Preliminary

金融構造調整과 公的資金

安 國 臣

(中 央 大)

目 次

Ⅰ. 序言

Ⅱ. 金融構造調整의 目標와 推進原則

Ⅲ. 公的資金 64조원의 造成背景과 評價

Ⅳ. 金融構造調整 進行狀況과 公的資金 使用實績

Ⅴ. 公的資金 使用 評價

Ⅵ. 公的資金 追加 所要額과 調達方法

Ⅶ. 結語

Ⅰ. 序言

公的資金을 둘러싸고 논란과 불확실성이 끊이지 않고 있다. 정부는 금융구조조정을 위해 64조원의 공적자금이 필요하다고 추계하여 1998년 5월 국회의 동의를 받아 구조조정채권 발행을 통해 64조원을 조성하였다. 그러나 2년이 지난 2000년 5월 금융구조조정을 위해 90조원의 공적자금을 조달한 것으로 밝혀졌다. 그리고 이 돈으로도 모자라 앞으로 금융구조조정을 완결하기 위해서는 30조원 가량이 더 소요된다고 정부가 밝혔다. 당초 64조원에서 두 배나 늘어난 것이다. 적지 않은 수의 전문가들은 120조원대로 금융구조조정이 완결되리라고 기대할 수 없으며 그 보다 훨씬 더 많이 들어갈 것이라고 보고 있다. 도대체 공적자금은 밑빠진 독인가, 마음대로 늘었다 줄었다 하는 고무줄인가. 금융구조조정을 어떻게 해야 완결하는 것이고 그때 들어가는 돈은 도대체 얼마나 되는 것인가? 정부발표가 믿을 만한 것인가?

우리 경제가 아직 취약한 것은 금융시장의 취약성에 기인하는 바가 크다. 금융시장의 취약성은 금융구조조정이 제대로 이루어지지 않은 데에 기인한다. 금융구조조정에는 비용이 들게 마련이다. 금융기관이 자체적으로 해결할 능력이 부족하기 때문에 공적자금 투입이 불가피하다.

당초 예상과 달리 공적자금 소요액이 2배나 늘어난 이유는 무엇인가? 그 동안 공적자금은 잘 사용되었는가? 앞으로도 정부가 현재 예상하는 것보다 훨씬 더 늘어나지 않으리라는 보장은 없는 것 아닌가? 금융구조조정을 제대로 하는데 앞으로 얼마나 공적자금이 더 소요되며 이 소요액은 어떻게 조달해야 하는가? 또 어떻게 사용해야 하는가? 이런 여러 문제점과 의문점에 관해 충분히 논의하고 국민적 합의를 이끌어내는 것이 중요하다. 국민적 합의에 입각한 정공법이 금융시장의 불안정성을 없애고 금융구조조정을 조속히 마무리하는 데에 긴요하다. 이 논문은 이런 공론화의 발판을 마련하기 위해 쓰여졌다.

논문은 구성은 다음과 같다. 다음의 제Ⅱ절에서 우리 정부가 표방해 온 금융구조조정의 목표와 추진원칙을 살펴본다. 제Ⅲ절에서는 64조원의 공적자금이 조성된 배경을 알아보고 이를 평가한다. 제Ⅳ절에서는 그 동안 진행되어 온 금융구조조정상황과 공적자금 사용실적을 살펴본다. 제Ⅴ절에서는 그 동안 공적자금을 사용한 실적과 방법을 비판적으로 평가한다. 제Ⅵ절에서는 공론화과정을 거쳐 공적자금을 추가로 충분히 확보해야 한다는 것을 논한다. 마지막 Ⅶ절은 결어로 가름한다.

Ⅱ. 金融構造調整의 目標와 推進原則

1. 金融構造調整의 目標

1997년 가을에 우리 경제는 그 동안 관치에 순치된 취약한 금융시스템과 대마불사를 믿는 재벌의 과다차입 경영이 외부충격으로 심각한 위기를 맞았다. IMF 관리체제로 접어 든 이후 실물경제의 침체와 금융중개기능의 마비가 상호 작용하는 악순환이 지속되었다. 단순한 유동성 공급확대나 부분적인 제도개선으로는 위기극복의 실마리를 찾을 수 없는 구조적인 위기상황이었다. 금융과 기업부문에 대한 강도높은 구조개혁 프로그램이 명확하게 가시화 되지 않을 경우 대외신인도 회복도 어려운 상황이었다.

수시로 다양하게 돌출되는 위기적 상황에 대처하기 바빴던 정부는 1998년 4월부터 종합적이고 체계적인 금융구조개혁 프로그램을 수립하여 시행하기 시작하였다.

금융구조조정의 목표는 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 하나는 금융시스템 전반에 만연된 불확실성을 제거하고 금융중개기능을 복원하는 것이다.

회생가능성이 희박한 부실금융기관을 방치할 경우 고금리 경쟁, 무리한 자금운용 등을 통해 금융시스템을 계속 불안하게 만든다. 따라서 부실금융기관은 시장에서 과감하게 퇴출시켜 불안정성을 해소시켜야 한다. 회생가능성이 높은 금융기관에 대해서는 부실채권 매입과 증자 등을 위한 공적자금을 지원하여 조기정상화를 도모함으로써 원활한 금융중개기능을 회복시켜 준다.

다른 하나는 금융위기나 금융부실의 재발을 방지하고 금융시스템의 안정성과 금융경영의 효율성을 확보하는 것이다. 금융의 국제화 시대에 발맞추어 선진금융기법의 도입, 지배구조의 개선, 효율적인 자금중개 및 위험관리 등을 통해 더 이상 금융부실이 일어나지 않고 수익성 높은 금융산업이 되도록 하는 것이다.

2. 金融構造調整의 推進節次와 推進原則

금융구조조정을 전담하는 정부조직으로 금융감독위원회가 1998년 4월에 설립되고 금융감독원이 99년 4월에 설립되었다. 「금융산업의 구조개선에 관한 법률」을 제정하고 이 법률 및 금융관련법령에 적기시정조치 등 구조조정을 위한 제도를 정비하여 감독당국의 자의적인 처리를 방지하였다. 이에 따르면 은행․종금․금고는 BIS 비율을 기준으로, 증권회사는 영업용순자본비율을 기준으로, 보험회사는 지급여력비율을 기준으로 단계별 적기시정조치를 내리는 것이다.

