한국금융학회 2001년 하반기 정책 심포지엄 발표자료

민영화 시대의 은행 지배구조와 감독정책

2001. 12. 5.

전성인

(홍익대 경제학과)

목 차

I. 문제의 제기

II. 은행제도 개편논의의 배경과 전제

1. 연구의 범위

2. 정부가 제시한 은행제도 개편의 기본방향

III. 미국의 은행(금융)지주회사 제도의 주요 내용과 시사점

1. 미국 은행지주회사법상의 은행 지배 관련 규정

2. 미국 지주회사의 지배관련 규정의 함의

3. 금융자본과 산업자본과의 소유관계

IV. 우리 나라 은행의 소유 및 지배구조 개편의 기본방향

1. 규제의 기본 틀로서의 금융지주회사 제도

2. 지배 개념에 대한 발상의 전환

3. 감독기구의 재량범위 확대

4. 산업자본의 계열분리 시한

V. 정책시행 이전의 선결과제

1. 은행 지배구조의 문제

2. 은행 지주회사의 유인체계 정비

3. 감독기구의 수월성과 신뢰성 확보

VI. 결론

I. 문제의 제기

효율적으로 작동하는 금융시장은 경제활동이 원활하고 효율적으로 수행되도록 하는 중요한 전제조건이다.  특히 그중에서도 효율적인 은행의 존재는 전통적으로도 가장 중요한 요소였을 뿐만 아니라, 겸업화의 추세가 완연한 최근에는 다시금 중요한 시장참가자로 인정받고 있다.  은행은 결제체제를 지탱하고 대출을 통해 자원배분을 통제한다는 전통적인 역할 이외에 최근에는 금융지주회사라는 새로운 조직의 일원으로 다양한 금융서비스를 제공하는 기능을 수행하고 있다.

그러나 우리 나라의 은행은 자원배분의 견제장치로 작동하기 보다는 제한된 저축재원의 동원 및 정책적 배분의 도구로 사용되어 왔다.  그에 따라 은행의 자율적인 의사결정권한은 억제되고 그 대신 정부의 성장 정책을 추진하는 도구로 이용되거나 그 과정에서 발생한 기업부실을 대신 부담하는 희생양의 역할을 담당하였다.

물론 그동안 은행의 경영자율성을 회복시켜 은행 본연의 역할을 수행하도록 하자는 문제제기가 없었던 것은 아니었다.  그러나 이런 논의는 기존의 중요한 정책수단을 포기하지 않으려는 경제정책당국의 저항, 은행을 소유하여 왜곡된 사익을 추구하는 또 다른 도구로 사용하려 했던 대규모 기업집단에 대한 견제논리, 그리고 적극적으로 자신의 이익을 주장할 수 있는 금융자본의 부재 등 여러 이유로 인해 거의 언제나 좌절되었다.

최근 이 문제는 외환위기의 극복과정에서 불가피하게 국유화된 은행들의 민영화 문제와 관련하여 다시 한 번 본격적인 논의의 대상이 되고 있다.  물론 이번 논의는 은행의 건전화에 투입된 공적자금의 회수 필요성이 그 직접적인 계기를 마련하였지만, 우리 경제의 현실에 비추어 볼 때 그것 자체로도 심도있는 검토가 필요한 시점에 도달했다고 보여진다.

본 연구에서는 이런 문제의식하에 은행이 민영화되어 본격적인 자율경쟁시대에 돌입할 때를 상정하고 이런 상황에서 은행의 경영효율성이 달성될 수 있도록 하는 전제조건은 무엇이며 이를 위해 필요한 제도적 개선과제는 무엇이고 이런 상황에 도달하기 위해 사전에 해결해야 할 선결과제는 어떤 것이 있는지를 검토해 보기로 한다.  특히 정부가 몇 차례에 걸쳐 은행법 등 관련법의 개정방향을 이미 공개하였기 때문에 경영효율성을 달성하기 위한 각종 전제조건들이 이번 개정안에 얼마나 잘 반영되어 있는지를 중점적으로 검토하기로 한다.

은행법의 개정과 관련한 각종 제도개선을 검토함에 있어서는 다음 두 가지 요소의 조화가 중요하다.

하나는 한국적 여건의 특수성을 무시하지 않는 것이다.  오래된 관치금융의 역사, 기형적으로 비대한 대규모 기업집단의 존재, 금융시장의 참가자들을 규율하는 기본적인 하부구조의 불비 등 한국경제에 특유한 측면을 무시할 경우, 좋은 제도라도 잘 작동하기 어렵고, 설사 작동한다 하더라도 소기의 목적을 달성할 수 없을 것이다.

그러나 특수성에 관한 응분의 고려 못지 않게 중요한 것은 은행효율화의 문제를 해결할 수 있는 기본방향을 정립하는 것이다.  즉 한국 경제가 교과서적인 수준으로 정상화된 경우에 지속적으로 작동할 수 있는 체계가 무엇인가를 심사숙고하지 않은 채 특수성만을 강조할 경우 당장의 문제를 해결할 수는 있을지 몰라도 여건이 변화하면 또 다른 문제가 발생할 수밖에 없다.

이 연구에서는 효율적인 은행제도의 정착과 관련하여 현재 가장 선진적인 금융기관을 비교적 무리없이 포용하고 있는 미국의 제도에 주목하고, 그 제도가 가지고 있는 본질적인 요소를 추출하여 우리 나라 은행제도의 정립에 시사점을 마련하고자 한다.  물론 현실에서의 정책은 효율적 제도의 기본요소를 한국적 특수성에 부합하도록 적절히 변형한 것이어야 한다.  따라서 이런 제도를 정착시키기 위한 정책과제를 정부의 은행제도 개편방안과의 관련하에서 검토하기로 한다.

본 논문의 구성은 다음과 같다.  제2절에서는 본격적으로 논의를 전개하기에 앞서 본 논문이 검토할 범위를 한정하고, 정부가 제시한 은행제도 개편안의 주요내용을 소개한다.  제3절에서는 은행의 지배 및 감독과 관련한 미국의 제도적 경험을 은행지주회사법과 Gramm-Leach-Bliley Act를 중심으로 살펴 본다.  제4절에서는 이를 토대로 우리 나라 은행제도 개편의 기본방향을 살펴 보고 제5절에서는 이에 앞서 이루어져야 할 선결과제를 검토한다.  마지막으로 결론에서는 이제까지의 논의를 간단히 요약하였다.

II. 은행제도 개편논의의 배경과 전제

이 절에서는 본격적인 논의에 앞서 본 연구에서 중점적으로 다룰 부분을 제시하고 또 이후의 논의에서 자주 거론될 은행제도 개편과 관련한 정부의 정책방향을 소개하기로 한다.

1. 연구의 범위

은행의 민영화와 소유 및 지배구조의 개편논의는 한편에서는 공적자금의 회수와 국가재정의 건전화라는 측면에 닿아 있고 다른 한편으로는 금융감독기구의 개편과 자본시장의 규율 등과 연관되는 등 그 포괄범위가 금융경제학의 전분야에 달한다.  그러나 제한된 지면과 능력을 통해 이 모든 측면을 균형있게 거론하는 것은 불가능하다.  따라서 본 연구에서는 현실적이나 이론적으로 매우 중요한 문제이고 또 시급한 해결을 기다리는 문제이지만 불가피하게 일부 주제는 배제할 수밖에 없었다.

그중 현실관련성 측면에서 가장 중요한 문제는 공적 자금의 회수와 관련한 측면이다. 이와 관련해서는 은행 민영화의 필요성, 시급성, 절차, 민영화 방법의 선정 등 여러 가지 중요한 문제가 포함되어 있다.  그러나 본 연구에서는 아쉽게도 이 부분은 완전히 배제할 수밖에 없었다.

최근 들어 이와 관련한 주제를 다룬 연구로는 김현욱(2001)과 송홍선(2001)이 있다.

다음으로 상법 및 증권거래법, 공정거래법의 개정 등 기업활동 및 자본시장의 하부구조를 정비하는 문제 역시 기본적으로 배제하였다.  이들 법률은 기업의 지배구조나 거래관계를 규율하고 특히 한 회사가 다른 회사를 직접, 간접으로 지배하는 경우 이를 규율하는 기본적인 규범들이다.  그리고 정부가 제시한 개편안에는 이와 관련한 내용이 포함되어 있기도 하다.  그러나 본 연구에서는 이와 관련된 본격적인 논의는 피하되 사안별로 관련이 깊은 경우에 제한적으로 거론하는 데 그쳤다.

예를 들어 중요 기관투자자의 의결권 제한을 해제할 것인가와 관련한 관련법 개정사항이 그것이다.

