제금융기관에 대해 금감원과 협력하여 검사수행 ⑤ 정리업무수행(가교은행의 설립과 운용 포함).

8) 일반은행․특수은행 및 은행신탁계정에 대해 한국은행은 일부 건전경영지도․규제업무와 그 결과의 확인업무를 수행.

자료 : 금융개혁위원회(1997)을 기초로 작성.

의 이층구조로 인해, 감독의 정치적 중립성이 손상될 여지가 있었고 감독당국 내부의 이해상충 및 갈등의 소지가 있었다. 셋째, 제안된 감독당국․재경원․한은․예보 등 감독관련기관과의 협조 및 견제장치는 기관간 지위의 상이로 인해 한국의 행정체계 내에서는 현실적으로 소기의 목적을 달성하기 곤란하였다. 넷째, 금감위 산하에 설치된 사무국(관료조직) 소관업무에 대한 당시 금개위의 구상은 결과적으로는 금융감독의 관치화를 가져오는데 중대한 빌미를 제공한 셈이 된다. 당시 금개위안에 따르면, 금감위 산하 사무국은 금융규제․감독관련 법률의 제․개정, 금융기관 인허가, 금융기관에 대한 제재 등 업무 수행은 물론, 기능별 감독이 필요한 업무에 대한 조정(공통취급업무에 대한 검사기준 통일 및 검사방안 마련 등)과, 시장 상시감시체제의 구축(조기경보시스템 구축, 적기시정조치 마련, 시장규율제도의 정착을 위한 경영공시제도 정비 및 조화 등), 그리고 정보교환 및 공유체제 구축 등을 관장한다고 되어 있었다. 이와 같은 금개위의 구상과는 달리, 실제로 통합감독체계 출범시에는 사무국이 금감위(9인 행정위원회)의 예산․회계․의사관리기능을 수행하는 단순행정보조조직으로 출발했었다. 그러나 금개위 구상은 그 원래 의도와는 달리, 이후 사무국을 통한 감독당국 내 재경부 관료의 조직적 영향력 확대 및 금융감독의 관치화를 합리화하는 주요 근거로 작용한 측면이 있다.

3. 한국의 현행 통합금융감독체계

한국의 현행 감독체계는 2001년 2월 금감위 사무국의 직제 개편이 이루어지기 이전과 그 이후로 구분할 필요가 있다. 이는 금감위 사무국의 직제 개편을 계기로 감독체계가 공식적으로 일부 변경되었기 때문이다.

(1) 통합금융감독체계의 성립

금융개혁위원회의 광범위한 금융개혁안 가운데 한국은행법 개정안과 금융감독체계 개선안 등 두 가지 내용은 이해관계의 대립으로 정치쟁점화되어 국회에서 논란이 지속되었다. 그러던 중 갑자기 들이닥친 외환위기의 소용돌이 속에서 1997년 12월 말 「한국은행법」 및 「은행법」개정안과 「금융감독기구의 설치 등에 관한 법률」을 포함하는 13개 금융개혁법안들이 국회를 전격 통과하였다. 이에 따라 1998년 4월 금융감독위원회가 출범하면서 금융감독제도의 개편이 이루어졌다.

이 금융감독체계 개편은 금융개혁위원회의 제안을 상당 부분 반영하고 있었다. 그러나 출범 당시의 감독체계와 원래의 금개위안은 다음과 같은 몇 가지 점에서 차이가 있다. 첫째, 금개위안에서는 법령 제․개정권이 금감위 소관으로 구상되었으나 실제로는 동 권한이 재경부로 귀속되었다. 둘째, 금융감독위원회 산하에 금융 및 기업 구조조정 업무를 담당하는 한시조직인 구조개혁기획단을 신설하고 금융감독위원회 위원장이 그 단장을 맡게 됨으로써, 궁극적으로는 금감위가 구조조정 책무까지 관장하게 되었다. 당시 초유의 경제위기를 수습하는 과정에서 구조조정은 정치성을 띠기 쉬웠고 재경부의 권한인 공적자금의 조성 및 집행과 구조조정이 긴밀한 관련을 갖게 되므로, 금감위의 금융감독은 재경부의 정책적 영향에 그대로 노출되게 되었다. 원래의 금개위안은 금융위기관리에 대한 구상을 담고 있지 않았었다. 셋째, 한국은행에게 간접적․소극적 감독기능만이 허용됨으로써 금개위안의 원래 구상과는 달리 과거 48년간 은행감독을 담당해왔던 한국은행의 감독기능이 일거에 거의 제거되었다. 이것은 한국은행의 독립성을 강화시키는데 대한 대가였다고 보여진다. 게다가, 당시 한은법 제6차 개정을 통해 한은의 목적조항에서 금융안정 책무마저 사라지게 되어 향후 한국은행의 감독정책에의 관련성은 크게 제약되었다. 넷째, 금개위안은 (통합) 예금보험공사를 금감위 산하에 두는 것이었으나, 개편 체계 내에서는 예금보험공사가 재경부에 종속되게 되었다. 이러한 네 가지 차이는 원래의 금개위안이 안고 있었던 문제점을 더욱 심화시키는 방향으로 작용하였다.

이 네 가지 차이점 이외에도, 이 장의 본문에서 앞서 설명한대로 새로 성립한 통합감독체계 내 사무국의 업무와 기능은 금개위안과 차이가 있었다.

(2) 금감위 사무국 직제 개편 이전의 통합감독체계(1998년 4월 ~ 2001년 1월)

김홍범(2000a)을 주로 참조하였다.

1998년 4월부터 2001년 1월까지의 우리 나라 금융감독체계는 <그림3>에 나타난대로, 국무총리 소속의 금융감독위원회가 감독체계의 정점에 위치하고 그 집행기관인 금융감독원이 금융기관에 대하여 전반적인 감독권을 행사하는 통합금융감독체계이다. 그리고 감독관련기관들이 감독당국인 금감위 및 금감원과 상호 관련을 맺고 있는 구조이다. 감독관련기관들 - 재무부, 금융감독위원회, 금융감독원, 예금보험공사 및 한국은행 - 의 역할과 상호관계는 다음과 같다.

① 금융감독위원회와 금융감독원

금융감독위원회는 1998년 4월 1일에 국무총리 소속하에 설립된 독립적인 합의제 행정기구(행정위원회)로서 당연직 3인(재정경제부 차관, 한국은행 부총재, 예금보험공사 사장)과 임명직 6인의 총 9인으로 구성된다. 금융감독위원회 위원장은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 임명하고, 부위원장은 재정경제부 장관 제청으로 대통령이 임명한다. 금융감독위원회 위원장은 한국은행의 금융통화위원회 위원 1인을 추천한다. 금융감독원은 1999년 1월 1일에 설립된 무자본특수법인으로서 금융감독위원회의 지시를 받아 금융기관에 대한 전반적인 감독업무를 수행한다.

② 한국은행

통합금융감독체제의 도입으로 한국은행의 은행감독기능이 금융감독위원회( 및 금융감독원)로 이관되었다. 그 결과 한국은행의 목적과 업무도 바뀌게 되었다. 즉, 한국은행법 제6차 개정 이전 한국은행이 추구해온 두 가지 목적 중 “은행, 신용제

한국은행

(금융통화위원회)

상호 자료제공 및 협의

금융감독위원회

증권선물위원회

사무국

재정경제부

금융감독원

예금보험공사

전 금융기관 및 증권․선물시장

2)

7)

6)

3)

4)

5)

9)

8)

10)

11)

1)

<그림 3> 1998.4 ~ 2001.1 의 금융감독체계

*

범례 :              감독권 행사의 방향

영향력 행사의 방향

협력관계

간접적 또는 소극적(제한적) 감독관련기능 행사의 방향

* 예금보험공사의 감독관련기능 일부는 2000.12.30의 예금자보호법 개정으로 2001.1.1부터 시행중

각주 : 1) 상호 정보제공 및 협의의 내용:

① 재경부장관․금통위․금감위간 상호자료제출요구권

② 한은 부총재가 금감위와 예보(운영위원회)에 당연직 위원으로 참여

③ 재경부 차관․금감위 부위원장․한은 부총재로 구성되는 ｢금융정책협의회｣에서 거시금융정책을 논의

2) 금융감독의 관치화 경향: 금융감독위원회가 고유 감독업무 이외에 구조조정업무까지 관장하게 되면서 금융감독당국이 재경부의 직접적 영향력 아래 노출됨.

3) 예금보험공사→금융감독위원회:

① 예금보험공사의 조사 결과에 따른 조치요청권

② 부실금융기관에 대한 계약이전의 명령, 파산신청 등 조치의 요청권

4) 예금보험공사→금융감독원:

① 부보금융기관에 대한 검사요구 및 검사결과송부요청권

② 부보금융기관에 대한 검사공동참여요청권 및 검사결과송부요청권

③ 부보금융기관 관련 자료요청권

5) 금융감독원→예금보험공사 : 정리금융기관에 대한 검사요청권

6) 한국은행→금융감독원:

① 검사요구권 및 검사결과송부요청권

② 공동검사요구권 및 검사결과송부요청권

③ (검사결과에 기초한) 시정조치요구권

7) 한국은행→금융감독위원회: 재의요구권

8) 한국은행→금융기관(한은법상 금융기관과, 한은과의 당좌거래약정체결자를 포함):

① 자료제출요구권

② 긴급여신대상 금융기관에 대한 업무 및 상황조사․확인권

9) 재정경제부→예금보험공사:

① 지도․감독권 ② 처분 취소권 및 집행정지권 ③ 보고지시권 및 검사권 ④ 인사권

⑤ 예결산 승인권 등 각종 인가․승인권

10) 예금보험공사→부보금융기관:

① 업무 및 재산상황 관련 자료제출요구권

② 부실우려가 있다고 인정되는 부보금융기관에 대한 업무 및 재산상황 조사권

③ 부실금융기관 및 부실우려금융기관의 손해배상청구 등에 관한 권한(손해배상청구요구권, 동 손해배상청구권의 대위행사권, 소송참가권 등)

④ 부실금융기관의 정리업무수행에 관련된 권한(채권․채무의 대위상계권, 청산인 또는 파산관재인 피선임권, 부보금융기관에 대한 배상책임보험가입요구권, 동 보험가입계약 대리체결권, 부실금융기관 등의 합병 등 알선권, 정리금융기관설립권)

11) 재정경제부(또는 금융감독위원회)가 특수은행 및 증권시장 유관기관을 감독.

자료 : 김홍범(2000a) 및 예금자보호법(2000. 12. 30 개정)을 기초로 작성.

도의 건전화와 그 기능향상”이 삭제됨으로써 “통화신용정책의 수립․집행을 통한 물가안정 도모”가 유일한 목적으로 남게 되었다. 이것은 중앙은행의 보편적인 책무인 금융안정과 관련된 내용이 한국은행의 목적조항에서 사라진 것을 의미한다. 이에 따라 한국은행은 주요 업무인 통화신용정책의 수립과 집행을 위해 필요한 한도 내에서 지극히 제한적인 은행감독관련업무를 수행하게 되었다.

한국은행은 현행 한국은행법 및 금융감독법에 의거 제한된 범위 내에서 간접적이고 소극적인 다음의 감독관련기능을 보유한다: (i) 금융기관 등에 대한 자료제출요구권; (ii) 긴급여신대상 금융기관에 대한 업무와 재산상황 조사․확인권; (iii) 금융감독원에 대한 금융기관 검사요구권, 검사공동참여요구권, 검사결과송부요청권, 시정조치요청권; (iv) 금융감독위원회에 대한 재의요구권; (v) 재정경제부장관, 금융통화위원회 및 금융감독위원회간 상호 자료요청권 등. 그리고 한국은행 부총재는 금융감독위원회 및 예금보험공사 운영위원회에 당연직 위원으로 참석한다.

③ 재정경제부

금융감독법과 예금자보호법 등 관계 법률에 의거 재정경제부도 일부 감독관련기능을 제한적으로 갖는다. 우선 재정경제부장관은 금융관계법령의 제․개정 업무를 원래부터 관장해오고 있으며, 1999년 5월부터는 금융관계법령 제․개정시 금융감독위원회와 반드시 사전협의를 거치도록 되어 있다. 따라서 재정경제부는 적극적으로, 금융감독위원회는 소극적으로 법률 제․개정에 참여한다고 볼 수 있다.

④ 예금보험공사

예금보험공사는 금융감독법과 예금자보호법에 의거 다음의 감독관련기능을 갖는다: (i) 금융감독위원회 또는 금융감독원에 대한 부보 금융기관 검사요청권 및 검사공동참여요청권; (ii) 부보 금융기관에 대한 업무 및 재산상황 관련 자료제출요구권; (iii) 부보 금융기관에 대한 업무 및 재산상황 조사권.

(3) 금감위 사무국 직제개편 이후의 통합금융감독체계

금감위는 2001년 2월 14일 사무국의 직제 개편을 공식 단행하였다. 이로써 당초에는 금감위의 단순행정보조기능 수행을 위해 최소 규모로 금감위 산하에 설치되었던 사무국(관료조직)이 인원 및 직제 면에서 본격적인 공식 감독기관으로 자리잡았다. 이로써, 우리 나라의 감독당국은 기존의 수직적 이층 구조(금감위 -> 금감원)에서 수직적 삼층 구조(금감위 -> 사무국 -> 금감원)로 공식 변경되었다. 그 밖에도, 금감원과 재경부가 2001년 2월과 4월에 각각 밝힌 “한은, 예보 등 유관기관간의

직제 개편의 세부 내용은 다음과 같다(금감위(2001)):

① 기획행정실(총무과, 기획과, 국제협력담당관) -> 기획행정실(총무과, 기획과, 국제협력과)

② 조정협력관(조정총괄담당관, 은행팀, 시장조사담당관) -> 감독정책1국(감독정책과, 은행감독과, 시장조사과)

③ 감독법규관(법규총괄담당관, 법규1담당관, 법규2담당관) -> 감독정책2국(증권감독과, 보험감독과, 비은행감독과)

④ 공보담당관 -> 공보담당관.

한국은행

(금융통화위원회)

상호 자료제공 및 협의

금융감독위원회

증권선물위원회

사무국

재정경제부

정보공유 및

협조

금융감독원

예금보험공사

전 금융기관 및 증권․선물시장

2)

7)

6)

3)

4)

5)

9)

13)

8)

10)

11)

1)

12)

<그림 4> 현행 금융감독체계(2001.6. 현재)

범례 :              감독권 행사의 방향

영향력 행사의 방향

협력관계

간접적 또는 소극적(제한적) 감독관련기능 행사의 방향

각주 : 1) 상호 정보제공 및 협의의 내용:

① 재경부장관․금통위․금감위간 상호자료제출요구권

② 한은 부총재가 금감위와 예보(운영위원회)에 당연직 위원으로 참여

③ 재경부 차관․금감위 부위원장․한은 부총재로 구성되는 ｢금융정책협의회｣가 ｢금융유관기관협의회｣로 확대개편되어 종전의 거시금융정책 논의 이외에 금융감독 및 검사 업무조정기능(금융감독관련 주요 법령 및 규정 제․개정에 관한 사전 협의와 정보공유 및 공동검사 활성화를 위한 조정기능)을 수행(금융유관기관협의회 산하에 국장급으로 실무협의회를 구성(예보 등도 참여)). 재경부(2001b) 참조.

2) 금융감독의 관치화(금감위(2001)): 금감위 산하 사무국(관료조직)의 직제개편(2001.2.14)을 통해, 종래의 이층구조(금감위-금감원)가 새로운 삼층구조(금감위-사무국-금감원)로 공식 변경되었음. 이로써 금융감독에 대한 재경부의 직접적 영향력이 공식화 되었음.

3) ~ 11)의 각주 내용은 앞의 <그림 3> 각주 3) ~ 11)의 내용과 변화 없음.