금감위는 부실금융기관을 구분, 정리하고 회생 가능한 금융기관의 정상화를 지원하기 위해 다음과 같은 절차상의 원칙을 마련하였다.

(1) 정리대상 금융기관은 상기한 BIS 비율이나 영업용순자본비율 등 자본충실도 기준에 의해 선정한다.

(2) 자본충실도가 일정기준에 미달한 금융기관에 대해 경영정상화계획서를 제출하도록 한다.

(3) 전문가로 구성된 경영평가위원회가 경영정상화계획을 평가한다.

(4) 경영평가위원회의 의견을 검토하여 금감위는 경영정상화계획의 승인 여부를 결정한다.

(5) 경영정상화계획을 불승인할 경우 금융거래의 불편을 최소화하는 방향으로 해당 금융기관을 정리한다. 조건부로 승인할 경우 강도 높은 自救計劃과 경영진 개편을 포함한 이행계획서의 제출을 요구하고 이행여부를 점검한다. 경영정상화계획을 승인할 경우 부실채권의 정리, 출자 등을 통해 지원한다.

우리 정부가 강조한 금융구조조정원칙은 크게 다음의 두 가지이다. 첫째, 부실금융기관 처리는 국내법규와 국제기준(global standard), 시장원리에 입각하여 공정하고 투명하게 추진한다는 것이다. 공정하고 투명하게 추진하지 않으면 시장의 신뢰를 받을 수 없다. 회생 불가능한 부실금융기관은 앞의 절차에서 본 바와 같이 BIS 비율 등 국제기준과 경영정상화계획에 대한 객관적 평가를 통해 선정․정리하였다. 시중은행 같은 대형금융기관의 경우 직접 퇴출시킬 경우 시장불안이 가중될 수 있다는 점 때문에 합병 및 계약이전 형식을 채택하였다. 전 금융기관에 대해 동시다발적으로 구조조정을 추진할 경우 연쇄예금인출 등으로 금융시장의 혼란이 가중될 우려가 있기 때문에 은행과 종금의 구조조정을 우선 추진하고 예금자보호의 원칙을 확실히 천명하였다. 증권, 보험회사 등은 대주주 책임 하에 구조조정을 추진하되 돌발적인 지급불능 사태에 대비하였다.

둘째, 부실책임에 대한 손실분담원칙을 확립하고 공적자금소요를 적정화한다는 것이다. 공적자금은 「금융기관의 자구노력 -> 이해관계자의 손실부담 -> 공적자금 투입」의 우선순위에 따라 지원하였다. 회계법인으로 하여금 부실규모를 실사하고 부실금융기관이 자체적으로 부담할 수 있는 부분에 대해 평가하게 함으로써 지원필요규모를 엄밀히 산정하였다. 주주, 경영진, 종업원 등 이해 관계자에 대해 부실책임을 분담시켜 시장규율을 세웠다. 5대 그룹 계열금융기관은 5대 그룹 스스로 해결한다는 자기책임의 원칙을 제시하였다. 공적자금이 지원된 금융기관을 대상으로 금감원이 특별검사를 실시하여 부실경영 임직원에 대한 민․형사상 책임을 부과하였다. 또한 부실경영을 한 금융기관에 대하여는 감자, 경영진 교체, 인원․점포 감축, 비용절감 등의 강도 높은 자구노력을 부과하였다.

금융기관의 자구노력과 이해관계자의 손실부담원칙을 부과하지 않으면 공적자금을 공돈으로 인식하여 도덕적 해이가 생기기 십상이다. 엄청난 공적자금을 투입하는 데에 국민적 공감대가 충분히 형성되어 있지 않은 상황에서 공적자금소요의 적정화는 실제로 공적자금소요의 최소화로 작용하였다.

일반적으로 부실금융기관을 정리하는 데에는 정부가 부담하는 비용이나 사회적 비용을 최소화시켜야 한다는 최소비용의 원칙, 이해관계자간 손실을 분담해야 한다는 손실분담의 원칙, 금융시스템의 안정을 위해 예금자는 가급적 보호되어야 한다는 예금자보호의 원칙 등이 지켜져야 한다. 우리 정부도 이 원칙들을 천명하면서 우리 금융제도와 정책에 투명성이 없다는 비판에 부응하여 투명성과 공정성을 강조한 것이다.

Ⅲ. 公的資金 64조원의 造成背景과 評價

1. 公的資金 64조원의 造成背景

외환위기 때 정부는 금융기관 구조조정을 위한 Public Fund를 조성하기로 IMF와 합의하였다. 공적자금은 이 말을 번역한 것이다. 공적자금은 공공기관이 조성한 자금이다. 우리 나라에서는 정부 산하 무자본 특별법인인 예금보험공사와 자산관리공사가 공적자금을 다루어 왔다. 예금보험공사가 예금보험기금으로 43.5조원, 자산관리공사가 부실채권정리기금으로 20.5조원을 조성하여 합계 64조원의 공적자금을 운용해 왔다. 그러나 후술하는 바와 같이 이 두 기금 이외에도 정부가 여러 형태의 자금을 금융구조조정에 투입․사용하였다. 정부는 여러 형태의 기타 구조조정자금을 공공자금이라 불러 구분하기도 했다. 그러나 이 구분이 자의적이고 구분의 실익이 없기 때문에 금융구조조정에 직접 사용된 자금을 모두 공적자금으로 부르는 것이 타당하다. 이 논문에서는 이처럼 광의의 개념으로 공적자금을 사용하기로 한다.

이제 공적자금이 64조원으로 결정된 배경을 살펴보자. 정부는 98년 5월에 공적자금을 조성할 때 98년 3월 말 기준으로 전체금융기관의 불건전 채권을 118조원으로 추정하였다. 이는 고정이하 여신 68조원과 앞으로 부실채권으로 전환될 가능성이 있는 요주의여신(당시 3개월 이상 6개월 미만 연체) 50조원을 합한 금액이다.