마지막으로 금융감독기구의 개편과 관련한 논의가 있다.  피감독기관의 역할 변화는 당연히 감독기구의 권한 및 역할변화를 수반할 수밖에 없다.  특히 우리 나라의 경우 금융감독기구의 역할과 편제가 아직 완전히 정착하지 않은 상태여서 감독기구의 개편 필요성은 여러 경로를 통해 제기되고 있는 실정이다.  본 연구에서는 그러나 은행의 역할변화에 따라 필연적으로 수반되는 부분에 대해서만 감독기구의 개편을 거론하기로 한다.

2. 정부가 제시한 은행제도 개편의 기본방향

이 내용은 이미 여러 경로를 통해 널리 공개된 것이므로 여기에서는 이하의 논의를 전개하는데 필요한 정도내에서 간략히 정리하기로 한다.

보다 자세한 내용을 위해서는 은행법 개정방안에 관한 공청회 자료인 한국금융연구원(2001)과 재경부의 보도참고자료인 재경부(2001)를 참조하라.

(1) 은행의 소유구조 개선(은행법 개정사항)

- 동일인의 은행주식 보유한도를 현행 4%에서 10%로 확대하되 산업자본의 경우에는 4% 초과지분에 대해 의결권을 제한함.

- 산업자본이라도 계열분리가 이루어진 경우 3개월 정도의 경과기간 지난 후 의결권행사를 허용하고, 향후 2년 이내에 계열분리후 금융활동에 주력할 계획을 금감위로부터 승인받은 경우에는 의결권 행사를 허용.

- 10% 한도를 초과하는 보유를 허용하되, 사전, 사후의 감독을 강화함.

- 보유지분이 10%를 초과하는 은행의 대주주 및 4% 초과하는 최대주주에 대해서도 대주주에 준하는 감독을 실시하고, 대주주에 대한 신용공여를 제한하고, 대주주가 발행한 주식의 취득을 제한함.

(2) 은행의 지배구조 개선(은행법 및 금융지주회사법 개정)

- 행장 추천위원회를 폐지하고 경영진 및 이사를 상법 및 증권거래법에 의해 선임함.

- 소액주주의 경영감시 권한을 강화함.

- 은행을 지배하는 은행지주회사에 대한 동일인 주식보유 한도를 4%에서 10%로 상향조정하며 산업자본에 대해서는 은행에 대한 주식보유와 유사한 원칙을 적용함.

- 은행지주회사의 대주주에 대한 신용공여를 제한하고 대주주가 발행한 주식의 취득을 금지함.

(3) 기타사항

- 은행의 타은행 주식보유 허용

- 은행 임원의 자회사 겸직 허용

- 금융지주회사내 금융기관간 신용정보 공유를 허용

- 투신사 등 주요 기관투자가의 의결권 제한을 해제함.

III. 미국의 은행(금융)지주회사 제도의 주요 내용과 시사점

앞에서는 정부가 제시한 은행제도 개편방향의 골격을 살펴 보았다.  이 절에서는 우리보다 훨씬 앞서 지주회사 제도를 통해 은행에 대한 지배의 문제를 처리해 온 미국의 제도를 개관하여 그 시사점을 찾아 보기로 한다.

1. 미국 은행지주회사법상의 은행 지배 관련 규정

1999년 Gramm-Leach-Bliley Act(이하 GLB Act)가 의회를 통과한 이후, 은행지주회사법(Bank Holding Company Act, 이하 BHCA)상의 은행관련 지주회사 제도는 은행과 매우 제한된 형태의 여타 금융기관(소위 “Section 20 affiliates")만을 거느린 은행지주회사(Bank Holding Company, 이하 BHC)와 보다 강화된 건전성 조건을 충족하여 은행 및 거의 모든 금융기관( 소위 ”financial in nature"인 금융기관)을 자회사로 거느린 금융지주회사(Financial Holding Company, 이하 FHC)의 두 가지 형태가 존재하게 되었다.  그러나 이런 구분은 은행을 자회사로 거느린 지주회사가 영위할 수 있는 사업영역의 측면에서는 차이를 가져오지만, 현재 우리 나라에서 논란이 되고 있는 은행 소유 혹은 은행 지배와 관련해서는 동일한 조항이 양자를 규율하고 있다.

(1) 은행(금융)지주회사의 개념

우선 가장 먼저 살펴 보아야 할 조항은 BHC의 개념이다.   BHC는 “은행을 지배(control)하고 있거나 또는 이 법에 의한 은행지주회사를 지배하거나 지배하게 된 모든 회사(company)"로 정의되어 있다.  따라서 지주회사가 무엇인가 하는 것을 잘 이해하기 위해서는 은행, 지배, 회사 등에 대한 정확한 개념정립이 있어야 한다.  이 개념들은 모두 미국에서 엄청난 소송의 대상이 되었던 개념들이다.  그러나 본 논문의 주제와 관련하여 가장 중요한 개념은 지배의 개념이다.

12 USC §1841(a)(1).

(2) 은행 또는 회사에 대한 지배의 개념

BHCA에서 지배는 은행 또는 회사에 대해 정의되는 개념으로 그 직접적인 정의와 보완규정으로 나누어 볼 수 있다.  어떤 회사가 은행 또는 다른 회사를 지배한다는 것은 다음 3가지 경우 중 하나가 성립하는 경우이다.

12 USC §1841(a)(2)의 (A), (B), (C) 참조.

(A) 어떤 회사가 은행이나 회사가 발행한 어떤 종류(any class)의 의결권 있는 주식 총수의

25% 이상의 주식을 직접 혹은 간접으로 또는 일인 혹은 다수의 사람을 통해 소유(own)하거나, 지배(control)하거나 혹은 의결권 행사 권한(power to vote)을 보유한 경우.

(B) 어떤 회사가 어떤 형태로든 은행이나 회사의 이사(directors or trustees)의 과반수의 선출에 지배력을 행사하는 경우.

(C) 통지와 청문회를 개최한 후, Fed가 어떤 회사가 직접 혹은 간접의 방법으로 은행 혹은 회사의 경영이나 정책에 지배적인 영향력(controlling influences)을 행사하고 있다고 결정한 경우.

여기서 주목해야 할 점은 은행 혹은 다른 자회사의 지배에 관한 판단이 단순히 주식의 보유비중 같은 객관적인 지표에 국한되지 않는다는 점이다.  물론 은행에 대한 주식소유가 일정수준(미국의 경우 25%)을 상회할 경우 의심의 여지없이 은행지배로 결정되지만(따라서 지배회사는 BHC가 되고, 따라서 BHCA의 적용을 받게 되지만), 그것만이 판단의 유일한 기준은 아니다.  위의 (C)에서 보듯이 오히려 이 점에 관한 한 미국법은 감독당국에 엄청난 재량권을 인정하고 있다.  아마도 이것은 은행이나 다른 자회사에 대한 지배가 당국의 명시적 규제를 피해 교묘하게 이루어질 가능성에 대한 마지막 대비책이라는 점에서 이해하는 것이 타당할 것이다.

감독당국이 재량권을 보유하고 있다고 해서 감독당국이 이 권한을 아무런 제약 없이 사용할 수 있는 것은 아니다.  재량권은 언제나 주어진 목적에 합당하게 사용해야 하고, 이에 의심이 있는 경우 법원에 사법적 심사(judicial review)를 제청할 수 있는 헌법적 권한이 있다.

(3) 지배의 개념에 대한 보완적 규정

지배에 대한 개념을 정의함에 있어 감독당국의 재량적 판단의 범위를 넓게 인정한 것은 한편으로는 규제의 회피에 대한 대비책이라는 순기능을 하지만 다른 한편으로는 시장 참가자에게 예측불가능성과 불확실성을 증가시킨다는 역기능의 가능성이 있다.  이를 막기 위해 BHCA에는 몇 가지 보완규정이 존재하고, 이법의 시행령에는 보다 자세한 규정이 수록되어 있다.

우선 BHCA 상의 보완규정중 중요한 것으로는 어떤 회사가 은행 혹은 회사의 의결권 있는 주식을 5% 미만으로 보유하고 있는 경우에는 원칙적으로 당해기관을 지배하지 않는 것으로 간주된다. 따라서 이런 경우에는 Fed가 명시적으로 위의 (B) 혹은 (C) 중 하나를 입증하지 않는 한 BHCA가 적용되지 않는다.

12 USC §1841 (a)(3).

다음으로 순수하게 대리인의 자격(fiduciary capacity)으로 주식을 보유하고 있는 경우(특히 그 의결권의 행사에 대해 재량권을 보유하지 않은 경우)에는 당해 주식에 대해 위의 규정을 적용하지 않는다.

12 USC §1841(a)(5)(A).

또한 간접적 지배라는 판정의 대상이 되는 주식의 범주에는 다음과 같은 것이 있다.

(1) BHC의 자회사가 소유 혹은 지배하는 주식은 BHC가 간접적으로 지배하는 주식으로 간주되고(따라서 주식비중 계산에 산입되고),

(2) (A) 지배회사나 (B) 지배회사의 주주나 소속원 혹은 (C) 지배회사의 피고용인의 이익을 위해 활동하는 대리인(trustees)이 직접 혹은 간접으로 지배하는 주식은 회사의 지배하에 놓인 주식으로 본다.