12) 정보공유 및 협조의 내용(금감원(2001a, 2001b)):

① 금융감독원․한은․예보간 금융정보공유의 원칙․기준을 정하는 ｢금융정보공유협의회｣를 임원급으로 구성하고 분기별 1회 개최

② 세 기관의 부서장급으로 구성되는 ｢금융정보공유실무협의회｣는 매월 1회 개최하여 세부 실무업무를 처리

13) 한국은행→금융기관(재경부(2001b)): 공동검사권.

자료 : 금감원(2001a, 2001b), 금감위(2001), 김홍범(2000a), 예금자보호법(2000. 12. 30 개정), 그리고 재경부(2001b)를 기초로 작성.

정보공유협의체 구성․운영 추진 방안”과 “금융감독체계 효율화방안”에 따라 일부 내용은 시행되고 있다. <그림 4>는 이들 방안에 제시된 조치가 모두 시행된다고 전제하는 경우의 금융감독체계다.

물론 이전에도 상당 기간 동안 행정위원회인 금융감독위원회와 금융감독원 사이에서 사무국이 감독업무의 일정한 부분을 수행해오고 있었다는 의미에서 감독당국은 구조상 실제로는 이미 3층적 특징을 지니고 있었다. 금감위 산하 사무국이 감독기능을 수행해오고 있었다는 사실은 동 사무국과 금융감독원 간에 2000년 1월 10일 합의된 감독업무 분장에 관한 양해각서에 잘 나타나 있다(금융감독위원회․금융감독원(2000)). 그러나, 이 양해각서의 세부 내용은 금융감독원 외부는 물론 내부적으로도 거의 알려지지 않고 있었다는 점에서 공식적이었다고 보기 어렵다. 따라서, 2001년 2월 중순 금감위(2001)가 사무국의 직제 개편을 공표하면서 사무국의 감독권한 및 역할이 본격화되었다. 이것은 관치감독이 이제 공식화되었음을 나타내는 중대한 변화다. 사무국과 금감원간에 존재했던 양해각서는 2001년 초 금감위 산하 사무국에 의해 일방적으로 파기되었다(금융감독원 노동조합(2001)).

(4) 통합감독체계(1998년 4월 ~ 2001년 6월 현재)의 문제점

1998년 4월 이후의 새로운 통합감독체계 하에서는 금융감독당국(금융감독위원회와 금융감독원)이 감독대상금융기관에 대해 인가권․규제권․검사권․제재권의 포괄적 감독권을 행사하게 되었다. 따라서, 금융감독 효율의 측면에서는 과거의 감독체계에 비해 근본적인 개선이 있었다. 한편, 견제균형의 측면에서도 감독관련기관간 협력 및 정보공유 장치가 마련되어 일견 별다른 문제가 없을 것으로 보였다. 1997년 말 금융감독법의 통과로 과거에 비해 각 감독관련기관의 감독권한 및 책임이 법적으로는 정리되었기 때문이다. 그러나, 바로 이 점에서 통합감독체계는 실제로 심각한 문제를 안고 있었다. 이제, 감독관련기관 중 한국은행과 예금보험공사의 감독관련기능이 현실적으로 어떤 문제가 있는지 또 어떻게 행사되어 왔는지를 살펴본 후, 감독당국인 금감위 및 금감원과 재정경제부의 문제에 대해서도 각각 살펴보기로 한다.

이것은 감독당국이 은행․증권․보험을 통합감독하기 때문에 개선된 점이 아니다. 통합감독 여부와는 무관하게 감독당국이 자신이 관할하는 금융기관에 대해 포괄적 감독권을 행사하는 경우 감독효율을 기할 수 있다. 여기에 대해서는 이 글 제3장 및 제4장의 논의를 참조.

① 한국은행에 부여된 감독관련기능 수행상의 현실적 제약 및 행사 실적

한국은행이 보유하는 감독관련기능의 수행상 제약에 대해서는 주로 김홍범(2000a)을 참조하였다.

한국은행이 보유하는 감독관련기능의 행사 실적은 금융감독원 내부자료를 참조하였다.

i) 금융기관 등에 대한 자료제출요구권

한국은행은 한은법에 따라 금융기관 등에 대한 자료제출요구권을 보유한다. 다만, 금융기관의 업무부담을 고려하여 요구자료의 범위가 최소한으로 한정된다. 그런데 금융감독법에 따르면, 금융감독원의 검사대상기관에 대한 자료제출요구권에는 아무런 단서가 없다. 따라서 금융감독원은 직접적인 은행업무보고서 징구권한을 보유하고 있는 반면, 한국은행의 제출요구 대상자료의 범위는 상대적으로 제한되는 셈이다.

실제로 한국은행은 금융기관으로부터 대차대조표 등 정형화된 개략적 자료는 제출받고 있으나, 금융기관의 영업방침과 내부통제 등 비계량정보와 여신정보 등 금융기관 건전성과 직접 관련된 정보와 금융시장에 관한 상세 정보는 얻지 못하고 있다.

예를 들어, 한국은행이 콜시장에서 통합자료(콜금리 수준, 금융권별․만기별 거래규모 등)는 얻고 있지만 상세한 질적 정보(개별 금융기관의 실시간 거래상황, 특수 거래 현황 등)에는 접근하지 못하고 있다. 정운찬(2000) 참조.

ii) 긴급여신대산 금융기관에 대한 업무와 재산상황 조사․확인권

한국은행이 보유하고 있는 긴급여신대상 금융기관에 대한 업무와 재산상황 조사․확인권은 긴급여신 요건이 극히 엄격하여 현실적으로 긴급여신 자체가 거의 실시되지 않으므로 조사․확인권이 실제로는 유명무실하다.

조일래(1998) 참조.

iii) 재정경제부장관․금융통화위원회․금융감독위원회간의 상호자료제출요구권

한국은행으로서는 상기 자료제출요구권 및 조사․확인권을 논외로 하면, 감독당국인 금융감독위원회와 금융감독원으로부터 정보를 제공받아야 하는 상황이다. 한국은행은 재정경제부장관․금융통화위원회․금융감독위원회 사이의 상호자료제출요구권을 2001년 5월 현재, 금융감독위원회 등에 대해 1999년에는 1회, 2000년에는 3회, 2001년에는 0회를, 각각 행사한 바 있다. 그러나 이와 같이 미미한 정도의 정보관련 권한 행사를 통해 한국은행이 금융감독당국으로부터 통화정책에 필요한 정보를 충분히 제공받고 있다고 볼 수는 없다.

iv) 금융감독원에 대한 검사요구권․공동검사요구권․검사결과송부요청권․시정조치요청권

한국은행은 금융감독원에 대해서 검사요구권․공동검사요구권․검사결과송부요청권을 각각 행사할 수 있다. 검사요구권 행사 실적은, 1999년 1회(22), 2000년 2회(28), 2001년 1회(5)이다(각 괄호 안의 숫자는 관련 금융기관의 수효 또는 수효합계를 나타냄). 공동검사요구권의 행사 실적은, 1999년 0회, 2000년 3회(3), 2001년 3회(7)이다. 한편, 검사결과송부요청권은 검사요구 및 공동검사요구가 선행되는 경우 행사하게 되는 권한이므로 그 행사실적은 검사요구권 및 공동검사요구 행사실적의 합계이다. 즉 검사결과송부요청권은 1999년 1회(22), 2000년 5회(31), 2001년 4회(12)이다. 그런데, 검사결과송부요청권은 한국은행이 금융감독원에 검사나 공동검사를 요구한 경우에만 행사되는 권한이고, 이러한 권한 행사를 통해 실제로 정보를 얻게 되더라도 대체로 개괄적 내용에 그치고 있으며, 그나마 유용한 세부정보가 혹시 들어있다고 하더라도 그 내용은 이미 시의성을 상실하게 되어 한국은행의 통화정책 및 최종대부자기능 수행에 필요한 현장정보로 활용될 수는 없다. 시정조치요청권은 지금까지 행사실적이 전혀 없다.

장민(1999) 참조.

v) 금융감독위원회에 대한 재의요구권

한국은행은 금융감독위원회에 대한 재의요구권을 아직까지 행사한 적이 전혀 없다. 현실적으로, 한국은행이 금감위에 재의요구를 하기 어려울 뿐만 아니라, 요구한다고 해도 금융감독위원회 재적위원 2/3의 찬성으로 재의결하는 경우 당초의 조치가 그대로 확정되는 한계가 있다.

장민(1999) 참조.

vi) 한국은행의 금융안정 책무

한국은행은 중앙은행으로서 지급결제제도의 핵심적 지위에서 법적으로 동 제도를 관리하며 최종대부자기능도 여전히 보유하고 있다. 그러나, 적어도 법률적으로는 금융안정의 책무를 상실한 상황이므로 한국은행으로서 금융부문의 불안정을 초래할만한 조짐이 보이거나 실제로 위기가 발생하는 경우 사전적 또는 사후적으로 어떤 역할을 해야 할지가 불분명하다. 현재 한국은행 부총재가 금융감독위원회 당연직 위원으로 참여하고 있고 금융정책협의회(재정경제부 차관, 한국은행 부총재 및 금융감독위원회 부위원장의 3인으로 구성)가 가동되고 있으나, 유효한 협력장치로 기능하기에는 제약이 있다.

그동안 한국의 위기관리자기능의 소재는 불명확했었다. 최근 재경부(2001b)는 재경부가 위기관리자 역할을 맡는다고 발표했으나 그 구체적 방식 및 절차가 전혀 나와 있지 않은 상태이므로 한국은행이 위기관리에 부분적으로 참여하게 될지, 그리고 참여한다면 어느 정도로 어떻게 참여하게 될지는 현재로서는 전혀 공표된 바 없다.

이와 같은 한국은행의 상황은 영란은행의 경우와 대조적이다. 영국에서도 우리와 비슷한 시기인 1998년 6월 은행감독기능이 영란은행으로부터 분리되어 통합감독당국인 FSA로 이관되었지만, 재무부․영란은행․FSA 간의 양해각서를 통해 영란은행의 금융안정 책무가 그 범위 및 절차 면에서 이전보다 더욱 명확화되었다. 이 글의 제3장 참조.

금감원(2001a)에 따르면, 기존의 ‘금융정책협의회’는 ‘금융유관기관협의회’로 확대 개편이 예정되어 있다. 이 글의 <그림3> 참조.

장민(1999) 참조.

vii) 감독관련기관으로서의 한국은행의 문제점 종합

은행감독기능이 분리된 이후 한국은행은 통화안정 및 금융안정의 책무 수행에 필요한 양질 정보로의 접근성과 법이 부여한 검사관련기능을 크게 제약받고 있는 것이 확실하다. 여기에는, 개정 한은법이 금융안정을 목적조항에서 생략하고 있는 점, 한은의 감독관련기능이 법률상 극히 간접적․제한적으로만 부여된 점에 기인한다. 따라서, 한국은행이 통화정책당국으로서 독립적 지위를 갖고는 있으나 법적 권한의 미비로 자신의 고유기능인 통화정책의 수립 및 집행기능과, 금융안정을 위한 최종대부자기능과 지급결제제도의 운영자 및 관리자기능 등을 온전하게 발휘하기 어렵게 되어 있다. 이렇게 된 데에는, 감독관련자로서의 한국은행에게 감독관련기관 간에 존재하는 불균형적 역학관계가 상당히 작용한 것은 물론이다.

② 예금보험공사에 부여된 감독관련기능 수행상의 현실적 제약 및 행사 실적

예금보험공사가 보유하는 감독관련기능 수행 실적 및 관련 내용에 대해서는 금감원과 예금보험공사의 내부자료를 참조하였다.

i) 금감위/금감원에 대한 부보금융기관 검사요청권․검사공동참여요청권․검사결과송부요청권

금융감독원에 대한 예금보험공사의 자료제공요청 회수는 2001년 5월 현재, 1999년에 0회, 2000년에 5회(29), 2001년 2회(9)로 나타나있다(각 괄호 안은 관련 부보금융기관의 수효 합계를 나타냄). 그 결과, 예금보험공사는 금감원으로부터 부보금융기관의 업무 및 재산상황에 관한 일반자료는 현재 제공받고 있으나, 은행권의 거액 고정이하분류 여신업체명, 상호신용금고의 BIS비율, 검사결과 및 조치사항 등 부보금융기관의 부실징후를 사전 파악하는데 필수적인 자료는 제공받지 못하고 있다.

금감원에 대한 예보의 검사요청 및 검사결과송부요청은 1999년 1회(1), 2000년 0회, 그리고 2001년에 1회(0) 있었던 것으로 나타나 있다. 이 중, 2001년의 경우 4월 중에 요청이 이루어져 아직 실적은 없는 것으로 되어 있다.

금감원에 대한 예금보험공사의 검사공동참여요청은, 1999년에 0회, 2000년에 1회(0), 그리고 2001년 1회(0), 있었던 것으로 나타나 있다. 그러나, 아직 공동검사실적은 전혀 없다. 2000년도의 경우에는 예보와 협의한 결과 예보가 공동검사에 불참하기로 하여 실적은 없는 것으로 되어 있고, 2001년의 경우에는 2001년 4월에 공동검사요청이 들어와 아직까지 실적이 없는 것으로 되어 있다. 그러나, 금융감독원은 법률에 규정된 예보의 검사공동참여 요청을 대체로 받아들이지 않고 있다고 판단된다.

예를 들면, 1999년 11월에는 예금보험공사가 조흥은행에 대한 공동검사를 요청한 적이 있었다. 그러나, 검사내용이 중복되며 예보의 업무범위를 벗어난다는 등의 이유로 금융감독원이 공동검사의 수용을 거부한 적이 있다. 당시 예보는 검사 공동참여요청을 검사요청 및 검사결과 송부요청으로 변경하였으나, 원래 예보가 요청했던 검사정보(순자산가치 현황)에 대해서는 금감원 규정상 산정대상이 아니라는 이유로 검사가 실시되지 않았었다. 또한, 2000년에 예보가 공동검사를 요청해 놓고도 금감원과 협의 이후 불참하기로 한 것은, 예보가 2000년 2월 나라종금에 대한 공동검사를 금감원에 요청한 것이었는데 협의과정에서 검사형식에 이견이 있었기 때문이었다.

ii) 감독관련기관으로서의 예금보험공사의 문제점 종합

예금보험공사도 법률에 규정된 정보로의 접근성과 검사관련기능을 거의 발휘하지 못하고 있다. 이는 예금보험공사가 재경부에 예속되어 정책결정에는 거의 참여하지 못하고 예금대지급기관(paybox)으로서의 지위에 머무르고 있는 점과 관련된다. 이렇듯 정책권한이 거의 없는 예금보험공사로서는 감독관련기관간 역학관계의 불균형을 겪을 수밖에 없었고 기금손실 최소화라는 보험기관으로서의 기본 목표를 추구할 수 없었다. 감독관련자로서의 지위가 낮아 금융안정을 위한 협력 및 견제균형에 기여할 수 없는 처지였음은 물론이다.