정부는 기업구조조정과정에서 기업의 자구노력을 통해 부실채권이 축소될 가능성이 있는 점도 감안하여 정리해야 할 부실채권의 규모를 100조원으로 예상하였다. 100조원의 부실채권 중 손실분담 차원에서 금융기관이 50%를 부담하고, 나머지 50%를 자산관리공사에서 액면가의 50%수준에서 매입 정리한다고 가정하였다. 이에 따라 25조원의 부실채권 매입소요액이 산정되었다. 100조원의 부실채권 정리과정에서 50조원의 매각손이 발생한다. 이 매각손에서 대손충당금 기적립액 15조원을 뺀 35조원의 순손실을 총증자소요액으로 추정하였다. 손실분담차원에서 증자소요의 50%는 금융기관이 부담하고 나머지 17.5조원을 정부가 지원하는 것으로 하였다. 단, 이미 98년 1월에 제일․서울은행에 1.5조원을 출자하였으므로 신규증자지원소요는 16조원으로 추산되었다. 정리중인 종금사, 향후 정리가 예상되는 금고, 신협, 증권사의 예금대지급소요를 9조원으로 전망하였다. 결국 부실채권 매입소요 25조원, 증자 소요 16조원, 예금대지급 소요 9조원을 합하여 총 50조원의 자금을 추가조성하기로 결정하였다. 그리하여 98년 5월 현재 기사용한 14조원의 자금과 합하여 총 64조원의 공적자금이 조성된 것이다.

금융구조조정이 진행됨에 따라 당초 예상했던 것보다 증자와 예금대지급 등의 소요가 크게 늘어났다. 이에 따라 1999년 8월 국회의 동의를 얻어 부실채권정리기금으로부터 예금보험기금으로 12조원을 이관하였다. 이로써 43.5조원의 예금보험기금과 20.5조원의 부실채권정리기금을 합한 64조원의 공적자금이 조성되었다. 이 공적자금은 각 기금에서 예금보험채권과 부실채권정리채권을 발행하여 조달하였다. 두 채권은 정부가 지급을 보증한 채권이다.

표 1 공적자금 64조원의 조성 내용

구분	예금보험기금				부실채권정리기금	합계
	증자	예금대지급		소계
98.5 현재 기 사용분	1.5	5		6.5	7.5	14.0
부실채권매입 증자소요 예금대지급 소요	16	9		16 9	25	25 16 9
합계	17.5	14		31.5	32.5	64
국회변경동의하에 12조원 이관 (1999년 8월)			43.5		20.5	64

(단위 : 조원)

자료 : 재경부

2. 公的資金 規模의 評價

우리 나라 전체 금융기관의 불건전 채권은 표2에서 보는 바와 같이 1998년 3월 말 기준으로 112조원으로 나중에 확정되었다. 이는 1998년 GDP의 25%에 해당하는 것으로서 금융구조조정을 단행한 다른 어느 나라보다 높은 수치이다. 정부가 추정한 118조원은 당시의 부실채권 규모를 제대로 반영하는 현실성 있는 숫자이다. 문제는 그 이후의 경제상황과 금융환경의 변화로 부실채권규모가 급격히 늘어났다는 점이다. 우선 98년 7월 1일부터 3개월 이상 연체여신을 종전의 요주의여신에서 고정여신으로 바꾸어 분류하여 기준이 강화되고, 1개월 이상만 연체되어도 요주의여신으로 분류하기 시작하였다. 이어 1999년 1월 1일부터 연체뿐 아니라 차입자의 미래의 원리금 상환능력까지 고려하게 되어 건전성 분류기준이 한층 강화되었다.

표 2  금융기관의 불건전채권 규모 (1998년 3월 말 현재)

구분	고정이하여신1)	요주의여신2)	불건전여신
은행	38.9	48.3	87.2
비은행	17.6	7.1	24.7
합계	56.5	55.5	112.0

단위 : 조원

주 : 1) 고정여신 (6개월 이상 연체여신) + 회수의문여신 + 추정손실여신

2) 3개월 이상 6개월 미만 연체여신

자료 : 은행감독원

이 미래의 상환능력을 감안한 국제기준에 따르면 불건전여신은 작게는 197조에서 크게는 300조원까지 추정되었다. 그 밖에도 두 가지 중요한 상황변화가 일어났다. 첫째로 1998년은 우리 경제가 陰의 성장을 보일 것이 확실한 상황이었다. 이처럼 경기가 침체되면 기업부도가 증가하여 불건전여신은 더 늘어나게 마련이다.

강병호(1998) 참고.

둘째로 1998년 여름에 대우사태가 일어났다. 투신권의 부실은 당초의 예상보다 훨씬 더 심각한 것으로 드러났다. 이 때문에 금융권의 부실규모는 당초 예상보다 더욱 크게 늘어나고 금융시스템의 안정성이 다시 흔들리게 되었다.

정부는 1999년 8월에 국회로부터 공적자금 사용변경을 동의받을 때 이처럼 급격하게 달라진 외부환경의 변화를 반영하여 공적자금 규모자체를 크게 늘렸어야 한다. 아마도 최소비용의 원칙에 비추어 볼 때 64조원으로도 충분히 많고 몇 달만에 바꾸겠다는 것은 정치권의 질책을 받을 사유라고 판단하여 이런 현실성 있는 궤도수정을 하지 않은 것으로 보인다. 그 결과는 오늘날 64조원을 훨씬 초과하여 공적자금이 사용되고도 금융불안이 가시지 않고 있는 것으로 나타나고 있다.

Ⅳ. 金融構造調整 進行狀況과 公的資金 使用實績

1. 금융구조조정 진행상황

이 부분은 재경부․금감위(2000.5)자료를 집중 인용하였다.