12 USC §1841 (g)(1), (2).

마지막으로 이 법의 시행령에는 반론의 여지없이 지배로 판정받는 조건(conclusive or irrebuttable condition of control)과 지배로 간주되지만 이의를 제기할 수 있는 조건(rebuttable condition of presumption of control), 그리고 비지배로 간주되지만 이의를 제기할 수 있는 조건(rebuttable condition of presumption of noncontrol)이 보다 자세히 규정되어 있다.

우선 12 CFR §225.2 (e)(1)에는 무조건 지배로 판정받는 조건이 4가지가 수록되어 있다.  그중 (i)부터 (iii)까지는 12 USC §1841 (a)(2)의 반복이지만 (iv)에는 한가지 구체적인 조건이 추가되어 있는데 그것은 은행 혹은 회사의 의결권 있는 주식의 25% 이상의 주식의 이전(transfer)에 어떤 형태로든 제한을 가하는 경우이다.

이 규정은 소위 Regulation Y로 알려져 있다.

단 특정 회사의 인수와 관련하여 연방 감독당국의 심사를 기다리는 동안 일시적으로 양도를 제한하는 경우는 12 CFR §225.31 (d)(1)(ii)((C)에 의해 예외로 한다.

그리고 반론제기가 가능한 지배 혹은 비지배의 간주(rebuttable presumption of control or noncontrol)는 12 CFR §225.31 (d)와 (e)에 규정되어 있다.  이중 지배의 간주를 규정한 (d)에는 우선 (1)에서 지배여부의 판정대상이 되는 의결권 있는 주식의 범주에 (i) 주식으로 즉시 전환될 수 있는 모든 증권을 포함하고 있고, (ii) 의결권 있는 주식의 소유자의 권리를 어떤 형태로든 제약하는 합의나 양해가 있는 경우를 포함한다.  그리고 (d)의 (2)에서는 회사에 대한 지배의 개념에 (i) 회사의 경영과 관련한 합의 혹은 양해가 있는 경우, (ii) 회사가 5% 이상의 의결권 주식을 지배한 상태에서 이 회사와 그의 특수관계인의 의결권 있는 주식 보유 합계가 25%를 초과하는 경우, (iii) 회사가 5% 이상의 의결권 주식을 지배하는 최대주주이고 경영진을 공유하는 경우를 포함한다.  원칙적으로 비지배를 규정한 (e)에서는 의결권 있는 주식보유 비중이 5%를 초과하는가의 여부가 관건이 된다.

2. 미국 지주회사의 지배관련 규정의 함의

이상에서 살펴 본 미국 BHCA상의 지배의 개념은 상당히 복잡하다.  따라서 미국에서 은행의 의결권 있는 주식을 25% 한도내에서는 자유스럽게 보유할 수 있다는 진술은 사실과 거리가 멀다.  마찬가지로 의결권 있는 은행주식을 25% 이상 보유할 수 없다는 진술도 사실이 아니다.  보다 중요한 것은 언제 특정회사가 은행을 지배하는 회사로 판정받는가 하는 것이고 그 내용은 일의적이 아니다.  이 내용을 정리해 보면 다음과 같다.

(1) 25% 소유한도의 의미

12 USC §1841 (a)(2)(A)에 규정되어 있는 25% 소유한도의 의미는 조심스럽게 받아들여야 한다.  이 규정은 어떤 회사가 은행 혹은 다른 회사를 지배한다고 판정받는데 충분한 여러 조건 중 하나일 뿐이다.  다만 다른 조건에 비해 상대적으로 객관성이 강하고 또 이의제기가 허용되지 않는다는(conclusive or irrebuttable) 의미에서 대표적인 조건으로 인용되고 있을 뿐이다.

그렇다면 이 조항의 구속력은 얼마나 제한적인가?  혹자는 의결권 있는 주식에 대한 소유한도가 우리 나라에 비해 상대적으로 높기 때문에 미국의 BHCA가 우리 나라의 은행법이나 금융지주회사법보다 동일인의 은행소유에 대해 더 관대하다는 주장을 펴기도 한다.  그러나 이 말은 사실이 아니다.  여기서 주목해야 할 점은 25% 한도의 계산에서 기준이 되는 주식은 의결권이 부여된 어떤 종류(any class)의 주식이어도 상관이 없다는 것이다.

예를 들어 은행이 두 가지 종류의 의결권 있는 주식을 발행하였다고 가정해 보자.  하나는 보통주(common stock)로서 전체 자본금의 99%의 조달에 사용되었고, 다른 하나는 전환사채(convertible bond)로서 전체 자본금의 1%에 해당하였다고 하자.  그런데 이 전환사채를 30% 보유한 어떤 회사가 전환사채를 주식으로 전환하였다면 그는 비록 (보통주와 전환사채를 통합한) 전체 주식에서 차지하는 비중은 낮지만, 전환사채라는 특정한 종류(class)의 의결권 있는 주식에서는 큰 비중을 차지하고 있다.  이 경우 그는 이 은행을 지배하는 지주회사로 판정된다.

Jackson and Symons(1999) p.250 참조.

두 번째로 유의해야 할 점은 어떤 종류(class)의 의결권 있는 주식도 25% 이상 소유하고 있지 않은 회사는 지배력이 없는 회사인가 하는 점이다.  언제나 그렇지는 않다는 것이다.  그 이유는 12 USC §1841 (a)(2)의 (B)와 (C) 때문이다.  특히 의결권 있는 주식을 5% 이상 소유하고 있으면서 은행의 경영에 이런 저런 방법으로 간여할 경우 지배력이 있는 회사로 판정될 가능성이 크다.  원칙적으로 지배력이 없다고 판정되는 경우는 특수관계인의 지분을 합하여 5% 미만인 경우이다.

우리 나라의 은행법이 지배력이 없다고 암묵적으로 간주하는 소유한도가 표준적인 은행의 경우 4%(지방은행은 15%)인 점은 이와 좋은 대비가 된다.

(2) 감독당국의 광범위한 재량권 인정

금융감독당국에 광범위한 재량권을 인정하는 것은 금융기관에 대한 중복규제와 함께 미국 금융감독제도의 큰 특징중 하나이다.  이런 특성은 은행에 대한 지배여부의 판정과 관련해서도 여실히 드러난다.  금융수단의 종류와 특성이 다양해지고 금융거래의 기법이 발달하면서 기존의 규제를 회피해 은행 혹은 다른 회사를 지배하려는 시도는 더욱 더 치밀하고 교묘해질 수 있다.  이 경우 객관적이고 열거주의적인 지배관련 규정들은 시장의 예측가능성을 높인다는 점에서 장점을 일부 가지고 있지만 규제를 회피하려는 교묘한 시도에는 속수무책이거나 사후약방문이 될 가능성이 크다.

이에 대한 하나의 대처방법은 감독당국에 대해 매우 추상적인 의미에서의 재량권을 광범위하게 인정하되, 그 재량권의 행사에 대해 사법적 심사의 범위를 폭넓게 인정하는 것이다.  지주회사와 관련하여 이런 시도의 대표적인 예는 앞에 인용한 12 USC §1841 (a)(2)(C)이다.  이 조항에 의하면 Fed가 (정당한 나름대로의 이유에 의해) 특정 회사가 은행이나 다른 회사를 지배하고 있다고 판단하면 그대로 지배가 인정되는 것이다.  물론 이런 판단을 내리기 위해서는 당사자에게 소명기회를 주어야 하고 당사자는 이런 결정에 대해 불복하여 사법적 심사를 청구할 수 있다.  그러나 대부분의 경우 감독당국이 명백하고도 심각하게 재량권을 남용했다고 여겨지지 않는 한 법원은 감독당국의 견해를 존중하는 경향이 강하다.

이를 통상 심증에 의거한 심사(sniff test)하고 한다.

이것을 소위 셰브론 사건에서 연유한 원칙(Chevron principle)이라 한다.

(3) 5%라는 암묵적 한도의 의미

우리 나라에 상대적으로 많이 소개된 25%의 소유한도 못지않게 실무적으로 중요한 의미를 갖는 것은 5% 소유여부라는 또 다른 암묵적 기준이다.  이 기준은 두 가지 측면에서 중요한 역할을 한다.  하나는 원칙적으로 비지배로 판정하는 기준(presumption of noncontrol)이라는 역할이다.  12 USC §1841 (a)(3) 혹은 12 CFR §225.31 (e)에 명시되어 있듯이 5% 미만으로 의결권 주식을 소유하고 있는 경우 비지배로 간주한다는 조항이 그것이다.

다른 하나는 지배여부에 대한 감독당국의 재량적 해석의 경우에 5% 한도가 원칙적으로 지배로 판정하는 기준(presumption of control)과 밀접한 관련을 가지고 있다는 것이다.  예를 들어 12 CFR §225.31 (d)(2)(ii)와 (iii)이 그것이다.  즉 어떤 회사가 은행의 의결권 있는 주식을 5% 이상 소유하고 있는 경우에는 감독당국이 매우 강한 의심의 눈초리로 지배여부의 가능성을 검토하게 된다.