현행 예금자보호법에 나타난 재경부의 예금보험공사에 대한 권한은 다음과 같다:

(i) 정관 변경에 대한 재정경제부장관의 인가권(제6조 제2항)

(ii) 운영위원회 및 이사회 구성과 관련된 재정경제부장관의 인사권(제8조~제10조)

(iii) 예산 및 결산에 대한 재경부장관의 승인권(제23조)

(iv) 예보 업무에 대한 재경부장관의 지도․감독권과, 예보가 내린 처분에 대한 재경원장관의 취소권 및 집행정지권(제27조)

(v) 예보에 대한 재경부장관의 보고지시권 및 검사권(제28조)

(vi) 예보의 차입에 대한 재경부장관의 승인권(예금자보호법시행령 제15조)

(vii) 예보의 예금보험기금채권의 발행시 재경부장관에 신고(제26조의 2)

(viii) 예보의 정리금융기관 설립에 대한 재경부장관의 승인권(제36조의 3)

(ix) 예보의 정리금융기관 임원 선임 및 해임에 대한 재경부장관의 승인권(제36조의 4)

③ 감독당국 및 재정경제부의 문제

i) 금융감독위원회의 정치화(politicization)

감독당국은 때로 금융기관을 퇴출시키는 등 정치적으로 부담스러운 결정을 내려야 한다. 감독자의 책무는 금융기관이 도산하지 않도록 보장하는 것이 아니라 금융제도의 건전성과 이에 대한 일반의 신뢰를 유지하는 것이기 때문이다. 그런데, 금융감독위원회는 출범 당시부터 고유 감독업무 이외에 기업 및 금융구조조정 업무를 맡아 왔다. 구조조정은 경제논리에 의해 추진되어야 마땅하지만, 우리 나라의 전반적 분위기 속에서는 정치논리가 경제논리에 우선하는 경우가 자주 있어 왔다. 그러다보니, 통합금융감독당국인 금융감독위원회(와 금융감독원)은 재경부와 정치권의 직․간접적 영향권 아래로 자연스럽게 들어오게 되었다.

그 단적인 예로 금융감독위원회 위원의 교체빈도를 검토해보자. 1998년 4월부터 2001년 5월 현재까지 3년 2개월 동안 위원장(임기 3년의 정무직 국가공무원)은 두 차례 교체되었고(즉 현재의 위원장은 제3대 위원장임), 부위원장(임기 3년의 정무직 국가공무원)은 네 차례 교체되었다. 상임위원(임기 3년의 1급상당 별정직 국가공무원)은 세 차례 교체되었으며, 재경부 차관(당연직 비상임위원)은 세 차례, 한은 부총재(당연직 비상임위원)은 한 차례, 예보사장(당연직 비상임위원)은 두 차례, 민간 비상임위원 3인(각기 임기 3년)은 각각 한 차례 교체되었다. 이렇게 보면, 정부위원(위원장․부위원장․상임위원) 및 당연직 비상임위원 2인(재경부 차관․예보사장)의 교체빈도가 한은 부총재 및 민간 비상임위원의 교체빈도에 비해 크게 차이가 난다는 점을 쉽게 알 수 있다. 한편, 증권선물위원회 위원의 교체빈도를 보면, 지난 3년 2개월 동안 위원장(금융감독위원회 부위원장 겸임)은 네 차례 교체되었고, 상임위원(임기 3년의 1급상당 별정직 국가공무원)은 세 차례 교체되었다. 이와 대조적으로 민간 비상임위원 3인(모두 임기 3년)은 각기 한 차례 교체되었다.

금융감독원(2001b) 참조.

금융감독위원회의 위원장을 포함한 대부분 위원들(민간위원 제외)의 재임기간 단기화 현상은, 중장기적 관점에서 금융감독의 효율성을 지향하는 정책보다는 단기업적위주의 전시성 정책을 초래할 위험이 있다.

언론보도에 따르면, 한동안 지지부진했던 주택․국민은행의 합병을 금융감독위원회 위원장이 2001년 4월 12일로 예정된 대통령 업무보고일자에 맞추어 서둘러 성사시켰다고 한다(매일경제(2001)). 이런 현실에서는 건전한 금융제도를 지향하는 중장기적 감독정책이 나오기 어렵다.

ii) 금융감독에 대한 재경부 영향력의 구조화

금융감독위원회가 재경부의 영향 아래 정치화되어 가고 있는 가운데, 재정경제부는 일찍부터 자신에게 남아 있는 일부 금융감독권을 근거로 금융감독위원회의 권한 일부를 내용적으로 잠식하는 방식으로 권한 확대를 시도했었다. 예를 들어, 법령 제․개정권을 보유하는 재정경제부가 금융감독위원회에 위임되어 있거나 금감위 규정에 포함되어 있는 내용을 시행령과 시행규칙으로 옮겨 상위규정화 하려는 움직임이 있었다.

재정경제부는 1999년 5월 정부조직의 기능 조정시에 한국산업은행․중소기업은행․한국수출입은행에 대한 건전성감독 및 검사권을 금융감독위원회에 위탁하였다. 그러나 여전히 재경부장관은 이들 특수은행에 대한 일반감독권을 보유하고 있다. 재경부장관은 신용보증기금 및 기술신용보증기금에 대한 감독권도 갖고 있다. 이밖에도, 금융기관의 외국환업무에 대해 재경부장관은 인허가권을 포함한 모든 감독권을 계속 보유하고 있으며, 외국환업무에 대한 건전성 감독권만 금감위에 위임하고 있다. 금융감독원 인력개발실(1999.12) 참조.

금융감독원 인력개발실(1999) 참조.

또한, 재경부는 금감위 산하 관료조직인 사무국을 통해 금융감독당국 내부에 자신의 영향력을 구조화하는 방식으로 권한의 확대를 도모해오고 있다. 1999년 5월 정부조직법 부칙의 개정을 통해 금감위의 예산․회계․의사관리를 위한 단순행정보조조직이던 사무국의 기능 및 규모 관련 규정(1997년 12월에 제정된 금융감독법 제15조)을 일부 삭제 및 변경하였다. 재경부는 정부조직법 부칙 개정 당일, 규모 확대를 단행한 후 연말에 다시 한 번 사무국 인원을 늘리면서 금감원과의 업무기능분담에 관한 양해각서를 체결하였다. 최근 재경원이 확정한 사무국의 직제 개정(금감위(2001))과 감독체제 효율화방안(재경부(2001b))의 조치들은 모두, 금감위 산하 사무국을 통한 재경부의 금융감독 영향력 구조화라는 범주에 속한다.

관료조직인 금융감독위원회 사무국과 민간 조직인 금융감독원 사이에는 일찍부터 권한과 역할의 배분을 놓고 갈등과 행정적 이해상충이 있어왔다는 점은 언론을 통해 간간이 보도된 적이 있었다(예를 들면, 중앙 이코노미스트(2000)). 그러나, 최근 감독체계 개편을 놓고 금감위 사무국과 금감원 간의 심각한 대립이 표면화되면서, 지난 3년간 사무국이 감독업무에의 영향력을 장악하기까지의 세부 과정과 그로 인한 두 조직 간의 갈등 및 행정적 이해상충 누적 과정이 외부로 세세히 알려지게 되었다. 여기에 대해서는, 금융감독원 노동조합(2001)과 김대식(2001) 참조.

iii) 금융감독의 관치화

요컨대, 금융감독위원회가 정치화되었고, 재경부와 순환인사를 하는 관료조직인 사무국이 단순행정보조업무에서 감독업무로 세력을 확장하면서 금융감독위원회(9인 행정위원회)와 금융감독원의 수직라인 가운데에 공식적으로 자리를 차지하면서, 지난 2001년 2월 한국의 금융감독은 정식으로 과거의 관치체제로 공식 복귀하였다.

iv) 재경부 관할 하의 관치감독이 갖는 문제

지난 3년여 동안 재정경제부가 어떻게 금융감독에 공식 개입하게 되었는지는 앞에서 간략히 설명하였다. 다음 몇 가지 이유로 한국에서는 관료조직(정부조직)이 금융감독을 맡으면 심각한 문제가 야기될 소지가 있다.

여기서 논의의 근본 초점은, (부분적으로 관련은 있지만) 민간과 관료의 감독능력 우열에 관한 것이 아니다. 관료의 우수한 자질과 능력을 십분 인정하더라도, 우리 나라 관료조직의 관행적 행태 및 문화에 비추어 볼 때 금융감독을 관료에게 맡기는 경우 그 유인(incentives)이 구조적으로 크게 왜곡될 수밖에 없다는 점이 문제라는 것이다. 따라서, 본문에서 논의되는 여러 구조적 요인들 때문에 한국의 官治 금융감독에는 장래가 있다고 보기 어렵다. 그러나, 민간이 금융감독을 담당하는 경우에는 희망을 걸 수 있다.

첫째, 우리 나라의 관료조직은 정치적 압력으로부터 자유롭기 어렵기 때문이다. 그런데, 감독당국은 때로는 금융기관 도산 등 정치적으로 부담스런 결정을 내려야 할 때도 있다. 따라서, 정치적 입력에 민감한 관료조직이라면 감독업무를 제대로 수행하기 어렵다. 특히, 우리 나라에서는 오랜 동안 정부가 금융에 깊숙이 개입해 왔고, 요즘도 경제가 정치논리에 좌우되는 일이 자주 있다. 이런 상황에서는 정치권으로부터의 독립을 위해 감독당국의 민간기구화가 절실히 요구된다. 금융감독 각 분야의 대표적 국제기구인 바젤은행감독위원회(BCBS)․국제증권위원회기구(IOSCO)․국제보험감독자회의(IAIS)도, 감독기관에는 운영상의 독립성(operational independence)이 주어져야 한다는 점을 한결같이 강조하고 있다.(BCBS(1997), IOSCO(1998), IAIS(2000))

금융제도에 광범한 정부 개입이 있어온 나라에서는 감독당국의 독립성을 확립해야 하고 필요한 경우 이를 강화하는 것이 특히 중요하다는 견해에 대해서는, BIS(1997) 참조.

둘째, 한국 관료조직의 정책결정과정이 경직적․폐쇄적이며 불투명하기 때문이다. 이 점은 정치적 압력으로부터 관료조직이 자유롭지 못하다는 위의 첫째 논거와도 부분적으로 관련된다. 외국에서는 미국의 통화감독청(OCC)이나 캐나다의 금융기관감독청(OSFI), 그리고 스칸디나비아 3국의 감독기관들과 같이 정부조직이 감독을 담당하는 경우도 드물지 않다. 그런데, 이렇게 관료조직이 감독당국으로서 역할과 책무를 성실히 수행하는 국가는 감독당국이 정부 내에서 독립적 지위를 상당한 정도 확보하고 있고 법치(rule of law)가 확립되어 있으며 정부행정이 투명한 나라들이다. 예를 들어 개방정부(open government)의 전통이 강한 노르웨이의 경우, 정보공개법(Freedom of Information Act)에 의해 개별 금융기관에 대한 감독보고서의 요약본이 일반에 공개되고, 재무장관이 감독기구에 내리는 지시사항은 반드시 문서화되어 정보공개법에 따라 공개될 수밖에 없게 되어 있다. 이와는 대조적으로, 한국의 경우에는 경제정책의 결정권한과 경제정보가 담당 정부부처에 의해서 독점되는 경향이 강하여 정부 내 견제균형이 이루어지지 않고, 경제정책에 대한 토론마저 담당부처에 의해 독점되는 경향마저 있다(한국은행(1999)). 예를 들어, 1997년 봄에 민간연구기관에서 한국의 경제위기 가능성을 언급했을 때에도 이 논의 자체를 담당 부처가 긴급 통제한 적이 있었다. 또, 같은 해 11월 경제위기가 임박해서까지도 당시 재경원은 가용 보유외환액 및 단기 대외채무규모 등 핵심 경제정보를 독점적으로 통제한 가운데 이를 숨기기에만 급급하다가 마침내 문제를 더욱 심각한 상황으로 몰고 간 적도 있었다. 이러한 관료조직의 폐쇄성과 불투명성은 여전히 변함이 없는 것 같다. 이는 최근 금융감독체계 개편을 위한 논의의 전개와 그 귀결을 보아도 잘 알 수 있다.

노르웨이 개방정부의 투명성과 정보공개에 관한 점은 M. Taylor가 사신(私信)을 통해 나에게 알려주었다.

최근의 금융감독체계 개편 논의의 경과와 귀결에 대해서는 본문에서 곧 나올 내용을 참조. 이 사례 이외에도, 관료조직의 폐쇄성․불투명성․정치화(politicization)를 보여주는 예는 많다. 가령 최근 언론보도에 따르면, 예금보험공사의 공적자금회수율이 60% 이하일 때는 향후 국민부담이 급증할 것이라는 결론을 담은 어느 국책 연구원의 연구보고서에 대해 “민감한 문제를 건드렸”다는 이유로 일차적으로는 재정경제부가 발표보류 결정을 내린 후 최종적으로는 청와대가 배포금지방침을 최종 확정했다고 한다(조선일보(2001)).

금융감독을 관료조직이 담당하면 심각한 문제가 생기는 세 번째 이유는, 순환보직 하에서 실질적으로 임기가 없는 관료들은 재임 중 금융기관 도산이 없기만을 바라면서 혹시 문제가 발생해도 이를 은폐하고 나중으로 미루려는 유인을 가지고 문제를 키우기 쉽기 때문이다. 1997년 경제위기의 원인 중 하나는 금융감독부실이었다. 그리고 당시의 여러 국내외 문헌에서 금융감독부실의 대표적 사례로 손꼽히던 문제는 재경원 감독 하에 있던 종금사의 부실문제였다는 점을 관치화가 공식화된 이 시점에서 다시 한번 상기해볼 필요가 있다. 금융에 대한 국민의 신뢰 회복을 위해서도 관료조직이 감독을 담당하면 곤란하다.

예를 들면, 정운찬(1998)과 이종규(2000) 참조.

금융감독당국의 長이 정부관료로서 언제라도 경질될 수 있다는 의미에서 재임기간이 보장되지 않는다면, 감독당국으로서는 문제를 발견해도 이를 은폐하려는 유인을 갖게 되므로 감독당국에 대한 일반의 신뢰가 공고해지기 어렵다. Coe(2001)도 감독당국의 장에게 재임기간이 보장되지 않는 점을 우려하면서, 한국 금융감독당국의 장에게는 한국은행 총재와 같은 지위가 주어져야 한다고 강조하였다.

넷째, 규제준수여부를 주로 점검하던 과거의 규제접근(regulatory approach)보다는 금융관련 리스크의 이해 및 내부통제에 초점을 두는 감독접근(supervisory approach)이 세계적으로 강조되는 요즘의 현실에서 일반적으로 관료는 민간전문가에 비해 과거보다 더욱 심각한 비교열위에 놓이게 된다. 우수 인력의 확보와 적절한 보상체계의 유지라는 측면에서도 관료조직은 감독당국으로서는 적절치 않다.

규제접근이란, 은행 대차대조표 및 한 시점에서의 대출에 대한 질적 평가에 초점을 맞추어 자본요건 및 자산보유관련규정의 준수 여부를 결정하는 전통적 건전성 감독방식을 말한다. 그런데,  오늘날에는 금융혁신으로 새로운 시장과 수단이 출현하게 되어 어느 시점에서 매우 건전하던 은행도 유가증권 단기매매손실(trading losses)에 의해 삽시간에 도산에 처할 수도 있게 되었다. 따라서, 요즘은 과거에 비해 검사자는 특정 규제룰의 준수보다는 위험의 통제와 관련된 은행경영진의 관행(practices)이 건전한지에 더 많은 초점을 맞추는 것이 세계적 추세다. 그 예로는, 미국 FRS가 작성한 1994년 유가증권단기매매 매뉴얼(Trading Activities Manual)을 들 수 있다. Mishkin(2000) 참조.

④ 통합금융감독체계의 문제점 종합

개혁적인 금개위안을 상당한 정도로 수용하여 1998년 4월 성립된 새로운 통합금융감독체계는, 3년의 시간이 경과하는 사이에 실제로는 재경부 및 정치권이 금융감독에 상당한 영향력을 행사할 수 있는 구조로 어느덧 변질되었다. 이 과정에서 법률에 규정된 감독관련기관 간의 협력 및 견제균형장치들은 유효하게 작동할 수 없었다. 이러한 감독관련기관간 견제균형의 공백을 이용하여 재경원이 금감위에 대한 직접적 영향력을 장악하면서, 금감위 산하 단순행정보조 관료조직이었던 사무국이 이제는 금융감독 내부의 공식적 핵심 감독기관으로 자리잡았다. 사무국 직제 개편 이후의 현 체계는 기존의 문제를 그대로 안고 있을 뿐만 아니라 재경부의 권한이 사무국을 통해 더욱 구조화되었다는 점을 감안하면, 한마디로 직제 개편 이후의 감독체계는 개선이 아니라 개악일 수밖에 없다. 이제 다음 절에서는 이 불법대출사고 이후 전개된 금융감독체계 개편 논의를 검토한다.