정부의 발표에 의하면 외환위기 이후 98년 4월까지는 당면한 위기 대응을 위해 기존 금융기관의 존립이 필요하다는 공감대하에서 가급적 문을 닫는 금융기관의 수를 줄이려는 방향으로 노력을 기울였다. 98년 5월 이후에는 관련제도 및 법령의 정비와 조성된 공적자금을 바탕으로 적기시정조치(prompt corrective action)에 입각하여 질서 정연하게(in orderly and  sequential manners) 구조조정작업이 추진되었다.

먼저 은행부문을 보자. 97년말 기준 BIS비율 8% 미달 12개 은행 중 금융시장에 주는 충격을 최소화하기 위하여 회생가능성이 없는 5개 은행(동남, 동화, 대동, 충청, 경기)은 계약이전(purchase and assumption : P&A)방식으로 정리하였다. 회생가능성이 있는 7개 은행(상업․한일․조흥․외환․평화․충북․강원)은 강도 높은 자구노력, 합병 등을 전제로 출자․부실채권매입 등을 통해 공적자금을 지원하였다. 그 과정에서 상업은행과 한일은행이 합병하여 한빛은행으로 출범(1999.1.4)하였고 조흥은행이 강원은행․충북은행과 합병하였다. 97년 말 기준 BIS비율 8% 초과 12개 은행은 98년 8월 실시한 경영진단결과를 기초로 경영실태를 평가한 후 적기시정조치를 부과하였다. 그 과정에서 하나은행과 보람은행, 국민은행과 장기신용은행이 자율적으로 합병을 추진하였다. 한편 평화은행과 지방은행 중 대구․부산․광주․전북․경남은행에 대해서는 자체증자를 조건으로 공공자금관리기금에서 후순위채를 인수하였다. 국책은행인 산은․기은․수은에 대해서는 국내 기간산업 및 중소기업 지원을 원활히 하고 대외신인도를 제고하기 위해 정부출자를 통해 IMF 이후 누적된 부실을 정리하여 정상화를 도모하였다.

종금사의 경우 97년 말의 30개사 중 18개가 인가 취소되고 3개사가 합병을 완료하였다. 증권사의 경우 97년 말의 36개사 중 5개사를 인가 취소하고 1개사는 자진 해산하였다. 보험사의 경우 98년 3월말 기준으로 지급여력이 부족한 18개 생보사 및 4개 손보사의 경영정상화계획을 평가하여 1차적으로 4개 생보사를 계약이전방식으로 정리하였다. 2차적으로 경영정상화계획의 이행이 불가능한 6개 생보사와 자산․부채실사 결과 부채초과 상태인 대한생명의 구조조정을 추진하였다. 6개 생보사와 대한생명의 경우 재정부담의 축소와 고용안정의 확보를 위해 국내외 투자자에게 공개매각을 추진하였다. 보증보험사의 경우 대한․한국 2개사를 합병하고 강력한 자구노력을 전제로 예금보험공사의 증자지원을 통해 정상화를 추진하였다. 상호신용금고의 경우 67개의 부실금고가 정리되고 신용협동조합의 경우 309개의 부실조합이 정리되었다. 투신사의 경우는 예금보호대상기관이 아니지만 대우사태로 인한 금융시스템 붕괴를 막기 위하여 불가피하게 한국투신과 대한투신에 공적자금을 지원하고 자체 경영정상화를 추진하기로 했다.

결과적으로 표 4에서 보는 바와 같이 2000년 4월말까지 회생가능성이 희박하다고 판단되는 440개의 금융기관을 합병, 자산부채이전, 청산 등을 통하여 정리하였다.

표 3  금 융 구 조 조 정 현 황

구분	97말 기관수(A)	구 조 조 정 현 황 (2000년 4월말 현재)
		인가취소	합병소멸	해산 등	계(B)	비중(B/A)
은행	33	5	5	-	10	30.3
비은행*	2,069	73	110	247	430	20.8
계	2,102	78	115	247	440	20.9

(개, %)

* 종금, 증권, 보험, 투신(투신운용사 포함), 상호신용금고, 신용협동조합, 리스

자료 : 금감원

표 4 비은행권 구조조정 내용 (1999년 12월말 현재)

구분	97년말	98년말	인허가취소	합병	해산 등	계
종금	30	10	17	3	-	20
리스	25	15	-	1	11	12
증권	36	32	5	-	1	6
보험	50	44	4	1	1	6
투신	31	25	2	-	4	6
금고	231	187	33	11	10	54
신협	1,666	1,442	2	59	172	233
계	2,102	1,778	68	80	199	347

(단위 : 개)

자료 : 금감원

2. 公的資金 使用實績

앞에서 간략하게 서술한 금융구조조정을 위해 들어간 공적자금은 모두 102조에 달한다.

먼저 64조원의 공적자금은 채권발행 시한인 99년 말까지 전액 발행하여 사용하였다. 표 4에서 보는 바와 같이 금융기관 증자에 19.4조원, 출연 및 예금대지급에 21조원, 예금보험공사를 통한 자산매입 등에 3.4조원을 사용하고 자산관리공사를 통한 부실채권정리에 20.5조원을 사용하였다. 64조원 중 은행권에 지원된 공적자금 규모는 45.2조원, 제2금융권에 지원된 규모는 18.8조원이다. 예금보험기금과 부실채권기금의 구체적인 지원내용은 표 6과 7에 나와 있다.