이상의 논의를 종합하면 다음과 같다.  BHCA에 의하면 미국에서 어떤 회사가 은행을 지배하는가의 여부에서

- 그 회사가 (특수관계인의 주식을 포함해서) 은행의 의결권 있는 주식을 5% 미만으로 소유하고 있는 경우는 감독당국이 특별히 입증하지 않는 한, 원칙적으로 비지배로 간주되고,

- 그 회사가 (특수관계인의 주식을 포함해서) 은행의 의결권 있는 주식을 25% 이상 소유하게 된 경우는 (감독당국에 대한 이의제기 없이) 지배로 간주되고,

- 그 회사가 은행의 의결권 있는 주식을 5% 이상 25% 미만으로 보유하고 있는 경우는 일종의 회색지대로 이에 대한 판단은 감독당국의 재량권 범위에 속하는데, 원칙적으로 지배로 간주되는 경향이 많다.  이 때 비지배에 대한 입증책임은 회사에 속하게 된다.

3. 금융자본과 산업자본과의 소유관계

미국에서 금융자본과 산업자본간의 소유관계는 Glass-Steagall Act 이래 원칙적으로 금지되어 왔다.  그리고 BHCA에도 당연히 이런 원칙이 구현되어 있다.  물론 최근에 Gramm-Leach-Bliley Act가 시행되면서 이 원칙에 부분적인 수정이 가해지기는 했지만 아직도 대전제는 금융자본과 산업자본의 분리라고 보아야 한다.  이하에서는 이 부분에 관해 살펴 보기로 한다.

(1) BHCA상의 산업자본과 금융자본의 분리 관련 규정

미국에서 산업자본이 은행을 소유하는 것을 규제하는 대표적인 규정은 BHCA상의 규정이다.  12 USC §1842 (a)에는 Fed의 허가없이 어떤 회사가 결과적으로 은행을 지배하게 되는 다음과 같은 5가지의 행위를 하는 것이 금지되어 있다.

- 결과적으로 어떤 회사가 (앞의 정의에 의한) 은행지주회사가 되도록 하는 행위

- 결과적으로 은행이 어떤 은행지주회사의 자회사가 되도록 하는 행위

- 어떤 은행지주회사가 임의의 은행(any bank)에 대해 주식을 취득한 결과 해당 은행의 의결권 있는 주식의 5% 이상을 직접 혹은 간접의 방법으로 소유하거나 지배하는 결과가 초래된 경우

- 어떤 은행지주회사나 은행이 아닌 그 자회사가 어떤 은행의 자산의 전부 혹은 거의 대부분을 취득하는 행위

- 어떤 은행지주회사가 다른 은행지주회사와 합병하는 경우

이 조항은 두 가지 점에서 특기할 만 하다.  하나는 은행에 대한 소유를 규제함에 있어 일반적인 산업자본에 의한 소유가 규제되는 것은 물론이고 이미 설립되어 활동하고 있는 은행지주회사에 의한 다른 은행의 소유도 엄격히 규제되고 있다는 점이다.  요약해서 말하자면 미국에서 어떤 임의의 회사가 은행을 조금이라도 의미있는 정도로(예를 들어 5% 이상) 소유하기 위해서는 반드시 금융당국이 설치한 규제의 그물망과 재량적 심사를 통과해야 한다.

다른 하나는 이 조항이 특정한 행위의 형태 그 자체를 규제하는 것이 아니라 그 행위의 결과를 규제한다는 것이다.  예를 들어 첫 번째 조건을 보면 은행주식을 25% 이상 보유하는 행위 그 자체가 규제되는 것이 아니라 어떤 회사가 결과적으로 은행지주회사로 탄생하는 일체의 행위가 포괄적으로 규제되고 있다.  이것은 앞에서 살펴 본 재량적 금융감독의 특성 혹은 심증에 의한 심사의 원칙 등과 일맥 상통하는 것으로 교묘하게 규제의 그물망을 회피하려는 시도를 봉쇄하기 위한 것으로 해석된다.

다음으로 은행의 업무영역 역시 Gramm-Leach-Bliley Act 이전에는 전통적인 전업주의 원칙에 따라 규제되어 왔다.  우선 은행지주회사(BHC)는

- 은행이 아닌 회사의 의결권 있는 주식을 (새롭게) 소유하거나 지배할 수 없고

- 은행지주회사가 된 이후 2년 이후부터는 은행이나 은행지주회사가 아닌 회사에 대한 지배를 유지해서는 안되고, 은행업이나 은행업과 밀접한 관련이 있는 업무 이외의 업무를 영위해서는 안된다.

12 USC §1843 (a)(1), (2)

그리고 은행업으로 간주되는 업무의 범위(closely related to banking and a proper incident thereto)는 12 USC §1843 (c)(8)에 규정되어 있다.  미국의 은행업은 바로 이런 규정에 의해 산업자본과 금융자본의 분리(separation of banking an d commerce) 전통을 유지해 왔다.

(2) Gramm-Leach-Bliley Act에 의한 부분적 완화

1999년에 의회를 통과한 Gramm-Leach-Bliley Act는 기본적으로 은행업과 증권업의 경계를 허무는 겸업주의의 추세를 인정한 법이다.  그러나 이 법은 부분적으로 이 글의 관심사인 산업자본과 금융자본간의 관계에 관해서도 조심스럽게 변화를 인정하고 있다.  중요한 것은 이 법이 어디까지 변화를 인정하고 어디까지는 계속 규제를 존속시키고 있는가를 정확히 구분하는 것이다.  결론적으로 말하자면 인정된 변화의 범위는 그리 크지 않다.

우선 이 법은 모든 은행지주회사에 적용되는 것이 아니고 12 USC §1843 (l)(1)의 3가지 조건을 충족시키는 금융지주회사(FHC)에 적용되는 것이다.  따라서 은행지주회사는 계속 종전의 규정에 의해 규제를 받게 된다.

물론 현실적으로는 많은 은행지주회사들이 2000년 동안에 금융지주회사로 전환하였으므로 이런 주장이 적용되는 범위는 그리 크지 않다.

이제 인정된 변화의 범위를 구체적으로 살펴 보자.  이 법 의하면 동 법의 제정이후 (기존의 BHC에서 FHC로 전환한 경우가 아니라) 새롭게 출범한 FHC는 일종의 경과규정의 혜택을 누리게 되는데 그 경과규정의 기간이 종전의 2년보다 상당히 긴 10년이 된다.  따라서 이 기간동안에는 12 USC §1843 (a)의 금지규정에도 불구하고 은행업이 아닌 일반적인 상업활동을 영위할 수 있다.  그러나 그 범위는 매우 제한적이다.

우선 12 USC §1843 (n)에는 업종과 상관없이 일반적인 상업활동을 영위하는 경우에 대한 경과규정이 명시되어 있다.  이에 따르면 새롭게 출범한 금융지주회사는 다음과 같은 상황하에서만 종전에 영위해 왔던 비은행업 분야의 활동을 지속할 수 있다.

- 종전에 영위했던 영업활동만을 영위하거나 새롭게 용인된 금융업만을 영위하고

- 근본적으로 금융업종 (predominantly financial) 에만 종사해야 하고

근본적으로 금융업종에 종사한다는 뜻은 지주회사의 결합재무제표상에서 예금금융기관의 수입을 제외한 지주회사와 모든 자회사의 총수입중 금융관련 업종(§1843 (k)에 규정된 financial in nature and incidental to financial activities)으로부터의 수입 비중이 적어도 85% 이상이 되어야 한다는 것임.  12 USC §1843 (n)(2).

- 경과규정에 의해 일시적으로 용인되는 영업활동에 대해 합병 등의 방법을 통해 추후 확장을 도모해서는 안되고

- 지주회사의 결합재무제표상에서 예금기관의 수입을 제외한 총수입에서 일시적으로 용인된 활동으로부터의 수입이 차지하는 비중이 경과기관중 내내 15%를 초과해서는 안되고

- 지주회사의 자회사인 예금기관이 이런 경과규정상의 비은행업무와 관련한 판매업무 등을 하거나 다른 자회사가 예금기관의 상품등을 판매하는 사례가 없어야 하고

- 지주회사내의 예금기관은 방화벽으로 금지된 종류의 거래를 비금융업 자회사와 교류할 수 없고

- 향후 1999년 11월 12일을 기산점으로 하여 원칙적으로 10년 이내에 비금융업 관련 업무를 완전히 정리해야 한다.