4. 최근의 금융감독체계 개편 논의

2000년 하반기에 신용금고 불법부정대출사건이 잇달아 발생하자 금융감독체계에 대한 재검토가 필요하다는 시각이 강한 설득력을 얻게 되었다. 이에 따라, 2000년

<표 2> 「금융감독조직혁신작업반」(TF팀) 보고서(2000.12.20)의 개요

1. 현행 금융감독체계의 문제점	1)금감위가 구조조정에 치중 -> 건전성감독 소홀; 감독 중립성 및 투명성 확보 미흡 2)감독 권한․정보 집중에도 불구, 유관기관간 협조체제구축 실패 -> 감독실효성 저하 3)금감위와 금감원간 역할 및 관계 정립에 실패 -> 업무중복 및 정책혼선 야기; 금감원에 대한 금감위의 지시․감독기능도 미흡 4)이질적 조직․인력의 물리적 통합 -> 시장지향적 전문 조직문화의 부재; 내부통제체제 취약 -> 일부 직원의 도덕적 해이 초래
2. 대응방향의 기본원칙	1)금융감독의 중립성 제고 2)견제균형 유지와 감독효율성 제고 사이의 조화 3)감독유관기관간 역할․관계의 명확화 및 협조체제 확립 4)모든 정보의 원칙적 공개 5)시장친화적․시장선도적 감독기능 제고
3. 금융감독위원회/금융감독원의 구조 개선방안	1)제I안 (금감위와 금감원의 통합, 민관합동조직화): 금감위(관료조직)를 금감원(민간조직)의 내부 이사회(Board)로 설치하고, 금감위위원장의 금감원장 겸직 허용, 금감위 산하의 현행 사무국 폐지, 현행 당연직 비상임위원제 폐지, 비상임민간위원 증원 2)제II안 (금감위/금감위의 현 체제 유지, 금감위위원장과 금감원장의 겸직 분리): 금감위위원장과 금감원장의 인격을 분리하고, 금감위(정책을 관장하는 관료조직)와 금감원(집행을 담당하는 민간조직)을 완전 분리하되, 금감위가 상위조직으로서 금감원을 지시․감독 3)제III안 (금감위/금감원 현 체제 유지, 겸직 허용): 금감위/금감원의 현행 조직구조를 유지하되, 현행 감독체계 운영상의 문제점을 보완 4)제IV안 (통합 정부조직화): 금감위와 금감원을 통합하여 합의제 행정기구(공정거래위원회 형태)의 정부조직화 5)제V안 (민간조직으로 통합): 한은 형태의 특수법인화, 이사회(Board) 전원이 민간인
4.금융감독유관기관	1)“금융감독유관협의회”(신설)를 재경부장관을 의장으로 하는 장관급 협의회로 법제화 ①금융감독정책의 원활한 수행을 위해 “법규제개정실무협의회”, “정보공유실무협의회”, “공동검사실무협의회”를 구성․운영 ②협의회 운영을 위한 주요 사항은 법령으로 정하고, 기술적 사항은 MOU로 정함 2)재경부에 위기관리시 구조조정 권한을 부여하고 관련 내용을 법제화 3)한은의 정보공유 확대와 공동검사 강화: 자금중개회사의 콜․채권․외환거래 상세정보의 對한은 제공의무화, 건전성규정 제개정시 한은의견 청취 의무화, 공동검사요구권 강화 4)예보운영의 중립성 및 조사권 실효성 제고: 운영위원중 협회대표를 제외하고 민간위원 확충, 부실우려기관 기준 제정을 통한 예보조사권 실효성 제고, 금감위의 부실기관 정리시기 및 방법 결정시 예보와 사전 협의 의무화 5)자율규제기구에 일상반복업무부터 위임하고 중장기적으로 지배구조개선․사후감독강화
5. 금융감독원의 조직․인사․예산	1)조직의 효율화 및 인력의 전문성 제고: 검사총괄실 기능을 확충하고, 외부전문가 활용을 확대하며, 시장친화적 감독을 위해 자율규제기구․회계법인 등에 검사업무 외부 위임 2)금감원 임직원의 법적 책임성 강화: 재산등록대상 확대, 비리직원 취업제한, 감독집행 전과정에 걸친 문서 보존 및 사후 공개 3)내부통제제도 강화: 감사위원회제도․준법감시관제도․내부고발자보호제도 도입 4)금감원 예산구조의 합리화: 분담금 결정의 임의성 배제, 분담금 산정을 수수료방식으로 전환하고 축소 조정, 자료제출․공동검사에 대한 대가로 감독유관기관이 출연금 부담
6.금융감독 운영시스템	1)임의재량권 축소: 감독관련 법규중 임의규정을 강제규정화하고 정기검사는 사전 통보 2)한은의 공동검사 요구권 강화: 한은이 공동검사를 요구하면 금감원은 이를 받아들이고, 여의치 않은 경우 한은에 독자 검사를 위임하며, 감독원이 검사위임도 불허시 금융감독유관기관협의회에 부의하여 조정. 실무협의․조정기능은 공동검사실무협의회에 부여 3)정보공개와 정보공유시스템 구축: 유관기관간 모든 정보의 원칙적 공유를 법제화하고 정보공유 촉진을 위해 통합 DB 구축. 실무협의․조정기능은 정보공유실무협의회에 부여

자료: 금융감독조직혁신작업반(2000)에 기초하여 작성.

11월 기획예산처 주도로 「금융감독조직혁신작업반」(이하, TF팀)이 구성되어 금융감독쇄신을 위한 검토작업에 착수하였고, 동 작업반은 12월 말 공청회를 통해 연구결과를 발표하였다. 이후 기획예산처는 민관합동의 「금융감독조직혁신위원회」를 구성한 후 여섯 차례의 회의를 거쳐 완성된 개편 방안을 2001년 3월말 재경부로 송부하였다. 재경부는 검토를 거쳐 지난 4월 초 “금융감독체제 효율화 방안”을 최종 확정․공표하였다. 아래에서는 TF팀의 연구결과와 재경부의 최종 방안을 각기 검토한다.

(1) 금융감독조직혁신작업반(2000)의 내용

TF팀은, 금감위가 구조조정에 치중하느라 감독의 중립성 및 투명성 확보가 미흡했고, 유관기관간 협조체계의 구축에 실패했으며, 금감위와 금감원간 역할 및 관계의 정립에 실패하는 한편, 이질적 조직 및 인력의 물리적 통합으로 금감원 내부의 조직문화가 부재하고 내부통제가 취약했다고 진단하였다. 이에 따라, TF팀은 금감위/금감원의 구조개선방안으로 5개안을 예시한 후 금융감독당국의 단일 민간기구화를 장기적으로 지향하되 과도적으로는 금감원 내에 금감위를 두고 감독당국을 민관합동기구로 만드는 안을 제시하였다. 그리고 유효한 견제균형을 위해 한국은행의 공동검사권과 예금보험공사의 중립성 및 조사권을 강화하는 등 감독유관기관간 협력 및 책무 분담을 명확히 하는 방안도 다각적으로 제시하였다. 그 주요 내용은 <표 2>와 같이 요약된다.

TF팀의 문제인식과 대응의 기본원칙은 적절했다고 판단된다. 감독체계의 구조적 개편방안(금감위와 금감원의 통합방안)에 관해서 TF팀은 이상적으로는 중장기적 방안(제V안: 금융감독당국의 단일 민간기구화)을 지향하되, 현실적으로는 단기적 방향(제I안: 단일 민관합동기구화)을 택하는 쪽으로 결론을 제시하였다. 한편, TF팀이 제시한 금융감독유관기관에 관한 개선방안은 좀더 강화되어야 할 필요가 있다. 금융감독유관기관들 중 한국은행 및 예보의 권한을 크게 강화함으로써 금융감독유관기관간 협조 및 견제균형을 유효화하고 특히 재경부의 영향력을 견제할 필요가 있기 때문이다. 이 점에 대해서는 이 글의 제6장에서 자세히 논의하기로 한다.

TF팀은, 처음부터 ‘최선’(제V안)을 추구하여 좌절되는 것보다는 일단 ‘차선’(제I안)을 추구하여 이를 달성한 후 때가 되면 ‘최선’을 추구하는 것이 더 낫겠다고 판단했던 것으로 추측된다.

(2) 재정경제부(2001b)의 내용

TF팀의 보고서 이후 계속 진행되었던 감독체계 개편 논의는 재경부의 “금융

여기서 ‘논의’란 공식적으로 2000년 12월 27일부터 2001년 3월 27일까지 석달간 여섯 차례에 걸쳐 열린 「금융감독조직혁신위원회」의 회의를 의미한다(재경부(2001)). 논의결과를 요약한 기획예산처(2001)에 따르면, 동 위원회는 TF팀의 제I안은 감독권한의 집중을 초래하고 행정부 내에 민관합동조직 설치사례가 없으며, 제IV안은 간소한 정부를 지향하는 개혁방향과 선진국 금융감독체계의 추세와도 배치된다고 판단했다고 한다. 따라서, 동 위원회는 선택가능한 대안인 제II안과 제III안 가운데 조직의 큰 틀을 바꾸는 조직개편 보다는 유관기관간 기능조정과 운영시스템 혁신에 초점을 맞추어 제III안을 최종 선택했다고 한다. 기획예산처(2001) 참조.

<표 3> 「금융감독체제 효율화 방안」의 내용과 문제점

「금융감독체제 효율화 방안」의 내용*		문제점**
1. 금융감독유관 기관간 기능의 조정	① 금융감독유관기관협의회 가동 ․구성: 재경부 차관, 금융감독위원회 부위원 장, 한국은행 부총재 ․설치근거: 대통령령 ․기능: (i) 금융정책과 법률 및 규정 제․개 정에 관련된 사전협의기능 (ii) 정보공유 및 공동검사 활성화를 위한 조정기능 ․산하기구: 국장급 실무협의회 (예금보험공사도 참여)	․재경부 차관이 동 협의회의 위원장이 되면 관치감독이 우려됨 ․동 협의회는, 금감위 및 금감원이 민간조직으로 완전통합되어야 유효한 협조 및 견제균형장치가 될 수 있음 ․협의회 당연직 위원으로 예금보험공사 사장도 포함될 필요가 있음
	② 재경부의 위기관리자 역할 ․구조조정 총괄기능 수행	․법률(또는 최소한 양해각서)로 위기시 각 금융감독유관기관의 책무범위와 책무수행의 세부절차를 사전적으로 명시할 필요가 있음
	③ 한국은행의 검사 참여 ․공동검사 및 위탁검사 기능 수행	․한은 및 예보에 직접검사권을 법률적으로 부여한 후, 이를 근거로 공동검사나 교차검사 등 조정을 위한 감독유관기관간 양해각서 체결이 필요함
2.금감위․금감원의 조직운영시스템 혁신 (현행 체제 유지)	① 금감위와 금감원의 관계 재정립 ․금감위의 정책기능 강화(규정 제․개정, 인․허가 기준 검토 등) ․금감원에 대한 금감위의 감독기능 강화 ․금감위의 증권․선물시장 관리․감독․감시업무를 증권선물위원회에 위임 ․증선위의 시장조사․기획․총괄․지휘 기능 강화 ② 금감위/증선위의 기구 및 인력 최소화 ③ 금감원의 기존 감독정책 관련 조직 및 인력의 재배치(검사․조사․회계감리로의 재배치)	․금감위와 금감원이 단일 민간기구로 통합되지 않는 한, 다른 어떤 개선방안도 관치감독을 막기 어려울 것임. 그리고 관치감독은 감독효율을 크게 저해할 것임. ․금감위 및 증선위 등이 주도하는 관치감독은 전문성 및 독립성이 결여됨 ․감독기능은 인가-규제-검사-제재의 일관적 통합과정이므로, 금감원이 검사만을 담당하는 경우, 감독비효율 발생이 우려됨
3. 금감원의 운영시스템 혁신	① 감독의 전문성 제고(금융권역별 통합연계검사․상시검사기능 강화, 외부전문가 및 회계법인 활용 등) ② 임직원에 대한 책임성 강화(재산등록․공개 대상 확대 등) ③ 임의재량권 축소와 감독업무의 투명성 제고(임의규정의 강제규정화, 업무의 문서화 및 사후공개, 온라인공개시스템 구축 등) ④ 정보공개와 정보공유시스템 구축(정보공유, 종합DB구축 등) ⑤ 내부통제제도의 강화(감사위원회 및 준법감시관제도 도입 등)	․금감위 산하 사무국 폐지가 필요 ․정보공개의 경우, 법률(또는 적어도 양해각서)에 의해 공유정보의 범위 및 공유 절차를 세부적․명시적으로 정할 필요가 있음

* 자료: 재정경제부(2001b)

** 문제점은 저자가 논문에서 주장하고 있는 논리에 기초하여 별도 작성하였음.

감독체계 효율화 방안 마련” 발표로 일단 결론이 났다. 동 “방안”은 크게 세 가지 내용 - 금융감독유관기관간 기능 조정, 금융감독위원회․금융감독원의 조직운영시스템 혁신(현행 체제 유지), 금융감독원의 운영시스템 혁신 - 으로 구성되어 있다. 동 “방안”의 세부 내용과 각각의 가능한 문제점은 <표 3>에 정리되어 있다.

2001년 4월 6일 재경부(2001b)가 확정․발표한 결론(금감위 및 금감원의 현행 조직구조 유지)은 TF팀이 보고서에서 예시한 제III안에 해당하는 것으로서 TF팀 보고서의 결론(제I안)과는 전혀 다른 내용이다. 게다가, 재경부(2001b)는 금감위에 부속된 관료조직인 사무국이 감독정책업무를 관장하고 금융감독원은 검사만을 담당하도록 감독당국 내부의 업무분담구조를 개편하기로 하였다. 그럼으로써 금감위(2001)가 직제 개편을 통해 이미 공표한 관치감독체계의 확립 의지를 재경부(2001b)가 재천명한 셈이다.

재정경제부(2001b)는, 우리 금융감독체제가 갖는 근본 문제를 해결하는데 핵심요소라 할 수 있는 금감위․금감원의 단일 민간조직화안을 제시하지 못하고 있다. 오히려, 금감위 산하에 부속되어 있는 관료조직(행정실)이 금감원을 제치고 금융감독 전반을 직접 관할하는 방향으로 조직운영시스템을 개편하는 것으로 되어 있다. 이러한 내용은, 감독당국 내부에서 이미 축적되어온 갈등과 행정적 이해상충을 더욱 확대 재생산하는 구조일 뿐만 아니라 앞에서 논의했던 감독원리와도 맞지 않는다. 또한, 금융감독유관기관간 기능의 조정 장치 등도 재경부의 영향력을 명백히 유지하는 가운데 가동하도록 되어 있으므로, 감독효율을 제고하는 실질적 협력 및 견제장치가 되기 어렵다.