표 5  채권발행 공적자금 지원실적 (99년 12월말 현재)

		예금보험공사 증자지원 등									자산관리공사 부실채권매입	합 계
조 성(A)		43.5									20.5	64.0
지원실적(B)		증자	출연․예금대지급		자 산 매 입		기타		43.5		20.5	64.0
		19.1	21.0		3.2		0.2
은행	퇴출은행(5개)	1.2	9.6		0.2		0.0		11.0		1.1	12.0
	제일․서울은행	7.1	0.0		3.1		0.0		10.7		4.1	14.8
	기타 은행	6.3	0.0		0.0		0.0		6.3		12.1	18.4
	소 계	15.1	9.6		3.2		0.0		27.9		17.3	45.2
제2금 융 권	생 보 사	3.9		1.4		0.0		0.0		5.3	0.0	5.3
	보증보험	0.1		0.0		0.0		0.0		0.1	1.4	1.5
	종 금 사	0.0		5.8		0.0		0.0		5.8	1.7	7.5
	금 고	0.0		2.9		0.0		0.2		3.1	0.1	3.2
	신 협	0.0		1.3		0.0		0.0		1.3	0.0	1.3
	소 계	4.0		11.4		0.0		0.2		15.6	3.2	18.8

(단위 : 조원)

자료: 재경부

표 6 예금보험기금 지원내역

일자	대상기관	목적		지원규모		비 고
98.1.3	14개 종금사	개인예금지급		30,000		한은 인수
1.21/23	〃	법인예금지급		20,000		〃
1.30	제일․서울은행	출자		15,000		〃
7.30/31	새한․한길종금,신협	예금지급		16,080		25개 은행
9.30	5개 인수은행	순자산부족분보전		57,790		해당기관 인수
	4개 인수보험사	″		9,247
	상업․한일은행	출자		32,642
10.23	5개 금고, 15개 신협	예금지급		7,997		23개금융기관경쟁입찰
11.20	4개 인수보험사 1개 상호신용금고	순자산부족분 보전		2,376		*보험사 2.287 *금고 89
12. 4	증권회사, 금고, 신협	예금대지급		3,800		7개금융기관 경쟁입찰
12.28	5개 인수은행 하나은행(합병)	출자		15,218		*5개은행 11,923 *하나 3,295
99.2.13	조흥은행	출자		18,707		총출자액21,123억중 2,416억원은 ADB차관자금으로 출자
3.12/19	금고․신협	예급지급,손실보전		4,985		14개금융기관경쟁입찰
3.31	평화은행	출자		2,200		평화은행
4.12	금고․신협	예금지급,손실보전		1,421		증권사, 금고
5. 6	조흥은행	출자		2,123
5.12	5개 인수은행	손실보전		22,562		은행, 금고, 신협
5.27	금고, 신협	예금지급		2,860		공개입찰
6.24	서울보증보험	출자		678		총출자액12,500중 11,822는IBRD차관자금
7.9	4개인수보험사	순자산부족분보전		107		당해보험사
9.10	금고, 신협	예금지급		3,200		공개입찰
9.18	서울은행	출자		33,201		서울은행
9.29	조흥은행	출자		3,933		조흥은행
10.1	대한생명	출자		500		대한생명
10.29	금고, 신협	예금지급		2,000		공개입찰
11.1	5개 인수은행	순자산부족분 보전		12,343		해당기관
11.5	국민, 태평양, 두원생명	출자		900		〃
11.10	동아, 한덕, 조선생명	출자		900		〃
11.17	5개인수은행, 증권․금고 등	자산부족보전,예금지급		7,500		9개금융기관 경쟁입찰
11.24	유니온, 아림금고	대출		1,133		해당기관
11.25	대한생명	출자		20,000		〃
12.17	금고, 신협	예금지급		2,200		공개입찰
12.24	5개 인수은행	출연		3,822		5개 인수은행
12.29	동아등 5개생보사, 대생	출자 및 출연		19,015		당해보험사
12.30	제일은행	출자, 출연, 자산매입		58,560		제일은행
계			435,000

(단위 : 억원)

자료 : 재경부

표 7 부실채권정리기금 지원내역

일 자	대상기관 및 목적	지원규모	채권금리	채권만기
97.11.28	부실채권매입시 현금지원 (한은에서 인수)	20,000	5%	5년6개월 6년 6년6개월 7년
11.28	서울은행 부실채권매입	9,680	9.56% (변동금리)	2002.9.17
11.29	제일은행 부실채권매입	10,693	11.95%	3년
11.29	종금사 부실채권매입	12,288	11.95%	3년
12.15	기타 은행 부실채권매입	17,320	12.14%	3년
98.2.19	보증보험회사 부실채권매입	4,067	12.14%	3년
7.23	서울은행 부실채권매입	4,989	12.66% (변동금리)	5년
7.31	제일은행 부실채권매입	6,066	12.30% (변동금리)	5년
9.29	4개합병은행 및 9개 자체정상화은행, 보증보험사	58,690	11.82% (변동금리)	5년
9.30	5개인수은행 및 5개 정리은행 부실채권매입	19,691	11.83% (변동금리)	5년
11.6	2개우량은행, 경영정상화승인 3개증권사 및 생보사 부실채권매입	2,339	9.53% (변동금리)	5년
12.21	특별채권 정산	9,384	8.0%(변동금리)	5년
12.23	외화부실채권 매입대금지급	6,287	3개월 Libor+1%	1년
12.30	산은, 기은, 농․수․축협 부실 채권매입	10,767	7.65% (변동금리)	5년
99.2.13	조흥은행 부실채권매입	409	8.07% (변동금리)	5년
2.23	특별채권 청산	1,026	8.46% (변동금리)	5년
3.31	충북은행 부실채권 매입	25	8.26% (변동금리)	5년
6.30	특별채권 정산 신용금고 부실채권 매입	9,184	8.19% (변동금리)	5년
9.16	서울은행 인수기금채권 보유분(97.11.28일, 1,152억원)과 교환	1,152	11.95%	5년
12.30	특별채권 청산	943	10.06% (변동금리)	5년
계		205,000	-	-

(단위 : 억원)

자료 : 재경부

구분	예금보험기금	부실채권정리기금	합계
회수재원 유상증자 파산배당 주식매각 대출금회수 자산매각	3.7 1.42 0.93 0.97 0.14 0.20	14.4 국제입찰 0.88 ABS발행 1.91 법원경매 2.13 공사공매 0.25 자진변제 1.33 인가계획상환등 0.90 환매․해제 6.95	18.0
재사용실적	3.3	8.8	12.1
증자 0.9 출연 및 예금대지급 0.1 자산매입 2.3
회수금 잔액	0.3	5.6	5.9
가용재원	0.3	6.31)	6.6

64조원의 공적자금 중에서 그 동안 18조원이 회수되어 12.1조원을 다시 사용하였다. 따라서 재사용분까지 합하면 공적자금 사용액은 76.1조원으로 늘어난다.