여기서 특히 주의해야 할 점은 두 가지이다.  하나는 근본적으로 금융업에 종사해야 한다는 규정에서 알 수 있듯이 일반적인 산업자본으로서의 활동의 비중이 일정수준(15%) 이하여야 한다는 것이다.  다른 하나는 10년의 기한에 관한 것이다.  혹자는 이 조항을 새롭게 금융지주회사로 출범한 후 10년 이내로 이해하기도 하는데 이것은 잘못된 것이다.  이 조항은 1999년 11월 12일이라는 확정된 시점을 기산점으로 한 10년일 뿐이다.  따라서 시일이 흐를수록 경과규정이 적용되는 기한은 점차 축소되게 된다.

즉 상당한 정도로 금융전업자 혹은 금융주력자여야 한다.

물론 Fed는 필요하다고 인정되는 경우 이 기한을 연장할 수 있는 권한을 가지고 있다.  그렇지 않은 경우에는 필자의 짐작으로는 아마도 일반적인 2년의 유예기한이 그대로 적용되리라고 본다.

다음으로 상품(commodities)이나 그와 관련된 실물자산의 교역, 판매, 투자 등의 업무를 하는 경우를 관장하는 조항이 12 USC §1843 (o)에 수록되어 있다.  이 조항은 이 부분 영업의 비중이 결합재무제표 기준으로 5% 미만인 경우 그런 업무가 확대되지 않고 자회사인 은행과 불공정한 거래를 하지 않는 한 일몰조항없이 비금융업에 종사하는 것을 허용하고 있다.

결론적으로 이상의 논의를 요약해 보면 비록 일시적으로 산업자본으로부터 연유한 금융지주회사가 은행업과 종전의 비금융업을 동시에 영위하는 것이 가능하기는 하지만 그 범위는 매우 제한적이고 그 기간 역시 매우 단기라는 점이다.  일반적인 경우에는 15%의 범위내에서 일정기한 이내에서만 영위할 수 있고, 기한에 구애됨이 없이 비금융업을 영위하기 위해서는 그 비중이 5% 이내여야 한다.

IV. 우리 나라 은행의 소유 및 지배구조 개편의 기본방향

앞 절에서는 은행의 지배와 관련한 미국의 제도를 개관하였다. 이하에서는 현재 검토되고 있는 은행 및 금융지주회사 제도의 개편방안과 미국의 경험을 비교하면서 바람직한 개편방향을 모색해 보기로 한다.

1. 규제의 기본 틀로서의 금융지주회사 제도

은행의 소유 및 지배구조를 개편하는 목적중 가장 중요한 것은 아마도 은행경영의 주체를 확실히 하여 은행경영을 효율화하려는 것일 것이다.  정부는 이런 목적을 달성하기 위해 은행법을 개정하여 은행에 대한 소유한도의 상한을 인상하려는 개편안을 검토중이다.

그러나 이런 목적을 달성하기 위해 원론적인 의미에서 검토해야 할 대상은 은행법이라기 보다는 금융지주회사법이다.  왜냐 하면 우리 나라의 현실에서 외국인을 제외하고, 은행에 대해 상당한 비중의 소유 여부를 검토할 수 있는 주체는 기본적으로 대규모 산업자본이고, 따라서 만일 어떠한 경로로든 진정한 의미에서 은행을 지배하는 주체가 출현한다면 그것은 대규모 산업자본으로부터 연유한 어떤 회사가 은행을 자회사로 거느리는 형태가 될 수밖에 없기 때문이다.  이 회사가 은행 이외에 다른 자회사를 거느리건 아니건, 또 스스로 은행업 이외의 다른 경제활동을 영위하건 그렇지 않건 간에 이 회사와 은행과의 관계는 기본적으로 지주회사와 자회사의 관계이다.  그리고 금융지주회사법은 바로 이런 상황에 대한 감독과 규제를 염두에 두고 만들어진 법이다.

정부는 한 때 금융전업기업가라는 개인이 은행의 주식을 다량 보유하는 가능성도 신중하게 고려했던 적이 있었다.  그러나 결국 이 제도는 실효성을 가지지 못해 사실상 폐기되었다.

이런 시각에서 볼 때 은행 소유구조에 대한 규제를 은행지주회사법을 통해 규율하는 미국의 현실은 우리에게 시사하는 바가 크다.  우리 나라 역시 올해부터 금융지주회사법이 시행되고 있으므로 이 법을 잘 이용하여 은행의 소유구조 문제를 풀어나가는 방향으로 가닥을 잡는 것이 중요하다.

금융지주회사법을 이용하는 데에는 또 다른 부수적인 장점이 있다.  현재 우리 나라에서 은행의 소유한도 제약을 완화하는 데 있어 실질적으로 가장 우려되는 부분은 지주회사의 이해관계와 은행의 이해관계가 불일치할 때 은행이 지주회사의 이해관계에 종속될 가능성이다.  그러나 이런 종류의 문제는 금융지주회사법에서 이미 중요한 문제의식하에서 검토된 문제이다.  현재의 방화벽이 충분히 튼튼한가의 판단은 별도로 한다고 해도 문제를 인식하고 해결하는 기본수단은 이미 법제화되어 있는 것이다.

이런 시각에서 은행법과 금융지주회사법간의 관계를 다음과 같이 재정리해 볼 수 있다.  은행법상의 소유한도는 원칙적으로 현재의 4%로 묶고, 만일 이 한도를 초과하여 은행을 실질적으로 지배하려고 할 경우에는 금융지주회사법을 통해 일률적으로 규제를 받도록 하는 것이다.  다만 금융지주회사법상의 지배의 개념을 정비하여 운용과 규제 양 측면에서 모두 실효성을 가지도록 하는 것이 필요하다.  이에 대해서는 다음에서 보다 자세히 살펴 보기로 한다.

그리고 현재 개인(금융전업기업가)만이 실질적으로 금융지주회사를 소유할 수 있도록 되어 있는 부분도 개인 혹은 계열분리된 법인으로 확대할 필요가 있다.  이에 대해서는 산업자본의 계열분리 부분에서 다시 상술함.

2. 지배 개념에 대한 발상의 전환

금융지주회사의 은행에 대한 지배의 개념은 두 가지 요건을 충족해야 한다.

하나는 지주회사가 은행에 대해 충분한 지배력을 행사할 수 있는 수준을 허용해줄 수 있을 정도로 신축적이어야 한다는 것이다.  그렇지 않은 경우 실질적으로 자신의 의사대로 은행을 경영하지 못하면서 각종 규제의 부담만 안게 될 것이므로, 정상적인 경영동기를 가진 경제주체라면 누구도 은행경영에 뛰어들 유인을 갖지 못하게 된다.

다음으로 지배의 개념은 은행에 대해 실질적인 지배력을 행사하는 회사가 금융감독당국의 규제의 그물을 빠져 나가지 못하도록 정교하고 포괄적이어야 한다.  그렇지 않을 경우 대다수의 사람들이 우려하는 대로 은행의 지배회사가 규제의 법망을 회피하여 은행을 사적 이익추구의 그릇된 수단으로 남용할 가능성이 있다.

문제는 이 양자을 적절히 조화시키기가 그리 쉽지 않다는 데 있다.  특히 현재 정부가 검토하고 있는 바와 같이 은행 주식의 소유비중에 대해 단일한 경계선을 설정하여 그 이하의 소유는 거의 규제를 받지 않고 그 이상의 소유는 거의 불가능하게 만드는 방식을 고려할 경우 더더욱 그러하다.  경계선을 너무 낮게 설정하면 은행경영자를 유인하기 어렵고, 경계선을 너무 높게 설정하면 실제로 은행에 대한 지배력을 행사하는 주체를 적절히 규제하기 어렵기 때문이다.

이중적이고 다양한 경계선을 운용하고 있는 미국의 경험은 이런 의미에서 우리에게 시사하는 바가 매우 크다.  미국은 우선 명백하고 단일한 경계선이라는 것이 존재하지 않는다.  앞서 서술한 바와 같이 통상 운위되는 25%라는 경계선은 그것을 넘을 경우 은행에 대한 지배로 판정받는 충분한 조건중 하나일 뿐이지 그 이상도 그 이하도 아니다.  오히려 감독당국이 보다 큰 관심을 가지고 운용하는 경계선은 5% 수준이다.  은행에 대한 주식보유 비중이 5% 미만일 경우는 원칙적으로 비지배로 간주하지만 일단 5%를 넘게 되면 25%에 미달하는 수준이라도 감독당국의 집중적인 감시하에 놓이게 된다.  물론 이 때 지배여부를 판정하는 것은 기본적으로 감독당국의 재량사항이고, 감독당국은 여러 세부적인 기준과 기타 주관적인 판단에 의해 판정을 실시한다. 이 방법은 한편으로는 은행주식을 충분히 소유하는 것을 허용하면서도 다른 한편으로 감독의 실효성을 잃지 않는다는 의미에서 당초에 상정한 두 가지의 목표를 균형있게 달성하고 있다고 평가할 수 있다.