(3) 최근의 금융감독체계 개편 논의에 대한 평가

그동안 합리적 체계개편방안이 모색되었더라면, 그래서 금감위 산하 관료조직인 사무국과 민간조직인 금감원간에 극단적 갈등과 심각한 대립이 오늘과 같은 정도로 심화되지 않았더라면, TF팀의 결론(제I안)이 유효한 방안이 될 수 있었을지 모른다. 그러나, 금감위(2001)과 재경부(2001b)를 통해 재경부의 의도 및 결론이 확실해진 이상, TF팀의 전략적 제안(제I안)은 더 이상 의미가 없다. 현재 상황은 TF팀의 공청회(2000.12.20) 시점과는 크게 달라져 있기 때문이다. 지금은 금감위 사무국과 금감원 사이의 갈등이 과거 어느 때보다도 더 심각해진 상태인데다 새로운 감독운영시스템은 금감원으로부터 금감위 산하 사무국으로의 감독정책업무 이관을 요구하고 있으므로, 향후 오랫동안 두 조직 간에 상당한 정도의 반목과 경계가 필연적으로 존재할 것이다. 이 경우, 감독을 위해 쏟아야 할 노력의 상당 부분이 기관간 명시적․암묵적 마찰에너지로 소진될 가능성이 농후하다. 게다가 금융부문은 실물부문에 비해 반응속도가 신속하므로, 감독체계에 문제의 소지가 있음을 알면서 시간을 두고 잠정적으로 개선을 모색하는 것은 위험하다. 따라서 금감위와 금감원이 단일 민간기구로 통합되지 않는 한, 다른 어떤 개선방안도 관치감독을 막기 어려울 것이다. 그리고, 관치감독은 감독효율을 크게 저해할 것이다. 금융감독위원회와 금융감독원의 조직통합 문제를 포함하여 감독관련기관간 책무 분담 및 협력의 문제가 제대로 다루어져야만 우리 나라 감독체계가 ‘개선'될 수 있다.

제6장. 한국 금융감독체계의 개선방안

지금까지 우리는 한국 금융감독체계에 대해 검토하였다. 그 결과, 비록 금융감독당국이 포괄적 감독권을 보유한다는 점에서는 감독원리의 일부는 충족되는 셈이지만, 감독관련기관간 역학관계의 불균형으로 갈등과 행정적 이해상충이 심화되어 협력 및 견제균형장치가 유효하게 작동하지 못하고 있다는 점에서 심각한 문제를 안고 있음이 밝혀졌다. 따라서, 금융감독체계의 개선방안은, 이들 기관간 역할 및 책무를 법률적으로 어떻게 배분해야 금융감독관련기관간 협력 및 견제균형이 유효하게 이루어질 수 있을 것인가에 초점을 맞추어 모색되어야 할 것이다.

법률적으로는 역할 및 책무의 배분이 명확하더라도, 기관간 지위가 대등하거나 업무와 관련하여 권한이 상대적으로 어느 정도 이상으로 부여되어 있지 않으면 상호 협력과 견제가 어려운 것이 우리 나라의 행정적 전통이다. 우리 나라에서는 권한을 보유하지 않은 기관이 권한을 보유한 기관에 대해 업무협조를 요청하는 경우 그 실효성이 크게 떨어진다. 그러므로 법률적 권한의 기관별 배분상태에 유의하면서 감독관련기관간 역할 및 책무를 재조정하는 것이 향후 감독관련기관간 협력 및 견제균형을 보장하는 올바른 방식이다. 이 때, 각 감독관련기관이 권한을 균점해야 견제균형이 가능한 것은 아니다. 예를 들면, 현행과 같이 금융감독위원회가 포괄적 금융감독권을 갖도록 하되, 한국은행 및 예금보험공사에게 주어진 본연의 책무와 직접적으로 관련되는 구체적 감독기능 또는 권한(예를 들면, 제한된 범위 내의 단독검사권)을 법률적으로 인정하면 된다. 이렇게 하면, 감독관련기관 간에 업무중복이 생기겠지만, 각 기관이 자신의 고유 책무와 관련하여 얻는 정보의 양과 질이 개선될 뿐만 아니라 각 기관의 차별화된 시각이 관련기관간 협조 및 견제균형을 통해 정책결정과정에 반영됨으로써 최적해가 도출될 수 있는 긍정적 측면이 있다. 또한, 이러한 법적 근거 자체가 기관간 협조의 원활화에 기여하는 측면도 있을 것이다.

법률적 권한의 기관별 배분이 중요한 이유는, “지시와 통제에 익숙한 감독관행이 개선되지 않는 한, 기술적 처방으로써 근본적인 변화를 기대하기는 어[렵]”기 때문이다(최흥식 외(2000)).

그런데, 이 글이 제안하는 기관간 감독관련권한 재조정이 가져올 책무중복이 전체적 감독비용을 상승시킬 것이라는 우려가 있을 수 있다. 아래에서는 우선 감독비용의 문제를 검토한 후, 감독관련기관별 개선방안을 논의하기로 한다.

1. 감독책무의 중복과 감독비용

우리 나라에서는 기관간 감독중복을 매우 부정적으로만 간주하는 경향이 있다. 이러한 시각은, 중복이 없이도 협력 및 견제균형장치가 제대로 작동할 수 있는 환경에서라면 당연히 옳다. 그러나, 그렇지 않은 우리의 현실에서는 감독책무의 적절한 중복이 상대적으로 비용절약적 결과를 가져올 수 있다. 반면, 감독관련기관 간의 책무 중복이 가급적 없거나 최소화된다고 하더라도 감독비용은 오히려 더 커질 수 있다.

Goodhart, et al.(1998)에 따르면, 감독비용은 세 가지 항목 - 감독기관을 운영하는데 드는 기관비용(institutional cost), 규제를 통해 금융기관에 부과되는 준수비용(compliance cost), 그리고 초과부담(excess burdens) 및 금융혁신저해와 같은 구조비용(structural cost) - 으로 구성된다. 기관비용은 감독기관 자체의 비용(cost of agencies)과 감시비용(monitoring costs)의 합계이다. 그리고 구조비용에는 다양한 세부적 비용항목들이 포함된다. 규제감독에 기인하는 경쟁의 저해, 혁신의 억압, (소비자에게 선택권이 있었다면 이들은 규제비용을 치르지 않으려 했을 것이라는 의미에서) 소비자의 강요된 선택, (규제감독에 의해서 자신들이 더 많이 보호받을 것이라 암묵적으로 믿고 행동하는 소비자들의 모럴해저드, 규제적 포획(regulatory capture), 시간이 지나면서 규제부담이 과도하게 증가하는 규제증대(regulatory escalation), 공공선택이론(public choice theory)이 지적하는 문제들이 모두 구조비용을 구성하는 비용항목들이다. 감독관련기관간 책무 중복의 최소화가 기관비용 및 준수비용과 같은 ‘눈에 보이는 비용’의 감소를 가져온다고 해도 협력의 부재와 견제균형의 부조화로 인해 금융감독의 부실이 초래됨으로써 구조비용이라는 ‘당장 눈에 보이지 않는 비용’이 그보다 더 크게 늘어난다면 전체적으로 규제감독비용은 늘어날 수밖에 없다.

‘당장 눈에 보이지 않는’ 구조비용이 顯在化한 극단적 형태로는, 금융감독 부실로 인한 금융위기를 들 수 있다.

이런 맥락에서 본다면, 감독관련기관인 한국은행이나 예금보험공사에게 예를 들어 단독검사권(또는 조사권)을 허용하는 것이 기관비용 및 준수비용을 늘린다고 하더라도 이를 통해 한은이나 예보의 감독관련기능이 질적으로 향상되고 감독관련기관간 협력 및 견제균형이 강화된다면 구조비용은 크게 절감될 것이다. 게다가, 한은이나 예보의 권한이 강화된다고 해도 감독관련기관간 조정을 통해 이를 비용절약적 방식으로 행사한다면 기관비용 및 준수비용이 크게 늘어나지 않을 수 있다. 결국, 규제감독의 총비용은 오히려 감소할 가능성이 크다.

한국은행과 예금보험공사의 감독관련기능 강화가 관련기관간 협력의 유효화로 연결된다면 금융안정 및 각 기관의 고유업무와 관련된 시너지효과를 얻을 수 있다. 또한, 감독관련기관간 금융안정을 위한 견제균형이 유효화되는 결과도 가져올 수 있다. 이 때 견제균형이란 주로, 한은과 예보의 감독당국(독점감독자)에 대한 견제균형이기도 하고, 감독당국에 영향력을 행사하는 재경부에 대한 견제균형이기도 하다.

감독관련기관간 갈등이나 행정적 이해상충이 적은 선진국에서도, 감독관련기관간 책무의 중복은 가급적 최소화하고 있으나 필요한 경우에는 과감하게 중복을 허용하고 있다. 이러한 사실은 이미 이 글의 제3장에서 다룬 몇몇 주요국에서도 관찰된 바 있다.

2. 한국은행의 감독관련기능 강화

(1) 한국은행법 목적조항에 금융안정 책무의 명시적 이입

1997년 말의 금융개혁입법을 통해 한국은행의 은행감독기능은 금융감독위원회 및 금융감독원으로 이관되었다. 그런데, 당시 개정된 한은법의 목적조항에서 금융안정을 의미하는 “은행, 신용제도의 건전화와 그 기능향상”이라는 기본 책무가 삭제되었다. 이에 따라, 한국은행은 한국은행법 상으로는 통화안정의 기본 책무만을 유일한 설립목적으로 갖게 되었다.

그러나, 세계 각국의 중앙은행은 은행감독의 관장 여부와는 관계없이 통화안정 및 금융안정을 보편적 책무로 하고 있다. 통화안정을 가장 구체적이고 명시적인 형태로 추구하는 인플레이션타게팅국가들도 대부분 통화안정 외에 금융안정을 중앙은행의 중요한 책무로 규정하고 있다. 이는 중앙은행의 역사적 형성과정과 관련이 깊다. 원래 근대적 의미의 중앙은행제도는 19세기 후반에 중앙은행이 최종대부자기능을 통해 금융안정에 기여하게 되면서 시작된 것이다. 중앙은행의 통화안정 책무는 그보다 나중인 1930년대 이후 관리통화제도와 더불어 확립되었다.

김홍범(2000a)과 Hayward(2000) 참조.

인플레이션타게팅국가에는 영국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드, 스웨덴, 핀란드, 그리고 스페인 등이 있다(이들 7개국 중 뉴질랜드만 유일하게 중앙은행이 금융기관 감독권을 보유하고 있음). 이들은 모두 금융안정을 중앙은행법의 목적조항에는 포함시키지 않고 있으나, 중앙은행법의 다른 규정에서, 또는 다른 법규를 통해, 금융안정을 중앙은행의 중요한 책무로 명시하고 있다. 각국이 규정하고 있는 금융안정의 내용과 관련 법규는 다음과 같다(한국은행(2000b)):

① 영국: 재무부, 영란은행 및 FSA의 양해각서(금융제도 전반의 안정성 유지)

② 캐나다: 지급결제법(금융제도의 효율성 및 안정성 제고)

③ 호주: 중앙은행법(지급결제정책의 목적으로서 금융제도의 리스크 관리), 호주준비은행과 금융감독원간의 양해각서(금융제도 전반의 안정성 유지)

④ 뉴질랜드: 중앙은행법(금융제도의 건전성 유지)

⑤ 스웨덴: 중앙은행법(안전하고 효율적인 지급결제제도의 발전)

⑥ 핀란드: 중앙은행법(금융제도 전반의 신뢰성과 효율성의 유지 및 발전)

⑦ 스페인: 중앙은행법(금융제도의 원활한 운영과 안정성 촉진).

김홍범譯(1997) 참조.

형식적으로는 한국은행법의 설립목적에서 금융안정 책무가 사라졌지만, 지금도 한국은행은 최종대부자기능과 지급결제제도의 관리자기능을 여전히 보유하고 있다. 따라서, 내용적으로 한국은행은 금융안정을 법적으로 수행해야 할 책무를 지고 있는 셈이다. 그럼에도 불구하고, 금융안정 책무가 목적조항에서 생략됨으로써, 여러 가지 문제가 발생하고 있다.

첫째, 최종대부자기능와 지급결제제도 운영자 및 관리자기능 등 현재 부과되어 있는 금융안정 책무를 달성하는데 필요한 정보수집기능을 제대로 확보하지 못하고 있다. 더구나, 선진국에 비해 우리 나라에서는 통화정책(최종대부자기능 포함)과 감독정책간의 상호작용이 더욱 빈번한데도 한국은행이 정보로부터 소외되고 있는 것은 문제이다. 우리 나라와 같은 신흥시장국에서는 금융자유화의 여파로 금융제도의 혼란에 아직 취약하므로 금융감독이 소비자보호나 기업의 시장행위에 관한 문제보다는 금융제도의 안정성에 치중하고 있다. 따라서, 통화당국과 감독당국은 정보를 공유하고 긴밀히 협조해야 할 필요성이 더욱 커진다.

이 점에 대한 자세한 내용은 이 글의 제V장 참조.

Goodhart(2000) 참조.

감독기능과 통화정책기능의 상호관련성에 대해서는, 기존 논의를 종합적으로 검토한 김홍범(2000a) 참조.

둘째, 한국은행의 목적조항에 들어있던 금융안정 책무가 사라짐으로써 은행감독기능의 상실과 아울러 이제는 한국은행이 감독과 관련하여 아무런 역할이 없게 되었다는 식의 부당한 오해를 불러 일으켜 감독관련기관으로서의 입지가 결정적으로 약화된 측면도 없지 않다. 이것은 감독관련기관간 협조 및 견제균형장치의 확립과 그 효율적 작동에 장애요인이 된다. 독일에서는 중앙은행이 독일연방은행이 법적으로 규정된 내용을 훨씬 넘는 정도로 금융기관감독의 각 단계에서 연방은행감독청과 함께 긴밀히 협력하고 상호 견제하고 있다. 한국은 독일과 같이 관련기관 간에 합리적인 역할조정 및 협력을 실제 관행을 통해 정착시키기 힘든 상황이므로, 법적으로 중앙은행의 책무를 정의하여야 한다. 법적 근거가 있어야 비로소 기관간 정보공유 및 역할분담의 가능성을 현실적으로 모색할 수 있을 것이다.

이러한 점은, 과거에는 중앙은행의 금융안정 책무를 법률로 명시하지 않던 나라들도 점차 법률에 명시적으로 규정하는 쪽으로 가고 있는 최근의 조류와도 어긋난다. Hayward(2000) 참조.

김홍범(2000a) 참조.

그러므로, 한국은행의 금융안정 책무는 한국은행법에 명시적으로 규정되어야 한다. 그리고, 제6차 개정 이전까지 금융안정 책무가 규정되어 있었던 원래의 위치 즉 목적조항에 다시 포함되는 것이 필요하다. 아울러, 금융기관 등에 대한 한국은행의 자료제출요구권도 강화될 필요가 있다.

금융안정은 여러 감독관련기관들이 공통적으로 추구하는 책무이며 어느 한 정책기관이 독점적으로 추구할 성질은 아니다. 제4장에서 살펴본대로, 금융안정은 미시적․거시적 차원에서 금융기관․금융시장․금융하부구조와 아울러 이자율․금융자산가격․통화정책 등과 광범위한 관련을 맺고 있기 때문이다.

금융안정 책무가 한국은행법의 설립목적조항에 포함되는 것이 필요한 이유는 현재 금융감독위원회와 예금보험공사의 금융안정 책무도 각기 목적조항에 포함되어 있는 것으로 해석되기 때문이다. 예를 들어, 「금융감독법」은 금융감독위원회 및 금융감독원의 설립목적이 “건전한 신용질서와 공정한 금융거래관행을 확립하고 예금자 및 투자자 등 금융수요자를 보호함으로써 국민경제의 발전에 기여함”에 있다고 명시하고 있다. 여기서 ‘건전한 신용질서’란 금융안정을 의미한다. 「예금자보호법」은 예금보험공사의 목적을 “예금보험제도 등의 효율적 운영”에 두고 있다. 그런데, 「예금자보호법」의 목적은 “예금보험제도 등을 효율적으로 운영함으로써 예금자 등을 보호하고 금융제도의 안정성을 유지하는데” 있다고 규정되어 있다. 따라서, 예금보험공사의 궁극적 책무는 예금자 보호 및 금융안정으로 집약된다.