표 8 공적자금 회수 및 재사용 실적 (2000년 4월 말 현재)

(단위 : 조원)

주 : 1) 회수자금 운용수익 등 0.7 조원 포함

자료 : 재경부

64조원 외에도 표 9에서 보는 바와 같이 법령이 정한 요건과 절차를 따라 64조원과는 별도로 총 25.8조원의 자금이 금융기관의 건전성제고를 위해 지원되었다. 따라서 총 공적자금 사용액은 101.9조원이다. 12.1조원은 64조원의 공적자금 중에서 재사용한 몫이라는 것을 감안한다면 총공적자금조달액은 89.8조원이다.

표 9 64조원 이외의 별도자금 지원현황

구분	초기위기극복시기 (97말～98상)	구조조정시기 (98하 이후)	대우관련	계
국유재산 관리특별 회 계	○서울은행 7,500억원, 제일은행 7,500억원 현물출자 (98.1)		○대투0.3조원, 한투0.6조원 현물출자 (99.12)	2.4
공공자금 관리기금	○30개은행 후순위채 매입 4.4조원(97.12)	○중소기업지원실적 우수은행 후순위채 매입 1.4조원(98.12) ○지방은행후순위채 매입 0.6조원(99.6, 99.12)		6.4
특수은행 출 자	○산은: 1.0조원 ○수은: 1.1조원	○산은: 5.4조원 ○기은: 1.8조원 ○수은: 0.8조원	○산은: 0.9조원 (한투출자를 위한 지원용)	11.0
차관자금		○서울보증보험출자 1.2조원(99.5) ○조흥은행 출자 0.2조원(99.2)3)		1.4
금융기관 차입금	○예금보험기금 4.1조 원(98.1, 종금사 폐 쇄시점)1) ○부실채권정리기금 0.5조원(97.11, 기금 조성시점)2)			4.6
계	12.6	11.4	1.8	25.8

(단위: 조원)

주) 국유재산관리특별회계 현물출자는 국무회의 의결을 거쳐 지원(국회사후보고)

공공자금관리기금의 은행 후순위채권 매입은 공공자금관리기금운영위원회          (장관급)의 의결을 거쳐 지원(국회사후보고)

차관자금(IBRD, ADB)은 국회의 동의를 받아 사용

1) 폐쇄종금사의 금융기관 차입금으로서 예보가 이를 대신하여 인수

2) 부실채권정리기금 조성시 금융기관으로부터 융자받은 금액으로 부실채권 매        입에 사용

3) 99.2월 조흥은행에 대한 합병지원을 위해 2.1조원 지원시 예보채권발행자금         1.9조원에 추가하여 차관자금을 지원

Ⅴ. 公的資金 使用評價

앞에서 설명한 102조원의 공적자금을 투입하여 얻은 성과는 무엇인가? 공적자금을 투입하지 않았을 경우와 비교하면 여러 가지 괄목할 만한 성과를 거두었다. 이를 재정경제부는 네 가지로 정리하고 있다.

첫째, 금융기관의 자금중개기능을 정상화시켰다. 우리 경제는 외환위기 이후 98년 상반기까지 금융기관 자금중개기능마비 -> 기업연쇄도산 -> 경제혼란 등으로 이어지는 악순환을 경험하였다. 정부는 공적자금 투입을 통한 구조조정으로 이런 악순환을 차단하고 금융과 기업의 정상화를 도모하였다. 일반은행의 평균 BIS 비율은 97년 말 7.04%에서 99년 말 10.83%로 상승하는 등 금융기관의 재무건전성이 제고되었다. 금융기관의 부실채권이 98년 3월말 112조원에서 99년 말 66.7조원으로(미래상환능력(FLC)기준을 도입하기 이전의 기준으로는 51.3조원으로) 감소하여 자산건전성이 제고되었다.

둘째, 예금자를 보호하고 금융기관의 연쇄부도를 방지하였다. 회생 불가능한 부실 금융기관을 신속하게 퇴출시켜 한편으로 예금자를 보호하면서 다른 한편으로 예금 대지급 규모를 가능한 한 최소화시키고 금융불안을 조기에 진정시켜 금융기관의 연쇄부도를 방지한 것이다.

셋째, 경제위기 극복과 국가신인도 제고에 기여하였다. 경제성장률이 98년의 -6.7%에서 99년에는 10.7%로 회복되었다. 우리 나라 국가 신용등급이 투자부적격에서 투자적격으로 향상되었다. 이런 급속한 경제회복과 국가신인도 제고는 공적자금 투입에 따른 금융구조조정에 힘입은 바 크다.

Standard and Poors는 우리 나라 국가신인도를 97년 12월에 투기등급(B+)으로 낮추었는데 99년 11월에 투자등급(BBB)로 상향하였다.

넷째, 시장규율을 정립하고 금융기관의 도덕적 해이에 경종을 울렸다. 부실 금융기관과 부실 기업은 퇴출된다는 관행을 세웠다. 공적자금을 투입한 금융기관의 주주, 경영진, 종업원 등 이해관계자에 대해 부실책임을 분담시킴으로써 시장규율을 확립하였다. 공적자금이 지원된 금융기관에 대한 특별검사를 실시하여 부실경영 임직원에 대해 민․형사상 책임을 부과함으로써 도덕적 해이를 방지하였다.

위와 같은 재경부의 내부평가는 공적자금을 투입하지 않았을 경우와 비교하고 단기적으로 보면 설득력이 있다. 그러나 최소한 이런 정도의 성과는 기대할 수 있기 때문에 공적자금을 투입하는 것이다. 문제는 대규모 공적자금을 투입했음에도 불구하고 앞에서 서술한 긍정적인 성과들이 단기적 표피적으로 나타났을 뿐 2년이 지난 지금 금융시장이 다시 불안하다는 점이다. 국내금융기관의 국제 신인도는 별로 회복되지 못하고 있다. 공적자금이 투입된 은행들의 주가는 액면가를 훨씬 하회하고 있다. 일부 은행의 경우 해외 기채 과정에서 Junk Bond 취급을 받고 있는 실정이다. 무엇보다도 정부가 스스로 제2차 금융구조조정이 필요하다고 보는 데에서 구조조정 성과가 크게 부진한 것을 자인하고 있다.