이런 의미에서 우리 나라의 경우 은행에 대한 지배의 개념을 다음과 같이 설정해 볼 수 있다.  은행의 의결권 있는 주식의 보유비중에 따라 두 개의 경계선을 설정하되 한 경계선은 현행 4% 수준을 유지하고 다른 하나의 경계선은 20% - 30%의 수준에서 설정하는 것이다.

20% - 30% 정도의 수준에서 결정되는 상부 경계선의 의미는 간단하다.  이 수준을 넘는 은행주식 보유는 은행에 대한 지배로 자동적으로 간주되어 은행지주회사에 걸맞는 규제의 대상이 된다.

하부 경계선인 4% 수준의 의미는 이 수준을 초과하는가 아닌가에 따라 은행에 대한 지배와 관련한 감독당국의 관심이 촉발된다는 점이다.  즉 (특수관계인의 지분을 모두 포함하여 산출한 지분이) 4% 미만인 소유의 경우는 다른 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 제한없이 허용된다.  그러나 이 지분이 4%를 초과하는 경우에는 설령 그것이 상부 경계선 미만이라도 감독당국의 판단 여하에 따라 은행에 대한 지배로 판정날 수도 있다.  만일 지배로 판정되는 경우에는 금융지주회사법을 적용하고 비지배로 판정되는 경우에는 금융지주회사법의 적용을 받지 않고 자유스럽게 보유할 수 있도록 한다.

여기에서 중요한 것은 위에 언급한 상부 및 하부 경계선은 지배여부를 판정하는 기준일 뿐이지 소유와 관련한 법적 한도는 아니라는 점이다.  즉 상부 경계선이 존재한다고 해서 이 수준 이상의 은행주식 보유가 금지되는 것은 아니라는 점이다.  다만 이 수준을 넘을 경우에는 (그리고 이 수준을 넘지 않더라도 금융당국이 은행지배로 판정한 경우에는) 금융지주회사법이 규정하는 추가적 조건을 충족해야 한다는 것이다.  따라서 어떤 경우에는 은행에 대해 확실한 지배력을 유지하기 위해 감독당국의 규제를 모두 충족하면서 40% 또는 50%의 주식을 보유할 수도 있는 것이다.

정부의 개편안 역시 부분적으로 이런 해법과 관련을 가지고 있다.  개편안에 의하면 소유의 상한을 일률적으로 4%에서 10%로 끌어올리되, 4% 초과 10% 미만의 주주에 대해서도 경우에 따라 상당한 수준의 감독을 시행한다는 것이다.  다만 정부안은 기본적으로 단일 경계선의 사고에 기초하고 있기 때문에 상한이 너무 상대적으로 너무 낮고 중간 영역의 지분을 보유한 주주에 대해 그 주체를 완전한 지주회사로 간주할 때보다 상대적으로 불완전한 감독을 시행할 수밖에 없다는 점에서 아직 문제점을 가지고 있다.

3. 감독기구의 재량범위 확대

복수의 경계선과 다양한 판정기준을 사용하는 미국식 제도는 은행소유에 대한 신축성과 은행감독의 실효성을 동시에 확보할 수 있다는 장점을 가지고 있다.  그러나 이런 제도가 정상적으로 작동하기 위해서는 감독기구의 재량범위가 확대되어야 하고 그 재량권이 적절하게 사용되어야 한다.  왜냐 하면 복수의 경계선을 채택할 경우, 누구나 쉽게 인정할 수 있는 부분인 4% 미만의 영역과 상부 경계선을 초과하는 영역 이외에 두 경계선 사이의 영역이라는 회색지대가 발생하기 때문이다.  이 회색지대는 신축성과 실효성을 동시에 담보하는 가장 중요한 장치이다.  그리고 감독당국의 능력과 수완은 바로 이 범위에 속하는 경제활동에 대해 얼마나 훌륭한 판단을 할 수 있는가에 의해 결정되고 이것이 이 제도의 성패를 좌우하는 관건이다.  이를 위해서는 감독당국의 재량범위 확대가 필수적이다.

엄청난 재량권을 보유한 감독기관은 관습과 기존 판례, 그리고 법원의 새로운 판단 등에 의해 사회현상을 규율하는 영미법 국가에서는 그리 새로운 실험은 아니다.  그러나 명문규정에 의한 객관적 기준을 선호하는 대륙법 체계에서 이런 실험은 상당히 새로운 것이다.

그러나 재량권 확대의 문제는 단순히 영미법과 대륙법 체제간의 갈등으로만 볼 수 없는 보다 근본적인 측면이 있다.  이것은 각자에게 자율과 책임을 각각 더 많이 부여하는 체제와 그렇지 않은 체제간의 선택이라는 보다 근본적인 원칙과 접맥되어 있다.  이제까지 우리 나라가 채택해온 은행관련 제도는 자율도 크게 인정하지 않지만 책임도 거의 추궁하지 않는 그런 체제였다.  이런 특징은 은행 경영과 은행 감독 모두에 공통적으로 적용되었다.,  그러나 은행에 대한 경영 자율성을 보장해 주기 위해서는 바로 이 원칙을 건드리지 않으면 안된다.  이 경우 은행경영에 더 큰 자율성과 책임을 주는 대가로 은행감독에 대해서도 더 많은 재량권과 책임을 주지 않으면 안된다.  그것은 은행의 자율성을 보장하기 위해서도 필요하고, 은행경영에 대한 책임을 묻기 위해서도 필요하다.

여기서는 감독당국의 재량권 범위의 확대만을 검토한다.  감독당국의 책임에 관한 문제는 다음절에서 거론된다.

감독당국의 재량권의 확대와 관련하여 가장 중요한 원칙은 원인이 되는 행위를 열거주의에 의해 규제하려고 하지 말고, 결과로 나타난 상태를 포괄적으로 규제하라는 것이다.  다시 말하자면 은행주식을 16% 보유하는 것을 허용할 것인가 여부를 규제대상으로 하지 말고, 결과적으로 특정회사가 은행을 실질적으로 지배하게 되는가를 규제대상으로 해야 한다는 것이다.  이런 감독방식은 비단 지배여부의 판정에만 국한되는 것이 아니고, 금융지주회사의 활동 전반에 적용되어야 한다.  그렇지 않을 경우 다양한 거래형태가 가능한 지주회사 구조에 대해 실효성있는 감독이 이루어지기 어렵다.

4. 산업자본의 계열분리 시한

은행경영의 효율화와 관련하여 또 하나 중요한 문제는 산업자본과 금융자본의 분리를 어느 정도까지 추구하며 또 어떻게 달성할 것인가 하는 점이다.  이 점과 관련하여 우리나라의 전통적인 입장이나 미국의 입장은 확고하게 산업자본과 금융자본을 구분하는 것이다.  정부의 개편안 역시 기본적으로는 이 원칙의 유지를 천명하고 있으나 이와 관련한 당초의 안이 계속 변질되면서 일각에서는 이 원칙 자체가 심각하게 훼손되는 것이 아닌가 하는 의구심이 강하게 제기되는 것이 사실이다.

예를 들어 2001년 8월의 공청회 시안에서는 원칙적으로 금융업으로 전환할 의도가 없는 일반적인 산업자본에 대해 4% 이상의 지분보유를 금지하였으나, 최근의 정부안에서는 의결권을 제한하는 조건으로 10%까지 소유를 허용하는 것으로 변화한 것이 그 예임.

그런데 적어도 표면적으로는 산업자본과 금융자본의 분리원칙이 대전제이므로, 이런 문제와 관련하여 은행관련 현행 법체계와 정부의 개편안이 첨예하게 대립하고 있는 실질적인 부분은 산업자본의 계열분리 시한을 어떻게 설정할 것인가 하는 점이다.  예를 들어 현행 금융지주회사법에 의하면 공정거래법상의 계열분리가 이루어진 후에도 적어도 5년이 경과해야만 비로소 은행지주회사로의 역할을 원하는대로 수행할 수 있다.  그러나 현행 정부안에 의하면 2년 이내에 계열분리를 시행하겠다는 계획을 승인받기만 하면 당장 지주회사로의 역할을 수행할 수 있도록 되어 있다.  미국의 예 역시 현행 금융지주회사법상의 규정보다는 정부의 개정방향과 그 맥을 같이 한다.

금융지주회사법 제11조제1항제3호.  물론 현행 금융지주회사법에 의하면 계열분리한 산업자본이라도 개인이 아닌 법인인 경우 아주 특수한 경우를 제외하고는 금융전업자로 인정받는 것은 실질적으로 불가능하다.

그러나 이 문제는 매우 신중하게 접근해야 하는 문제이다.  특히 정부가 계열분리 계획이 없는 경우에도 의결권을 제한한다는 전제조건하에 산업자본의 은행소유를 대폭 허용하기로 한 점을 고려하면 더욱 더 그러하다.  따라서 섣불리 미국의 제도를 그대로 수입하는 것이 능사일 수는 없다.  그리고 이 문제는 지주회사의 은행경영 유인체계에 근본적으로 영향을 미치는 요인이라기 보다는, 일종의 경과규정에 해당하는 것이므로 우리의 실정에 부합하도록 조정하는 것이 타당한 태도이다.