이와 같이, 금융안정이 명시적으로 목적조항의 책무 일부로 규정된 기관들이 각자 차별화된 시각으로 공통의 목적인 금융안정을 적극적으로 추구하는 가운데 협력 및 견제균형이 유효하게 확립될 수 있다.

(2) 직접검사권의 부여

한국은행은 최종대부자기능을 보유한다. 최근에는 세계금융시장의 통합화와 자금결제규모의 대형화로 금융위기는 과거보다 대규모로 빠르게 확산되는 경향을 보이고 있다. 따라서, 최종대부자의 자금지원은 신속하고 정확하게 이루어져야 한다. 이를 위해서는 중앙은행이 금융시장 동향 및 개별 금융기관의 경영상태를 상시적으로 직접 감시․파악하고 있어야 한다. 이 때, “금융시장의 이상징후는 집계적 통계치 보다는 현장 정보를 통해 훨씬 빨리 감지[되]”기 때문에(정운찬(2000)) 직접적 감독정보를 확보하는 것이 중요하다. 따라서, 지원대상․지원여부․지원규모․적용금리․지원기간의 결정에 있어 한국은행이 긴급자금원으로서 최종대부자기능을 효율적으로 수행할 수 있으려면 금융시장 및 개별 금융기관에 관한 충분한 현장정보가 상시적으로 필요하다.

최원형(1998) 참조.

그리고, 한국은행은 현재 지급결제제도의 운영자 및 관리자기능을 담당하므로 지급결제제도를 감시해야 할 필요가 있다. 지급결제제도감시와 금융기관(은행)감독 사이에는 높은 보완성이 존재한다(한국은행(2000b)). 감독당국은 개별 금융기관의 재무상태에 주로 집중하지만, 지급결제제도감시는 금융기관간 지급결제제도의 안정성에 주로 초점을 둔다. 또, 감독당국은 개별 금융기관의 도산 위험을 통제하기 위해 자기자본규제를 중시하지만, 지급결제제도감시는 시스템 참가자들간 상호작용(즉 리스크의 제거나 감소, 그리고 잔여 리스크의 배분)을 중시한다. 그러므로, 감독당국은 개별 금융기관의 도산 가능성을 방지하려 하고 지급결제시스템감시기관은 도산의 영향이 지급결제시스템으로 파급되는 것을 방지하려는 가운데, 두 기관의 활동이 상호보완적으로 다같이 금융안정에 유효하게 기여하게 된다. 이러한 점은 한국은행이 감독당국과는 조금 다른 각도에서 지급결제제도의 운영과 관리를 위해 제도 참가자와 제도의 운행을 직접적으로 감시해야 할 필요성이 있음을 시사한다.

은행감독의 경우, 바젤은행감독위원회(BCBS)는 은행들에게 리스크 부담능력을 해치지 않으면서 동시에 리스크를 신중하게 관리하도록 하는 유인을 제공하는 방향으로 ‘새로운 자기자본기준(New Capital Adequacy Framework)'을 최근 개발하였다. 지급결제제도감시의 경우, BIS 지급결제제도위원회(CPSS)는 ‘Lamfalussy Minimum Principles' 및 ‘Core Principles for Systemically Important Payment Systems'의 적용을 통해 지급결제제도 참가자들로 하여금 제도상에서 발생하거나 파급되는 리스크를 이해․관리하도록 하고 매일의 영업활동이 정해진 시간에 완료하도록 강조하고 있다. 한국은행(2000b) 참조.

또한, 한국은행은 통화정책을 수립․집행하는 통화당국이다. 그런데, 감독당국의 건전성 규제는 금융기관 대차대조표(즉 자금조달 및 운용)의 변화를 통해 통화정책에 영향을 미치게 된다. 따라서, 한국은행은 통화정책 효과를 점검, 확인하기 위해 금융기관의 행태 등에 관한 정보를 필요로 한다.

홍승제․함정호(2000) 참조.

현재 한국은행은 금융기관의 검사와 관련하여 간접적 권한을 제한적으로만 보유하고 있다. 이것만으로는 최종대부자기능과 지급결제제도의 운영자․관리자기능을 수행하고 통화정책의 효과를 점검하기 위해 필요한 상세정보를 적시에 얻기란 불가능하다. 그러므로, 한국은행에게 건전성 규제와 관련된 직접검사권을 허용해야 한다.

이것은 감독당국이 한국은행에게 얼마나 기꺼이 정보를 제공하는가 하는 자발성(willingness) 만이 문제가 되는 것은 아니다. 감독당국이 얻으려하는 정보의 유형에 대한 편의(bias)도 문제가 된다(Goodhart(2000)). 예를 들어, 지급결제제도를 감시하는 일반적인 감독당국의 접근과 지급결제제도의 운영관리자로서 한국은행의 접근에는 차이가 있을 수 있으므로, 각 기관이 얻고자 하는 정보의 유형이 서로 다를 수 있다.

한국은행이 독일연방은행과 같이 일부 규제기능 및 상시감시 및 임점검사기능을 다시 갖게 된다면 통화안정 및 금융안정에 긴요한 現場情報를 획득할 수 있을 것이다. 원래 1997년 6월 금융개혁위원회는 통화정책과 감독정책이 상호 연관되어 있는 점과 한국은행이 최종대부자 및 지급결제제도보증인의 역할을 수행한다는 점을 인식하고 있었다. 그리하여 은행에 대한 건전경영지도․규제, 경영지도, 편중여신 등 사전적 규제 일부와 건전 경영지도를 확인할 수 있는 일부 검사업무를 한국은행이 관장하도록 제안했었다. 금융개혁위원회(1997) 참조.

이렇게 하는 경우, 감독비용의 상승이 우려될 수 있다. 그러나, 직접검사권이 없어서 적기에 상세정보로 접근하지 못하는 가운데 한국은행의 통화안정 및 금융안정 책무가 제대로 수행되지 못하는 점과 감독관련기관간 협력 및 견제균형이 깨어진다는 점에 기인하는 구조비용의 증가보다는, 직접검사로 인한 기관비용 및 준수비용의 증가가 오히려 작을 수 있다. 그러므로, 한국은행에게 건전성 규제에 관련된 직접검사권을 부여하여 감독당국의 검사권과 일부 업무가 중복되도록 하는 조치가 오히려 감독효율의 증대로 연결될 수 있다.

업무중복은 이와 같이 효율 제고에 적극적인 의미가 있을 수 있다. 주요국에서도 감독관련기관간 업무중복은 쉽게 찾아볼 수 있다. 이 글의 제3장에서 검토한 바와 같이, 미국에서 주감독기관 및 부감독기관 또는 FDIC가 함께 감독하며, 독일에서 BAKred와 독일연방은행이 함께, 그리고 캐나다에서 OSFI와 CDIC가  함께, 감독의 각 단계에서 긴밀히 협력하고 견제하는 이유도 궁극적으로는 바로 감독효율을 위해서이다.

더욱이, 실제로는 감독관련기관간 조정을 거쳐 통상적으로는 공동검사나 교차검사를 수행함으로써 직접검사로 인한 기관비용 및 준수비용의 증가를 최소한으로 억제할 수도 있을 것이다. 이를 위해 구체적으로는, 관련기관간 업무협조(즉 공동검사나 교차검사 등)의 방식 및 절차 등을 양해각서를 통해 세부적으로 정하는 것을 생각해볼 수 있다. 이렇게 하면, 한국은행에게 허용된 법적 권한(직접검사권)은 실제로는 그리 사용되지 않아도 될 것이므로 대체로 개념적(notional) 의미를 지니게 되며, 보이지 않는 힘의 견제 속에 실질적 업무협조가 가능해지므로 금융감독자원의 효율적 이용이 달성될 수 있다.

(3) 건전성 규제 관련 법령 및 규정 제․개정시 한국은행과의 사전 협의 의무화

감독당국과 재정경제부 간의 마찰 요인들 가운데 하나는, 재경부가 금감위 규정 일부를 법령으로 옮겨 상위규정화하려고 시도한다는 점이었다. 이와 같이 우리 나라에서는 법령 및 규정 제․개정권이 동 권한이 부여된 기관의 책임수준을 의미하기보다는 제․개정권 자체가 영향력을 행사하는 중요 수단으로 간주되는 측면이 강하다. 이와 같은 우리 나라의 분위기는, 법령이나 규정 제․개정시 동 권한을 보유한 기관이 감독관련기관 및 그로 인해 영향을 받게 되는 금융부문과 반드시 협의과정을 거치는 선진국들과는 크게 차이가 난다.

이 글의 제3장 참조.

따라서, 재경부가 건전성 규제와 관련된 법령을 제․개정하는 경우에는 반드시 감독당국 및 한국은행과 협의하도록 법적으로 의무화하는 것이 필요하다. 또한, 감독당국이 건전성 규제 관련 규정을 제․개정하는 경우에도 한국은행과 협의하도록 법적으로 의무화하는 것이 필요하다.

3. 예금보험공사의 운영상 독립성 확보와 감독관련기능 강화

한국의 예금보험기구인 예금보험공사는 민간자금이 기금수입의 일부를 차지하고는 있지만, 명시적인 정부 보증 하에 무자본 특수법인의 형태로 정부가 운영하는 기관이다. 이 점에서 한국의 예보는 미국의 FDIC 및 캐나다의 CDIC와 유사하다. 이와는 달리 영국 및 독일의 예금보험기구는 민간자금으로 운영되는 민간조직이다. 대체로 민간 예금보험기구는 프리미엄의 결정과 징수, 보험기금의 관리, 신속한 예금대지급 등의 협소한 책무(narrow mandate)를 지니는 반면, 정부가 운영하는 예금보험기구는 협소한 책무에 더하여 부보금융기관의 정리업무를 포함하는 광범한 책무(broad mandate)를 갖는 경향이 있다(Garcia(2000)). 현행 「예금자보호법」(2000.12.30 개정)은 기본적으로 예금보험공사를 협소한 책무를 수행하기 보다는 광범한 책무를 수행하는 쪽으로 규정하고 있다고 해석된다. 이렇게 본다면, 광범한 책무가 부여된 FDIC와 CDIC는 한국의 예금보험공사(KDIC)에게 유익한 준거가 될 수 있다. 특히 1967년 만들어진 CDIC는 처음에는 단순한 예금대지급기관(paybox)이었으나, CDIC법이 개정된 1987년부터는 보험가입의 인가 및 종료, 정리 및 회수, 특별검사, 영업정지 등과 관련하여 강력한 권한을 행사하게 되었다. 이것은 FDIC를 모델로 한 변화였으나 방대한 인원을 거느린 FDIC와는 달리 최소인원으로 강력한 독자권한을 보유하고 감독당국인 OSFI와 긴밀한 협력관계 및 유효한 견제균형관계를 유지하고 있다는 점에서, 캐나다의 CDIC는 우리에게 시사적이다.

예금보험공사의 기금수입원은, 부보금융기관의 출연금, 정부 출연금, 예금보험기금채권 발행에 의해 조성된 자금, 정부가 무상으로 양여한 국유재산, 차입금, 보험료, 예금등 채권 회수금, 그리고 부실금융기관 정리 등 지원자금의 회수금으로 구성된다. 「예금자보호법」(2000.12.30) 참조

우리 나라의 현행 금융감독체계가 안고 있는 두드러진 문제 중 하나가 예금보험공사의 재경부 종속이라는 점은 앞에서 지적되었다. 이제 예금보험공사의 정부 내 독립성 문제를 검토한 후, 금융감독관련기관간 협력 및 견제균형의 관점에서 예금보험공사의 책무와 역할의 강화방안을 논의한다.

(1) 재정경제부에의 종속성 탈피

Garcia(2000)에 따르면, 예금보험기구의 독립성은 정부내 지위(status within the government), 정치적 압력으로부터의 자유, 그리고 금융업계의 지배(domination)으로부터의 자유를 의미한다. 최근 개정된 「예금자보호법」은 업계를 대표하는 7인의 위원들을 운영위원회 구성에서 제외하였다. 이것은 운영위원회가 업계와 어느 정도의 거리를 유지할 수 있도록 했다는 점에서 바람직한 조치였다. 따라서, 예금보험공사의 독립성에 관해서는 그 정부내 지위 및 정치적 압력으로부터의 자유를 주로 검토하기로 한다.

예보의 독립성과 관련하여 가장 우려되는 점은 예보에 대한 재경부장관의 인사권이다. 현재 공사의 심의의결기구인 운영위원회는, 예보 사장, 재정경제부 차관, 기획예산처 차관, 금융감독위원회 부위원장, 한국은행 부총재, 재정경제부장관이 위촉하는 위원 1인, 기획예산처 장관․금융감독위원회 위원장․한국은행 총재가 각각 추천하여 재경부장관이 위촉하는 위원 3인의 총 9인으로 구성된다. 이렇게 보면 운영위원회는 거의 대다수 위원이 재정경제부(또는 정부)의 영향력에 민감할 수밖에 없는 인사들로 구성되는 구조이다. 더구나, 예보 사장을 제외한 임명직 위원의 신분보장에 대한 법률조항이 마련되어 있지 않다. 이런 상황에서 운영위원회의 의결이 위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 이루어지므로, 재경부장관의 영향력은 절대적이다. 한편, 예보의 사장 및 이사로 구성되는 이사회도 재경부장관의 직접적 영향권 내에 들어와 있다. 즉, 예보 사장은 재경부장관의 제청에 의해 대통령이 임면하며, 이사는 사장의 제청에 의해 재경부장관이 임면한다. 그리고 감사도 재경부장관이 임면한다. 결국 예금보험공사의 운영위원회 및 이사회의 인사권은 실제로 재경부장관 관할인 셈이다.

물론, 정부가 운영위원회의 구성에 반드시 반영되어야 하는 측면도 있다. 현재 예금보험공사가 행하는 한은으로부터의 차입 및 예금보험기금채권의 발행은 정부의 보증 하에 있으므로 궁극적으로 정부(재경부)가 재정을 통해 잠재적으로 부담을 지기 때문이다. 그러나, 운영위원회는 정부(재경부)와도 어느 정도의 거리는 반드시 유지하여야 한다. 정부측 인사가 운영위원회의 다수가 되면 예금보험공사가 정치적 영향력에 구조적으로 취약해질 수밖에 없다. 이와 같은 예금보험기구의 독립적 지위는 운영위원회 구성에 반영되어야 한다. Garcia(2000)는, 정치적 독립을 유지하면서 전문성을 확보할 수 있기 위해서 운영위원회의 과반수가 정부부문 바깥의 민간위원으로 구성되어야 한다고 본다. 그리고 임명직 위원은 대통령이 임명하고 그 신분을 법으로 보장하여야 한다.

Garcia(1999, 2000) 참조.

(2) 상시감시 목적의 자료제출요구권 부여

현재 「예금자보호법」은 부보금융기관에 대한 자료제출요구권을 예금보험공사에게 부여하고 있으나, 제출요구의 목적을 보험료의 산정 및 수납, 보험금 등의 계산 및 지급, 부실금융기관의 정리 등 업무로 제한하고 있다. 그러므로, 예보가 상시감시의 목적으로 경영실태 등 자료제출을 부보금융기관에게 요구하는 경우 법률적 근거가 없고 감독기관이 아니라는 이유로 자료구득에 곤란을 겪어 왔다. 게다가, 금감원에 대한 자료 요청도 부분적으로만 수용되고 있다. 그러나, 예금보험공사는 기금손실 최소화를 도모해야 하고 이를 위해 보험사고의 사전예방을 위해 노력할 필요가 있다.