금융구조조정 및 공적자금 사용과 관련하여 투신사를 뺀 제2금융권에 대하여는 정부가 대체로 잘 해왔다고 평가할 수 있다. 그러나 은행권과 투신사에 대하여는 많은 실책을 범했다. 오늘날 금융시장이 여전히 불안하고 제2차 금융구조조정을 추진하는 것도 은행권과 투신사 때문이다.

필자가 보기에는 은행권 및 투신사와 관련하여 구조조정의 접근방식과 공적자금 사용방법에 근본적인 잘못이 있었다. 이를 은행권 공적자금 지원규모 태부족, 제일․서울은행 처리지연, 투신권 땜질식 지원의 셋으로 나누어 설명해 본다.

1. 은행권 공적자금 지원규모 태부족

정부는 국민부담을 최소화시키고 금융기관의 도덕적 해이를 막기 위해 공적자금을 빠듯하게 지원하였다. 이런 정부의 충정은 높이 살 만하다. 그러나 이것이 은행권 구조조정에 필요한 규모보다 너무 적은 공적자금을 투입함으로써 은행권 구조조정을 지연시키는 결과를 초래하였다. 1998년 3월 말 현재 제2금융권의 불건전여신은 표 2에서 보는 바와 같이 25조원이었는데 99년 말까지 모두 19조원의 공적자금을 지원하였다. 한편 은행권의 불건전여신은 87조원이었는데 45조원의 공적자금이 투입되었다. 43조원의 불건전여신을 각종 자구노력을 통해 은행들이 자체 해결하라는 것이었다.

이 금액은 은행들이 단기에 해결하기에는 지나치게 높다. 게다가 대우사태로 부실채권이 크게 늘어났다. 이런 상황에서 BIS 비율이 8% 이하로 하락하는 것을 막는 한편 수익성까지 실현한다는 것은 지난한 일이다.

단적인 예로 한일은행과 상업은행이 합쳐져 출범한 한빛은행을 제일은행과 대비시켜 보면 자명해진다. 대등한 두 부실은행이 합병하여 만든 한빛은행이 받은 공적자금은 5.5조원이다. 제일은행이 지금까지 받은 공적자금은 8.3조원이다. 풋백 옵션까지 감안하면 앞으로 적어도 4～6조원의 추가자금 투입이 불가피한 상황이다. 한일은행과 상업은행이 제일은행 만큼 부실하지 않았다 하지만 두 은행이 합쳐서 결과적으로 제일은행의 절반도 안 되는 지원을 받은 것은 너무 적다. 한빛은행이 1999년에 1.5조원의 충당금적립전이익을 시현했는데도 불구하고 2조원의 순손실을 기록한 것은 부실채권에 대해 3.4조원의 대손충당금을 쌓았기 때문이다. 제일은행이 지원 받은 금액의 [eqn: 2 over 3] 정도만 한빛은행이 지원 받았다면 한빛은행의 국내외 신인도가 지금처럼 투자 부적격 수준에 머물러 있지는 않을 것이다.

2. 제일은행․서울은행의 처리 지연

정부는 외환위기 초기에 부실이 특히 심한 대형 시중은행인 서울은행과 제일은행에 대하여 감자조치를 취하고 98년 1월까지 3.5조원(제일은행 1.8조, 서울은행 1.7조원)의 공적자금을 투입하여 증자와 부실채권 매입에 사용하였다. 이어 공적자금 부담을 경감시키고 국가신인도를 높이며 외국의 선진금융기법을 국내에 파급시킨다는 명분을 내세워 이들 두 은행을 해외에 매각하기로 하였다.

1998년 7월에 부실채권 매입으로 제일은행에 6,100억원을 지원한 정부는 99년 7월 2일 뉴브리지 캐피탈(New Bridge Capital)사에 제일은행을 매각하기로 합의하였다. 매각 조건 이행의 일환으로 99년 12월말에 출자 2.3조원, 부실자산매입 3.5조원을 포함하여 5.9조원의 공적자금이 투입되었다. 지금까지 단일은행에 기록적인 8.3조원이 지원된 것이다. 뉴브리지 캐피탈사가 인수한 후 2년 동안 발생하는 부실채권을 정부가 전액 인수하기로 한 풋백 옵션에 따라 앞으로도 5～6조원의 공적자금이 추가로 투입되어야 할 전망이다. 이로써 제일은행을 살리는 데에 14조원 안팎의 공적자금이 들어가는 셈이다.

서울은행에도 지금까지 5.6조원의 공적자금이 투입되었지만 당초에 사기로 했던 홍콩상하이은행과 매각협상에 실패한 후 해외 원매자가 나서지 않는 형편이다. 현재 차선의 절충안이자 고육책으로 독일의 도이체방크에 위탁경영을 시키고 있지만 서울은행을 정상화시키기 위해서는 제일은행에 버금가는 공적자금 지원이 있어야 할 것으로 보인다.

제일은행과 서울은행은 퇴출된 5개 은행보다도 부실 상태가 더 심각한 부실은행이다. 그런데 규모가 훨씬 크다는 사실 하나만으로 퇴출시킬 때 금융시장에 미칠 엄청난 충격을 감안하여 살리는 쪽으로 방향을 잡았다. 이는 위기 초기에 일파만파의 예측할 수 없는 파장을 일으키기 쉬운 불안한 상황에서는 불가피한 고육책이었던 것으로 보인다. 그러나 해외매각 협상과정에서 부실이 당초 예상보다 훨씬 重症이며 시간을 끌수록 부실규모가 계속 커진다는 것이 분명히 드러났다. 이 때 정부는 매각협상을 중단하고 두 은행의 영업을 정지시키며 퇴출시키는 결단을 내렸어야 했다.