미국의 경우 의결권을 제한하면서 주식의 대량 보유를 허용하는 것은 상상하기 어렵고, 또 설사 의결권이 제한되어 있더라도 감독당국이 다른 기준에 의해 은행을 지배한다고 판정할 수 있고, 그런 경우에는 2년 이내의 기간동안에 비 금융업 분야를 실질적으로 정리해야 한다.  우리 나라의 경우에는 다른 판단기준이 거의 작동하지 않기 때문에 실질적으로 계열분리 없는 산업자본의 은행지배가 도입될 가능성이 상존한다.

따라서 이 문제는 감독당국의 신뢰가 회복될 때까지는 계열분리를 먼저 이행한 산업자본에 한해 은행의 지배를 허용하는 방향이 더 바람직하다.  다만 현재 금융지주회사법이 규정하고 있는 5년의 시한은 필요에 따라 더 축소할 수도 있을 것이다.

V. 정책시행 이전의 선결과제

앞에서는 은행경영의 효율화를 위한 기본방향을 살펴 보았다.  그러나 이미 부분적으로 지적되었듯이 우리 나라에서 이런 방향에 부합하는 정책을 당장 시행할 수 있는 것은 아니다.  왜냐 하면 기본방향이 전제하고 있는 각종 선결과제가 아직 해결되지 않고 있기 때문이다.  이 절에서는 이 부분을 검토하기로 한다.

1. 은행 지배구조의 문제

은행 지배구조에서 가장 중요한 문제는 지주회사가 은행경영진을 충분히 통제할 수 있는가하는 문제와 소액주주나 기타 채권자들이 지배주주인 지주회사에 대해 적절한 견제를 할 수 있는가로 대별해 볼 수 있다.  현재 정부안의 특징은 지배구조와 관련하여 상법 및 증권거래법의 규정을 원칙적으로 그대로 적용한다는 것이다.  특히 행장의 선임권한을 주주 또는 이사회에 되돌려 주는 점이 주목할 만하다.  그외 소액주주의 권리신장과 관련하여서도 여러 가지 강화된 경영감시 수단을 채택하고 있다.  따라서 경영자 감시 및 대주주 감시의 측면에서는 상당한 정도의 감시수단이 도입되고 있다고 평가할 수 있다.

문제는 대주주에 의한 경영자 통제와 소액주주에 의한 대주주 및 경영자 감시중 어느 쪽에 더 큰 비중을 두어야 할 것인가 이다.  정부안은 이런 점에서 볼 때 오히려 소액주주의 권한 강화에 더 큰 비중을 두고 있는 것처럼 보인다.  그러나 과연 이런 조항들이 경영의 건전성과 효율성을 담보할 수 있는지는 의문이다.  이 조항은 문자 그대로 감시조항일 뿐 효율성을 적극적으로 창출해 내는 기능은 하지 못하기 때문이다.  특히 현재 우리 나라의 은행이 경영자나 대주주의 위법행위라는 측면보다는 적극적인 의사결정능력의 결여라는 측면이 더 큰 문제점으로 지적되고 있고 현재 개편안의 목적도 경영효율성을 보장하는 것이므로 적극적으로 경영효율성을 담보할 수 있는 장치에 개발에 지금보다 더 큰 비중을 두어야 한다.  그리고 대주주의 활동에 대한 감시는 소액주주보다는 감독당국이 그 근본적인 책임을 담당하는 것이 옳다.

필자가 그동안 일반 기업분야에서 소액주주의 권리를 신장시키려는 시민운동의 기여를 과소평가하는 것은 아니다.  그러나 아무런 공적 감독기관이 존재하지 않는 일반 기업분야에서 대주주를 감시하기 위해서는 소액주주의 역할이 주요하지만, 금융분야의 경우는 대주주의 전횡이 초래하는 파급효과가 너무도 엄청나기 때문에 이에 대한 감독만을 전담하는 공적 기관이 별도로 존재하는 것이다.  이런 점을 감안하면 대주주나 지주회사의 전횡에 대한 감시는 기본적으로 감독기관이 부담해야 할 책임이라고 보아야 한다.

이런 시각에서 볼 때 지배구조의 문제에서 가장 중요한 것은 이사회의 자율성 확보이다.  이사회가 행장의 임면을 포함한 주요 경영사항 전반에 대해 자율적이고 책임있는 의사결정을 할 수 있는 여건을 확보하는 것이 경영효율성의 달성이라는 측면에서도 중요하고 우리 나라의 현실에 비추어 보더라도 가장 시급한 문제이다.

2. 은행 지주회사의 유인체계 정비

은행 경영에 충분한 자율성을 보장할 경우 이 제도의 성패에 가장 일차적인 영향을 미치는 것은 지배주주인 은행지주회사의 경영유인이다.  실제로 그동안 우리 나라에서 많은 사람들이 책임있는 의사결정을 하는 자율적이고 효율적인 은행의 필요성을 절실하게 느끼면서도 선뜻 은행의 소유와 경영에 대해 자율성을 부여하는 정책에 동조하지 못한 이유중 가장 큰 부분은 아마도 은행지배자의 경영유인에 대한 의구심 때문일 것이다.  따라서 이 문제를 어떤 형식으로든 근본적으로 해결하지 않고서는 은행의 효율화는 달성 불가능한 명제일 수밖에 없다.

외국인에게 차별적으로 상당한 정도의 은행지배력을 인정한 이유도 상대적으로 경영유인에 대한 의구심이 낮았기 때문이다.  반대로 대규모 기업집단에 대해 은행소유 자체를 강력하게 규제한 이유는 경영유인에 대해 큰 불신이 존재했기 때문이고 이런 불신은 나름대로 상당한 근거를 가지고 있었다.

이와 관련하여 가장 중요한 문제는 산업자본이 은행을 경영할 때의 문제이다.  그러나 이 문제는 이미 앞절에서 계열분리라는 전제조건을 강하게 강제하는 조치를 통해 상당한 정도 규제가 가능하다.  따라서 여기에서는 계열분리가 이미 이루어졌다는 전제하에서 추가적으로 교정해야 할 유인체계의 문제를 검토해 보기로 한다.

지주회사의 유인체계는 기본적으로 지주회사의 주주에 의해 규율된다.  따라서 지주회사의 유인체계 정비는 앞으로 은행지주회사가 될 가능성이 큰 회사중에서 해당 회사의 주주가 왜곡된 유인체계를 가지고 있거나 주주의 견제로는 지주회사의 행동이 충분히 통제되지 않는 않을 가능성이 큰 경우에 집중되어야 한다.

이런 의미에서 현재 가장 큰 문제는 보험회사의 지배구조라고 볼 수 있다.  보험회사는 (계열분리를 거친 후) 은행을 지배할 만한 정도의 주식을 취득할 수 있는 몇 안되는 경제주체중 하나이다.  그런데 우리나라의 보험 회사는 그 운용자산의 대부분이 보험계약자의 자산임에도 불구하고, 주식회사의 형태를 채택하고 있기 때문에 제한된 형태의 자기자본만을 출자한 주주가 비례 이상의 통제권을 행사하고 있다.  따라서 대부분의 경영감시 권한이 주주 또는 소액주주의 권한으로 설계되어 있는 현실은 보험회사의 유인체계에 실질적인 통제력을 발휘하지 못할 가능성이 크다.  특히 일부 대형 보험사는 상장법인이 아니어서 주주의 범위 또한 매우 제한적인 것이 현실이다.  따라서 일부 보험사의 경우에는 설사 계열분리가 형식적으로 이루어진다고 해도 과연 일반적인 상식에 부합하는 유인체계를 가질 것인지 자신있게 예견하기 어렵다.

이런 문제를 시정하기 위해 중요한 것은 보험사의 지배구조를 개선함에 있어 보험계약자의 상시적 경영감시 권한을 강화하고, 사후적으로 소송을 제기하는 데 소요되는 거래비용을 낮추는 것이 필수적이다.  따라서 보험계약자에게 일반 주식회사의 주주에게 허용되는 수준의 감시권한과 소송권한을 실질적으로 허용하는 것은 비단 보험사의 경영효율화를 위해서만 필요한 것이 아니라 장기적으로 은행의 경영효율성을 위해서도 긴요한 과제이다.  은행제도의 개편은 이런 선결과제가 정착된 이후에만 비로소 본격적으로 시행될 수 있다.

3. 감독기구의 수월성과 신뢰성 확보

은행경영 효율화를 위한 마지막 그리고 가장 중요한 과제는 감독기구의 수월성과 신뢰성을 확보하는 것이다.  이 명제는 오히려 너무 자명하기 때문에 더 이상 그 당위성에 관해서는 부연설명이 필요 없을 정도이다.  은행경영을 효율화하기 위해서는 은행의 지배자에게 더 많은 자율성을 인정할 수밖에 없고, 이런 상황에서 왜곡된 경영유인을 감시하기 위해서는 감독당국의 권한이 강화되지 않으면 안된다.  따라서 은행 민영화는 은행경영진과 감독당국 모두에 더 큰 자율성 혹은 재량권과 더 큰 책임을 수반하는 과정일 수밖에 없다.