「예금자보호법」에 명시된 예금보험공사의 설립목적은 예금보험공사의 효율적 운영인데, 이 때 ‘효율적 운영'이란 구체적으로 ’기금손실 최소화‘를 의미한다.

미국의 FDIC와 캐나다의 CDIC도 상시감시 목적의 재무정보를 보유․활용한다. FDIC는 전산데이터베이스에 축적된 금융기관의 분기별 업무보고서(Call Report)를 기초로, FFIEC가 제정한 은행경영실적통일보고서(UBPR)를 실제로 작성하고 있다. 동 통일보고서에는 자기자본적정성․자산건전성․수익성․유동성을 나타내는 총 676개 항목의 지표가 망라된다. 캐나다의 CDIC는 회원기관의 상태가 “건전경영 및 재무관행 기준에 관한 규칙(Standards of Sound Business and Financial Practices By-laws)”에 부합되는지를 직접 평가하기 위해 유동성 관리, 이자율 위험 관리, 신용위험 관리, 부동산 감정, 외환위험 관리, 증권포트폴리오 관리, 내부 통제, 자본금 관리 등 8분야에 이르는 “기준의 평가 및 보고프로그램(Standards Assessment and Reporting Program)”을 개발하여 회원기관이 자체 평가한 대외비보고서를 매년 제출하도록 하고 있다.

예금보험공사(1997a) 참조.

최근 추진중인 금융개혁법안(C-8)에서는 CDIC가 기준 일부를 현대화시켜야 할 필요성과 SARP와 관련된 금융기관의 부담이 경감되어야 할 필요성을 인정하여 내놓은 개선안의 내용이 반영되어 있다. 최흥식 외(2000) 참조.

따라서, 예보가 사전적 리스크관리 등의 상시감시 목적으로 부보금융기관에게 자료제출을 요구할 수 있도록 하는 법적 권한이 주어져야 한다. 아울러, 금융기관의 부담을 가급적 최소화하기 위해서는 감독관련기관간 정보공유를 강화함으로써 실제로는 예보의 자료제출요구권이 자주 발동될 필요가 없도록 해야 할 것이다.

이것은, 한국은행이 직접검사권을 법적으로 보유하되 가급적 이 권한이 개념적인 것으로 될 수 있도록 관련기관간 양해각서 등을 통한 조정이 바람직하다는 앞에서의 논의와 같은 맥락이다. 이 때, 실효성 있는 정보공유가 실제로 촉진되도록 하기 위한 중요한 전제로서 예보의 상시감시를 위한 자료제출요구권이 반드시 법적으로 확보되어야 함은 물론이다.

(3) 부보금융기관 직접조사권의 부여

현행 「예금자보호법」은 금융감독원장에 대한 예보의 부보금융기관 검사요청권 및 검사결과송부요청권, 그리고 검사공동참여요청권을 부여하고 있다. 그러나, 앞에서 이미 살펴보았듯이 지난 3년간 이들 요청권의 사용 실적은 미미하며 여러 문제가 드러나 있다. 한편, 부실우려가 있다고 인정되는 부보금융기관의 업무 및 재산상황, 그리고 부실금융기관 등과 부실금융기관 등에 대해 채무를 이행하지 않은 채무자의 업무 및 재산상황에 관한 조사권이 예금보험공사에게 부여되어 있다. 그러나, 이는 부실징후가 현재화된 상태에서 예보에게 조사권을 허용하는 것이며, 부실징후의 조기 발견을 위한 사전적․예방적 의미의 조사권이 주어져 있는 것은 아니다.

다음과 같은 점에서 예금보험공사에게 부보금융기관에 대한 직접조사권을 법적으로 부여해야 한다. 첫째, 기금손실 최소화라는 목표를 이루기 위해 예보는 보험사고를 사전적으로 예방하는 차원에서 부보금융기관의 재무리스크를 상시감독하고 필요에 따라 직접조사할 수 있어야 한다. 둘째, 앞으로 차등보험료제도를 도입, 운용하기 위하여 예보의 직접조사권이 필요하다. 세계적으로 각국은 차등보험료율을 적용하는 추세이고 우리 나라도 가까운 장래에 차등보험료제도를 도입할 것으로 예상된다. 이를 위해 부보금융기관의 위험도를 평가하기 위해서는 예보의 직접조사권은 긴요하다. 셋째, 감독당국의 검사는 예보의 조사를 완전하게 대체하기 곤란한 면이 있다. 예금보험공사의 목표는 기금손실최소화에 있으므로 예보는 부실금융기관을 적기에 최소비용으로 정리하고자 하는 경제적 유인을 보유한다. 그러나, 감독당국은 부실금융기관의 정리에 있어서 최소비용을 명시적으로 추구해야 할 아무런 의무도 없을 뿐 아니라 금융기관의 도산은 상당 부분 감독자에게 비난이 집중되는 결과를 초래하므로 부실금융기관의 정리를 가급적 미루려는 유인을 갖기 쉽다. 따라서, 금융기관의 위험에 대해 예보는 감독당국과는 다른 시각을 가질 수 있고, 이러한 시각의 차이는 감독관련기관간 견제균형 속에 조정되어야 한다. 그러므로, 감독당국의 검사가 예보의 조사를 완벽하게 대체하기는 어렵고 바람직하지도 않다. 미국의 FDIC는 감독대상금융기관의 감독기관으로서 또는 부실금융기관의 정리기관으로서 방대한 검사요원을 보유하고 있다. 캐나다의 CDIC도 필요에 따라 특별검사를 실시한다.

CDIC의 임점검사는 문제금융기관에 대하여 이루어진다. OSFI가 제공한 정보에 따라 CDIC 이사회가 특정 금융기관으로 인한 기금손실위험이 높다고 판단하는 경우, CDIC는 OSFI에게 검사를 요청하거나 자체적으로 컨설턴트를 고용하여 특별검사를 실시하게 된다. 이러한 특별검사는 도산정리방식의 선택, 그리고 금융기관 도산시의 잠재손실액 산정에 유익한 정보를 제공해준다(최흥식 외(2000)). 그러므로, CDIC는 검사인력을 자체적으로 상시 유지할 필요가 거의 없다. 그러나, 이것은 OSFI와 CDIC간에 상당히 긴밀한 협력관계가 공식․비공식으로 형성되어 있고, OSFI가 CDIC의 요청을 항시 자신의 검사정책에 반영하는 전통이 확립되어 있기 때문에 가능한 것이다. 예를 들어, OSFI(1995)에는 감독자로서의 OSFI와 보험자로서의 CDIC가 연방인가 및 부보 금융기관에 대한 개입 활동을 단계적으로 어떻게 조정․협조하는지에 관한 방식과 절차가 상세히 규정되어 있다. 이와 같은 고도의 기관간 협력과 견제를 우리 나라에서 기대하기란 어렵다. 따라서, 우리 나라의 현재 상황에서는 예금보험공사가 자체적으로 검사요원을 확보하여 직접조사권을 발동할 수 있어야 할 필요가 있다.

그런데, 조사는 기금손실최소화를 위해 주로 재무상의 위험을 직접 확인․평가하여 부실 징후를 조기 발견하려는 활동으로서 부보금융기관의 본점 중심으로 이루어진다. 따라서, 조사의 목적과 범위 그리고 대상기관은 검사에 비해 협소하다. 이런 점에서, 중복검사로 인한 ‘눈에 보이는 비용’ 또한 그리 크지 않을 수 있다. 반면, 중복검사 덕분에 ‘당장 눈에 보이지 않는 비용’은 매우 큰 폭으로 절감될 수 있다. 그리고, 금융기관의 부담을 최소화하기 위해서는 감독관련기관간 공동검사 또는 교차검사를 하는 방법을 모색하여야 할 것이다. 예보에 대한 단독조사권의 부여는 감독관련기관간 공동검사․교차검사의 유효한 실행을 촉진하는 효과도 있을 것이다.

(4) 부실금융기관 정리방식 및 시기 결정시 예보의 독자적 시각 반영의 필요성

현재 금융감독위원회는 「금융산업의 구조개선에 관한 법률」(2001.3.28 개정)에 의해 적기시정조치권을 보유한다. 즉 금감위는 금융기관의 자기자본비율 등 재무상태가 일정 기준에 미달하거나 거액의 금융사고 또는 부실채권의 발생으로 인해 재무상태가 일정 기준에 미달하게 될 것이 명백하다고 판단하는 때에는 경영개선을 권고․요구․명령하거나 이행계획의 제출을 명하도록 되어 있다. 그리고, 부실금융기관은 금융감독위원회 또는 예금자보호법 제8조의 규정에 의한 운영위원회가 결정하도록 되어 있다. 그러나, 부실금융기관의 지정을 위해서는 경영상태의 실사가 필요하므로 현실적으로는 금융감독위원회 및 금융감독원이 결정하고 있다. 부실금융기관이 회생불가능하다고 분류되면, 금융감독위원회가 적기시정조치제도와 연계하여 합병, 영업의 양도, 또는 계약이전 등 구체적 처리 방안을 결정하게 된다(예금보험공사(2001)). 이와 같이, 예금보험공사는 정리방식 및 시기의 결정에 참여할 수 있는 권한을 거의 갖지 않고 있다.

「금융산업의 구조개선에 관한 법률」에 따르면, 부실금융기관은 경영상태를 실사한 결과 부채가 자산을 초과하는 금융기관 또는 거액의 금융사고 또는 부실채권의 발생으로 부채가 자산을 초과하여 정상적 경영이 어려울 것이 명백한 금융기관(또는 「예금자보호법」 제2조 제4호의 규정에 의한 예금 등 채권의 지급 또는 다른 금융기관으로부터의 차입금의 상환이 정지상태에 있는 금융기관, 또는 외부로부터의 자금지원 또는 별도의 차입이 없이는 예금등 채권의 지급이나 차입금의 상환이 어렵다고 금융감독위원회 또는 「예금자보호법」 제8조의 규정에 의한 운영위원회가 인정한 금융기관)으로 정의된다.

미국과 캐나다 등 일반적으로 광범한 책무를 가진 예금보험기구들은, 감독당국이 이미 개입했던 부보금융기관의 정리업무를 보다 적극적으로 담당하고 있다. 예를 들어, 미국의 경우, 설립인가관할 감독기관이 해당 금융기관을 부실금융기관으로 결정하면, 이 사실을 FDIC에 통지한다. 부실금융기관의 정리업무는 FDIC에서 주관한다. FDIC는 부실금융기관 통보를 받으면 검사팀을 당해 금융기관에 파견하여 추가정보를 수집한 후 최소비용원칙에 따라 청산, 제3자 인수, 또는 비폐쇄형 자금지원 등 정리방식을 최종 확정하게 된다. 그동안 감독당국에서는 FDIC와 협의하여 당해 금융기관의 자본재구축명령을 내리게 되며, 자본재구축에 성공하면 그동안 진행되고 있던 FDIC의 모든 정리절차는 중단된다. 그러나, 감독당국이 부실금융기관을 폐쇄하기로 결정하면 청산관리인인 FDIC에게 업무를 인계하게 된다.

예금보험공사(1997b, 2001) 참조.

캐나다의 경우에는, 부실이 우려되는 부보금융기관이 요주의금융기관목록(watchlist)에 등재되면 CDIC는 OSFI와 긴밀한 협력 하에 부실화의 정도에 따라 단계별로 미리 정해진 범위 내에서 각종 조치를 취하게 된다. 이 과정에서, 부보금융기관의 부실 단계에 따라 CDIC는 FISC를 통해 예금보험의 종료(termination) 여부를 결정할 수 권한을 가지며, 예금보험의 취소(cancellation)를 재무장관에게 요청할 수 있는 권한이 있다. 그리고, CDIC는 구조조정을 내각에 권고해달라는 요청을 재무장관에게 할 수 있으며, 금융기관이 청산과정에 들어가는 경우 OSFI와 행동을 조정하게 된다. 이와 같이 CDIC는 부실금융기관에 대한 개입에 있어서 상당한 영향력을 보유한다.

OSFI(1995) 참조.

FDIC와 CDIC의 사례를 고려할 때, 한국의 예금보험공사는 기금손실 최소화라는 관점에서 금융감독당국과는 차별화된 시각을 가지고, 금융감독당국과 함께 부실금융기관의 지정과 정리방식 및 시기에 관한 의사결정과정에 보다 적극적으로 참여할 수 있는 법적 권한을 부여받아야 할 것이다.

4. 재정경제부

일반적으로, 한 나라의 금융부문에 대한 최종책임은 중앙정부에게 있으며, 구체적으로는 재무장관에게 있다. 따라서, 재무부는 금융제도의 틀을 형성․발전시키는 역할을 수행하는 과정에서 통상적으로 법률 제․개정권을 보유한다. 그러나, 감독관련기관의 일상적 업무에 대해서는 대체로 관여하지 않는다. 감독관련기관들은 각기 운영상 독립성을 보유하기 때문이다.

한국에서도 재정경제부가 법률 제․개정권을 보유하는 것은 적절하다. 그런데, 1997년 말 위기를 통해 관치금융의 폐해가 드러났음에도 불구하고, 그 이후에도 지금까지 구조조정 과정에서 재경부는 줄곧 금융감독분야에 영향력을 행사해왔다. 우리 나라의 재경부는 분명히 정의된 법적 권한을 투명하고 공정하게 행사하되 감독당국의 일상적 업무에 영향력을 행사하려는 생각을 과감히 버려야 한다. 그래야만, 일반 국민이 감독당국을 “사심 없는 집단(disinterested party)”으로 간주하고 신뢰하게 된다. 한편, 감독당국은 법률을 해석․집행하는 과정에서 규정 제․개정권을 보유하는 것이 일반적이다. 이것은 감독효율과 관련이 있다. 법률적 틀이 감독조치의 속도와 방식을 방해하지 않도록 감독당국이 충분한 법적 권한과 재량을 보유하고 자신의 규정을 제․개정할 수 있어야 하기 때문이다.

Hayward(2000) 참조.

Hayward(2000) 참조.

최근 대규모 경제위기가 세계 여러 나라에서 발생하면서 납세자의 부담인 공적자금을 사용하는 일이 드물지 않게 생기고 있다. 공적자금 제공 및 회수에 관련된 책무는 재무장관의 소관이다. Hayward(2000)에 따르면, 감독당국에게는 개별 금융기관에 대해 폐쇄를 포함하여 자유롭게 처리할 수 있도록 허용하되 관련 기관의 파산이 공적자금의 사용을 필요로 하는 시스템문제를 야기할 수 있는 경우에는 감독당국이 재무장관에게 사전 통보하도록 해야 한다고 주장한다. 이 경우, 장관은 금융기관을 폐쇄하지 않기 위해 공적자금을 사용하는 것이 바람직하다고 결론짓는 경우에만 개입하게 된다.

1995년 영국 베어링즈은행 도산의 경우, 당시 감독기관이던 영란은행은 베어링즈은행을 살리기 위해 공적자금을 사용할 아무런 근거가 없다는 결론을 내렸다. 이 점에 대해 재무장관은 통보를 받았으며 다른 견해를 취할 기회를 가졌던 셈이다. 그러나, 재무장관은 영란은행과 같은 견해를 취했으며, 이에 따라 베어링즈은행은 파산법정에 회부되었다. Hayward(2000) 참조.

그러나, 이것은 한국의 현실과는 거리가 있다. 재경부장관이 감독당국에 일상적 영향력을 행사해오고 있기 때문이다. 따라서, 그동안 공적자금의 조성 및 투입과정에서 감독당국은 재경부장관과 조율하면 그것으로 그만이었고, 정리방식의 결정이나 지원원칙의 일관성을 놓고 감독당국 및 재경부를 견제할 아무런 실질적 장치가 없었다고 해도 지나친 말이 아니다. 다만 뒤늦게, 2000년 12월 「공적자금관리특별법」이 제정되어 향후 공적자금의 지원원칙(최소비용의 원칙, 손실분담의 원칙, 자구노력선행의 원칙, 그리고 투명성․객관성의 원칙 등)이 확립되었고 공적자금운영을 심의조정하는 공적자금관리위원회가 2001년 2월 발족된 것은 그나마 다행스런 일이다. 그러나, 이러한 장치가 제대로 작동할지는 두고 보아야 할 일이다. 지금으로서는, 재경부가 공적자금관리위원회의 결정에 일방적 영향력을 행사하지 않는다는 보장이 없기 때문이다. 또한, 최소비용의 원칙이 준수되었다는 사실을 입증하도록 되어 있는 법적 의무는, 경제적 논리와는 무관하게 이미 정해진 정치적 선택에 대한 형식적 정당화 절차가 될 수도 있다. 문제는, 공적자금 지원의 제반 규율(disciplines)이 제대로 지켜질 수 있도록 감독관련기관간 견제균형이 유효하게 이루어지도록 하는 구조가 필요하다는 것이다. 그러한 구조 하에서만, 감독당국이 공적자금지원의 최종책임자인 재경부와 적절한 간격을 유지할 수 있고 공적자금지원으로 인한 도덕적 해이를 줄일 수 있을 것이다.

재정경제부(2001a, 2001c) 참조.

5. 감독당국

금융감독위원회와 금융감독원은, 최고의결기구로서의 이사회와 그 집행부로 구성되는 단일 민간조직으로 통합되어야 한다. 현재의 금감위 산하 사무국이 폐지되어야 함은 물론이다. 그리고, 단일 민간조직으로 통합된 감독당국은 재경부장관으로 부터 독립적이어야 한다. 사실, 통화당국에 독립성이 절실한 만큼 감독당국에게도 독립성이 절실하다. 따라서, 감독당국의 독립성은 한국은행 수준으로 보장되어야 한다. 예를 들면, 단일 감독기구의 장은 법률에 의해 그 임기가 보장되어야 하는 동시에 의회에 대해 책임을 지도록 해야 한다.

Hayward(2000) 참조.

Coe(2001) 참조.

한편, 통합금융감독당국의 권한 및 독립성의 정도에 따라 이에 상응하는 책임성(accountability)이 시급히 확립되어야 한다. 책임성이란, 어떤 기관에 부여된 권한 및 기능이 원래의 목적에 부합하는 방향으로 행사될 수 있도록 보장하기 위해 조직구조나 운영 면에서 마련된 각종 법률적 장치를 말한다. 감독관련기관간 협조를 촉진하고 견제균형을 유지하도록 하는 양해각서 등의 장치도 당연히 감독당국의 책임성 장치에 포함된다.

Hayward(2000)는, 감독당국이 책임을 부담해야 할 대상으로서, 네 가지 유형의 부류 - 감독당국에게 그 법적 근거를 제공한 입법부, 자금을 조달하는 피규제 금융기관들, 일반 국민, 그리고 감독기구의 결정에 의해 영향을 받는 자들 - 를 꼽고 있다. 이와 같이 다양한 책임성의 대상을 다각도로 고려하여 다양한 장치를 모범적으로 고안하여 운영하는 대표적 감독당국으로서 영국의 FSA를 들 수 있다. FSA의 책임성장치는 <표 4>와 같이 내용상 7개 범주 - 명확한 책무, 명확한 지배구조, 공개적 활동 및 사전 공개 협의, 사후적 공개 보고, 외부적 견제, 내부적 견제, 그리고 소비자 보호 - 로 대별된다. 우리 나라의 감독당국은 책임성에 관한 FSA의 모범사례를 참고로 우리 실정에 맞는 책임성 장치를 고안, 운영하여야 한다.

<표 4> 영국 FSA의 책임성 장치

책임성 장치	내용
1.명확한 책무	1)FSA의 법적 책무: “금융서비스 및 시장법 2000(The Financial Services and Markets Act 2000)"은 FSA의 법적 책무로서 4개 목적조항과 7개 우량규제원리조항(principles of good regulation: FSA가 법률적 목적을 이루기 위해 업무를 수행할 때 준수해야 할 일반적 원리)을 규정. 2)책임성의 내용: ①공공에 대한 책임성(FSA의 활동은 법적 목적 및 행동원리에 부합하여야 함) ②정치적 책임성(내각 및 의회에 대한 책임성) ③법률적 책임성(FSA의 활동은 사법심사의 대상이 될 수 있음)
2.명확한 지배구조	1)이사회 외부의 견제균형: 재무장관이 FSA 의장 및 이사회를 임면하며, FSA는 재무부를 통해 의회에 책임을 짐. 2)이사회 내부의 견제균형: ①이사회는 FSA의 전반적 정책을 결정 ②이사회 내의 비집행이사는 다수이며 책임이 부여된 하나의 위원회로 활동함. 그중 1인은 이사회의 부의장이자 비집행위원회의 대표가 됨. 동 위원회는 FSA의 업무효율성․자원절약성․재무상황을 감시․검토하고, FSA의 재무상황을 통제하며 집행이사들의 보수를 결정.
3.공개적 활동 및 사전 공개협의	1)공개적 활동: FSA의 인가 및 제재과정에 금융업종사자(practitioner) 및 공익대표가 참석. 2)규제요건의 변경, 예산․수수료, 규정 및 일반 지침 등에 대한 사전적 공개 협의 방식: ①제안된 규제요건의 협의를 위해 비용편익분석 내용을 공표 ②양방향 의견교환: 협의문서(Consultation Paper) 공표 --> 공개 청문회 --> 모든 반응을 공 개 --> FSA의 최종제안(Feedback Statement) 공표 3)상설기구인 소비자패널 및 금융업종사자포럼(Practioner Forum)이 FSA의 업무를 공개 논평 4)이외에도, Code of Market Abuse 관련 상설자문그룹, 연수자문그룹(Training Advisory Group), 소기업종사자패널, 동업조합, 소비자단체의 시각을 반영하기 위해 노력
4.사후적 공개보고	FSA는 연차보고서과 그 증빙을 재무장관과 하원 재무위원회로 각각 제출하며, 발간된 연차보고서에 대해서는 연차 공개회의를 개최.
5.외부적 견제	1)재무부․영란은행․FSA간 양해각서: 책무배분 및 정보공유, 협조방식 등을 세부적으로 규정 2)영란은행과 FSA간 인사교류: 영란은행 부총재가 FSA의 당연직 이사직을, FSA 의장이 영란은행의 당연직 이사직을, 각기 담당. 3)공정거래실, 경쟁위원회, 재무부의 FSA에 대한 견제: ①경쟁위원회(Competition Commission)의 경쟁 심사 ②공정거래실장은 FSA 규정 및 결정에 대한 불공정경쟁 소지를 독자 심사하여 재무부에 보고 ③재무부는 FSA에 대한 value-for-money audits의 의뢰권 및 공표권을 보유하고, FSA의 중대 오류에 대한 공식 연구를 의뢰할 권한을 보유 ④재무부는 위 ② 및 ③항의 보고에 의거하여, FSA에게 규정, 절차, 또는 관행을 변경하도록 지시할 권한을 보유 4)금융서비스재판소(Financial Services and Markets Appeals Tribunal)의 FSA에 대한 견제: 제재 및 인가와 관련된 FSA 결정에 대한 어필을 청문하는 독자 재판부로서 대법원이 운영하는데, 동 Tribunal은 FSA의 결정을 자신의 결정으로 대체할 수 있는 권한을 보유.
6.내부적 견제	FSA의 독립적 민원담당관(Complaints Commissioner)은, 이의가 제기시 이를 조사하여 그 내용을 민원인에 알리고 경영진에게 시정을 권고하며, 자신의 업무를 연차보고서로 발간함.
7.소비자 보호	FSA는 탄력적인 민간자율의 민원분쟁해결제도인 금융서비스옴부즈먼스킴(Financial Services Ombudsman Scheme)을 설립․운영 --> 동 스킴은 금융서비스소비자의 일괄 민원처리체제(one-stop shop)로서, 금융손실을 부담하기 어려운 사람들에게 재판소에 비해 신속하고 비공식적인 동시에 이용자에게 친근한 대안으로 기능.

자료: FSA(1999)에 기초하여 작성.

제7장. 결론.

한국에서 새로운 금융감독체계가 출범한지 3년이 넘었고 다시 감독체계의 개편 논의가 시작된 지 반년이 지났다. 비록 작년 하반기에 잇달아 발생했던 금융사고를 계기로 이번 개편 논의가 시작되긴 했지만, 사고의 원인과 대책을 수립하기 위한 것 말고도 제도의 운행에 대한 관찰과 평가는 상시적으로 이루어져야 한다는 점에서 이번 논의는 충분히 의미가 있다.

그런데 문제는, 그 동안 우리 금융감독체계가 안고 있던 구조적 약점에 대한 재경부(2001b)의 처방이 오히려 문제를 악화시킬 것이 분명하다는데 있다. 한국 금융감독체계의 문제는 금융감독관련기관간 갈등과 행정적 이해상충이 축적될 수밖에 없는 구조라는데 있었다. 그런데, 이번 처방은 그러한 문제를 증폭시켜 감독효율을 더욱 심각하게 해칠 것이 분명하다.

이 글은 과거 우리 나라의 감독체계가 어떤 경로를 거쳐 오늘의 모습을 갖추게 되었는지를 시기별로 나누어 조망․평가함으로써 현행 감독체계의 문제를 객관적으로 이해하려 시도하였다. 이를 위한 평가의 기준은 일부 주요국의 감독경험에 대한 분석을 통해 도출된 감독체계의 운영원리였다. 즉, 하나 또는 복수의 감독기관이 각기 자신이 관할하는 감독대상기관에 대하여 인가․규제․감독․검사에 걸친 포괄적 감독권을 관장하되, 이 포괄적 감독권의 일부 또는 전부에 대하여 감독관련기관들(감독당국 포함)간 협력 및 견제균형이 중시된다는 것이다. 일부 주요국의 감독체계는 각국의 특수한 사정에 의해 서로 다른 모습을 하고 있었지만, 도출된 감독원리는 일부 주요국이 공유하는 두드러진 특징이었다. 이 글은 이러한 원리가 갖는 논리적 객관성을 이론적 분석을 통해 확인할 수 있었다.

한국의 현행 금융감독체계는 권한과 역할의 중복이 거의 없도록 짜여진 구조이다. 이것은 업무중복에서 오는 비효율을 최소화하기 위한 것으로 생각된다. 그러나, 바로 이것이 문제의 근원이다. 감독당국이 재경부와 정치권의 영향력 아래 놓여진 상태에서, 법적으로 별다른 감독관련기능이 주어지지 않은 한국은행과 예금보험공사 등 여타 감독관련기관으로서는 견제균형에 기여할 수가 없었다. 이들에게 그나마 법적으로 남아 있던 제한적 간접기능들도 제대로 작동이 어려웠고 관련기관간 갈등과 행정적 이해상충만 축적되어 감독체계가 정상적으로 운영되기 어려웠다. 그러는 사이에, 금감위 산하 관료조직인 사무국이 감독업무에 공식적으로 뛰어들게 된 것이다. 감독당국 내의 이질적 조직인 금감위와 금감원이 이층구조로 되어 있었으므로 이런 일이 가능했다. 그러나, 우리 나라의 관료조직은 감독업무를 맡기기에 적절하지 않다는 점은 분명하다.

이렇게 본다면, 현 시점에서 우리 나라의 감독체계개선을 위해 현행 합의제 행정위원회인 금융감독위원회와 민간조직인 금융감독원을 하나의 민간조직으로 합치는 일이 가장 시급하다. 그리고 단일 민간조직이 된 감독당국이 (특히 재경부장관으로부터) 상당한 수준의 독립성을 가질 수 있도록 하는 법적 장치를 확보하여야 한다. 그리고 독립성 수준에 맞추어 고도의 책임성 장치를 다각적으로 마련하여야 할 것이다. 재경부는 법령 제․개정권을 가지되, 특히 예금보험공사의 일상적 업무에 있어서 독립성을 인정하여야 한다.

동시에, 한국은행과 예금보험공사의 감독관련기능을 강화하여 법적으로 업무 및 권한의 일부 중복을 허용하여야 한다. 이는 감독당국 이외의 감독관련기관이 자신의 고유업무 수행에 필요한 정보 접근성을 강화하기 위한 것이다. 이렇게 함으로써, 각 관련기관들의 독자적 시각이 협력 및 견제균형장치를 통해 최적감독정책 수립에 도움을 줌으로써 감독의 주요 목표 중 하나인 금융안정을 이루는데 기여할 것이다. 또, 강화된 권한 자체도 협력 및 견제균형장치의 유효한 작동에 기여할 것이다. 구체적으로, 한국은행에게는 한은법의 목적조항에 금융안정을 명시하고, 직접검사권을 부여하며, 건전성 규제 관련 법률 또는 규정의 제․개정시 재경부 또는 감독당국과 협의할 수 있어야 한다. 예금보험공사는 광범한 책무를 수행하는 방향으로 발전방향을 확립하여야 한다. 이 때, CDIC 또는 FDIC가 준거가 될 수 있을 것이다. 그리고, 감독관련기관으로서의 예금보험공사에게 정부 내 독립성을 적절한 정도로 부여하고, 직접조사권을 허용하며, 기금손실최소화의 관점에서 예보가 부실금융기관의 정리시기 및 방식에 관한 결정과정에 독자적 시각을 형성할 수 있는 권한을 허용해야 한다.

끝으로, 위에서 결론적으로 제안하고 있는 감독관련기관간 권한 및 업무의 중복은 전체 감독비용을 증가시키기보다는 오히려 감소시킬 것이라는 점은 강조될 필요가 있다. 감독관련기관간 권한 및 역할의 중복이 없어도 협력과 견제균형만 잘 이루어질 수 있다면 가장 효율적일 것이다. 그러나, 우리의 경험은 전혀 그렇지 못하다. 우리 나라에서는 기관간 협조․정보공유․견제균형의 전통과 문화가 정착되어 있지 않기 때문이다. 이러한 우리의 상황을 뒤집어 해석하면, 업무의 적절한 중복이 감독효율의 제고를 가져올 가능성이 그만큼 더 크다는 것을 의미한다. 각 감독관련기관의 권한이 부족하여 고유 업무의 수행이 부실해지고 관련기관간 협력과 견제균형이 이루어지지 않아서 궁극적으로 부실한 감독이 이루어진다고 하자. 이 경우 금융불안정이나 금융위기의 가능성이 증대하는 등, 우리가 부담해야 할 ‘당장 눈에 보이지 않는 비용(구조비용)’은 매우 클 수 있다. 이런 상황에서는, 감독관련기관간 업무 중복을 통해 얻어지는 구조비용의 절감이 업무중복에 따른 ‘눈에 보이는 비용(기관비용 및 준수비용)’의 증가를 상쇄하고도 남음이 있을 여지가 많다. 여기서, 업무중복에 따른 ‘눈에 보이는 비용’의 증가는 우리가 감당할 필요가 있는 비용이다. 권한 및 업무의 중복이 충분치 못하여 관련기관간 협력이 이루어지지 않고 견제균형이 깨어진다면, 그로 인한 ‘당장 눈에 보이지 않는 비용’은 매우 클 것이기 때문이다. 감독관련기관간 협력 및 견제균형이 훨씬 원활하게 이루어지는 독일이나 캐나다에서도 상당한 정도의 업무 및 권한 중복이 인정되고 있다는 사실은, 업무 및 권한 중복에 대해 우리가 적극적․긍정적으로 고려해야 할 필요가 있음을 시사한다.

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