특히 감독당국의 역할은 매우 이중적이다.  한편으로는 다양한 은행경영상의 정당한 필요를 유연하게 포용하면서 다른 한편으로는 수시로 규제의 그물망을 회피해보려는 시도에 대해서는 강력하게 대응해야 하기 때문이다.  규제의 측면만이 너무 강조되면 또 다른 관치의 껍질에서 탈피하지 못하게 되고, 유연성의 측면만을 강조할 경우 금융산업의 건전성과 안정성이 훼손될 가능성이 크다.

필자는 앞에서 유연성과 규제의 실효성 모두의 측면에서 감독당국에게 더 많은 재량권이 필요함을 주장하였다.  그러나 감독당국에게 이런 재량권을 선뜻 인정하기 이전에 선결해야 할 과제는 감독당국이 재량권을 남용함이 없이 적절하게 사용할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이다.  이런 선결과제의 이행 없이 무턱대고 재량권의 범위를 확대할 경우 그 폐해는 두말할 필요가 없다.

그런데 그중에서 수월성의 확보는 재량권이 확대될 경우 자연스럽게 해결될 가능성이 크다.  우리 나라의 경우 특히 다른 조건이 동일하다면 권한이 많은 곳에 인재가 몰리는 경향이 강하므로 이 문제는 감독당국에 대한 예산이 적정수준으로 확보되고 인사의 자율성이 어느 정도 보장되는 한 상대적으로 용이하게 해결될 수 있다.

물론 이 경우에도 감독인력이 얼마나 유연하고 균형잡힌 사고를 하는가는 별개의 문제라고 보아야 한다.  재량권의 확대가 자칫 관료주의 성향의 인력이 지나치게 감독기구에 집중되는 결과를 초래할 경우 오히려 역작용이 나타날 수도 있다.

결국 가장 중요한 문제는 감독기구의 책임과 신뢰성을 확보하는 문제이다.  특히 우리 나라의 감독당국은 통합감독기구가 출범하기 이전이나 그 이후를 막론하고 이 부분에서 별다른 성과를 거두지 못했다는 것이 대다수의 평가이다.  이하에서는 이 부분에 대한 해결방법을 검토해 보기로 한다.

예를 들어 최근에 있은 ｢금융분야 부패방지대책｣에 관한 공청회에서는 금융감독기구의 부패가 상당한 비중을 차지하는 것으로 되어 있다. KorEI(2001) 참조.

이론적인 측면에서 보면 가장 이상적인 감독당국은 마치 해당 피감독기관이 발행한 후순위 채권(subordinated notes and debentures)의 보유자처럼 행동하는 것이다.  즉 주주를 제외한 다른 이해관계당사자들이 자신의 이익을 실현하는데 아무런 문제가 없으면 금융감독당국은 특별히 행동할 필요가 없지만, 주주 이외의 선순위 이해관계당사자들의 이익이 침해되어 그 결과 후순위채권자의 보수체계에 이상이 생기는 경우에는 강력하게 개입할 필요가 있다는 것이다.

채권자의 보수체계가 경우에 따라 감독에 적합하다는 견해는 이미 오래전부터 알려진 사실이다.  금융기관의 감독과 관련하여 이런 견해를 편 대표적 연구로는 Dewatripont and Tirole(1994)를 들 수 있다.  일반 기업의 지배구조와 관련하여 이런 가능성을 모색한 연구로는 전성인(2000)을 참조.

통상 현실세계에서 은행과 관련하여 후순위채 보유자와 가장 유사한 유인체계를 가지고 있는 공적 기관은 예금보험공사이다.  따라서 비상시나 비상시의 징후가 보일 때 예금보험공사가 체계적, 배타적으로 개입할 수 있는 장치가 확립되어 있을수록 감독기관의 책임문제가 해결될 가능성이 크다.  특히 적기시정조치(prompt corrective action)와 같은 비상수단의 경우 그 권한이 예금보험공사에 의해 적절하게 사용되고 있는가가 매우 중요하다.

우리 나라와는 달리 미국의 경우 비록 상시적 감독은 OCC, Fed, FDIC, 각 주의 은행국이 나누어서 (때로는 중복하여) 실시하지만, 은행의 경영상태가 악화될수록 FDIC가 점점 더 배타적인 감독권한을 보유하도록 설계되어 있다.  이에 관해서는 전성인(2001b) 참조.

이런 의미에서 볼 때 우리 나라의 감독기구는 많은 구조적인 문제점을 가지고 있다.  은행에 대한 감독은 평상시이건 비상시이건 거의 대부분 금융감독위원회가 수행하도록 되어 있고 예금보험공사와 금융감독위원회의 연관성은 명확하지도 긴밀하지도 않다.  따라서 평상시의 감독은 금감위가 담당하지만 비상시의 감독은 예금보험공사가 배타적으로 감독하도록 하거나, 아니면 금감위와 예금보험공사를 동일 조직으로 통합하여 감독기구가 예금보험공사의 유인체계를 내부화하도록 하는 방향으로의 개선이 필수적이다.  현행 감독체계가 지속될 경우 재량권의 남용에 의한 과잉규제 혹은 감독유인의 부재에 의한 과소규제가 체계화되어 은행 효율화라는 목표를 달성할 수 없다.

VI. 결론

본 연구에서는 은행의 경영효율성을 달성하기 위한 기본적 해결방법은 무엇이고, 한국적인 특수성을 고려할 때 추가적으로 고려해야 할 과제는 어떤 것인지를 살펴 보았다.  이제까지의 논의를 간단히 요약하면 다음과 같다.

첫째, 은행의 경영효율성을 장기적으로 달성하기 위해서는 올바른 유인체계를 가지는 경영주체가 자율적으로 은행을 경영할 수 있는 여건을 마련해 주어야 한다.  즉 은행에 대한 실질적인 지배를 허용한다는 전제하에서 문제에 접근해야 한다.  이런 관점에서 볼 때 문제를 은행의 소유구조 차원에서 소유상한의 완화 여부로 접근하기 보다는 은행지주회사의 관점에서 접근하는 것이 더 바람직하다.  따라서 해결의 관건은 은행에 대한 지배를 잘 정의하고 일단 은행을 지배하는 경제주체로 판정되는 경우 그에 합당한 규제를 가하는 대신 그 규제 내에서는 은행지배 주체가 자율적으로 행동하도록 허용하는 것이다.  금융지주회사라는 개념은 이런 차원에서 문제를 조명하고 해결책을 모색하는 데 훨씬 효과적이다.

둘째, 금융지주회사에 관한 규제는 원인이 되는 행위 자체를 단편적, 개별적으로 규제하기 보다는 규제대상이 되는 특정한 결과를 초래하는 모든 행위를 포괄적으로 규제하는 것이 바람직하다.  은행에 대한 지배를 실질적으로 허용하고 그 수단이 금융지주회사의 형태를 갖출 경우, 매우 다양한 형태의 금융거래가 가능하고 따라서 개별 행위를 단편적으로 규제하는 것은 소기의 성과를 거두기 어렵다.

셋째, 금융지주회사의 규제틀안에서 활동하는 은행지배자에게는 정상적인 수준의 경영자율성을 보장해야 한다.  특히 경영진의 임면이나 보수의 책정 등 이사회의 본질적인 권한을 침해해서는 안된다.  금융규제는 경영효율성을 보장하는 소극적인 방법일 뿐 적극적인 방법은 아니기 때문이다.

넷째, 금융기관의 경영자율성이 신장될 경우 금융감독기구의 재량권의 범위도 확대되어야 한다.  물론 이것은 금융감독기구의 수월성과 신뢰성을 전제로 하는 것이지만 감독기구의 재량권이 적절히 확보되지 않고는 은행경영에 대한 유연한 대처와 규제의 그물을 회피하려는 시도를 단호하게 방지하는 두 가지의 상충되는 역할을 적절하게 수행하기 어렵다.

다섯째, 이런 기본방향을 시행하기 위해서는 몇 가지 선결과제가 있다.  특히 우리의 특수한 여건을 감안할 경우, 산업자본과 금융자본의 분리를 확고히 하기 위해 제도도입의 초기에는 산업자본으로부터 계열분리를 이미 이행한 경제주체에 대해서만 은행에 대한 지배를 허용하고, 특히 지배구조가 왜곡되어 있는 보험사의 경우 보험계약자의 권리를 신장시켜 보험회사가 은행의 지배자가 될 경우 왜곡된 유인을 보유할 가능성을 차단하고 감독의 책임성을 증가시키기 위해 예금보험공사의 감독관련 권한을 체계적으로 확대할 필요가 있다. (끝)

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