물론 이런 극단적인 처방에는 현재 방식보다 많은 자금이 일시에 필요할 수도 있다. 그러나 그만큼 근본적인 은행권 구조조정방식이기도 하다. 필요하면 한국은행의 최종대부자적 기능을 활용할 수도 있다. 회생가능성이 희박한 부실은행은 규모가 크든 작든 문을 닫는다는 시장규율을 세우는 것만큼 금융구조조정의 확고한 의지를 대내외에 드러내고 도덕적 해이를 차단하는 확실한 방법은 없다. 밑빠진 독에 물 붓기 식인 임시방편 대신 한국은행이 뒤에서 받쳐주고 썩은 부위를 과감히 도려내는 근본적인 수술이 필요했던 것이다.

제일은행을 해외에 매각할 당시 미래상환능력 기준으로 부실여신을 판정하여 이 몫을 정부가 전액 인수하는 것은 좋다. 그러나 앞으로 2년 동안 생길 부실여신까지 정부가 책임진다는 것은 말도 안된다. 이런 안전장치가 있는데 제일은행이 다른 은행처럼 기를 쓰고 부실여신 방지와 회수에 노력하겠는가? 이는 제일은행에는 도덕적 해이를, 다른 은행에는 사기 저하를 만연시키고 불공정 경쟁을 조장하는 독소조항이다. 이런 당근이 없이는 해외 인수자가 나타나지 않는다고 정부는 항변할 것이다. 해외에 팔려면 이런 독소조항이 없으면 안 될 정도로 제일은행이 부실은행이기 때문이다. 그렇다. 그러니까 이런 부실은행을 억지로 살리지 말고 일시적인 혼란과 큰 조정비용을 치루 더라도 퇴출시켰어야 했다.

정부는 시장규율을 확실히 살리고 금융구조조정을 본격적으로 추진할 수 있는 종합적이고 큰 그림을 그려보지 않았다. 그때 그때 대증적인 처방과 임기응변으로 넘기는 전술적 차원에 머물러 왔다.

3. 투신권 땜질식 지원

정부가 대증적인 처방으로 임기응변하는데 능하고 이에 따라 금융불안이 잠복․발현을 되풀이하고 있다는 것은 투신권 대책에서도 단적으로 드러난다.

정부는 98년에 다른 금융기관 구조조정을 추진하면서 투신권 구조조정도 시도하였다. 그러나 은행권 다음으로 중요한 자금중개기능을 수행해 온 투신권의 부실이 엄두가 안 날 정도로 크다는 것을 알고 「질서정연하게」구조조정을 추진한다는 명분 하에 투신권 구조조정을 맨 마지막으로 돌렸다. 그 결과 투신권, 특히 3대 투신사의 부실은 심화되고 금융불안의 진원지가 되었다. 금융불안이 현재화되어 투신권 수술이 필요하다는 지적이 일어날 때마다 표 10에서 보는 바와 같은 땜질식 처방을 내놓았다. 정부는 98년에 금융구조조정을 추진하면서 투신권 구조조정도 본격적으로 추진해야 했다. 그렇게 하지 못한 것은 대규모 자금이 소요되고 이 대규모 자금은 공적자금 64조원 프로그램의 틀에서 볼 때 너무 버겁기 때문이었다. 결국 공적자금 규모를 너무 작게 책정한 데에 귀착된다.

표 10  투자신탁회사 관련 대책일지

날짜	조치	내용
89.12.12	12․12 증시 안정대책	한국․대한․국민투신 시중은행서 차입해 2주간 2조7.692억원 어치 주식매입
90.5.8	5․8투신사 대책	․시중은행 차입금 수익증권과 일부 상계처리(5천500억원) 및 출자전환(1천300억원). ․산은, 장신은, 국민은 등의 투신자금지원 및 투신보유주식매입 (5천554억원)
91.5.2	투신사 경영 개선대책	2조2,564억원의 국고여유자금을 은행차입금과 이자 상환용으로 지원(연3%).
92.5.27	투신사 경영 정상화대책	․한은특융지원(2조9,000억원, 연리3%, 만기1년) ․국고여유자금 3,000원 추가지원
94.2.12～95.2.12	한은특융 조기상환	증시 활황따라 연계콜로 한은특융 조기상환
97.12.19	신세기투신 부실처리	한국투신․신세기투신의 신탁재산 인수
98.8.25	한남투신 부실처리	한남투신 신탁재산 국민투신으로 이전 (국투, 99.4.1 현대투신으로 회사명 변경)
99.8.12	투신환매 대책	대우 채권분 만큼 환매제한 후 기간 따라 차등비율로 환매
99.11.4	대우사태관련금융시장안정대책	한국에 2조원, 대한에 1조원 공적자금 지원키로
99.12.10	한국․대한투신구조조정착수	금감위, 부실 금융기관 지정 및 감자 명령
99.12.28	〃	한국투신에 기업은행 주식 6,000억원 출자, 대한투신에 3,000억원 출자
2000.1.14	〃	한국투신에 산업은행 등 1조 3,553억원 출자 대한투신에 2차로 5,804억원 출자
2000.1.28	〃	대한투신에 3차로 1,059억원 출자
2000.2～3월	한국․대한투신구조조정	신탁계정 클린화 완료
2000.5.	〃	정부, 한국투신․대한투신의 출자지원에 4.9조원이 소요될 것이라고 발표
2000.6.10	〃	예금보험공사, 한국투신에 3조원, 대한투신에 1.9조원 출자

Ⅵ. 公的資金 追加 所要額과 調達方法

1. 정부가 추정하는 공적자금 추가 소요액과 조달방법

정부는 향후 예상되는 금융기관의 구조조정에 필요한 자금규모는 표 11에서 보는 바와 같이 약 30조원 수준으로 보고 있다. 이 중에서 올해 당장에 쓰지 않고 내년에 써도 되는 몫은 10조원대이다. 폐쇄 종금사 관련 은행차입금(4조원), 나라종금 예금 중 금융기관예금(3.5조 중 1.8조원), 서울보증 출자금 중 일부(5.3조원 중 2.6조원), 서울은행 출자지원(1조원, BIS 비율 10%유지 수준), 미래상환능력기준을 도입한데 따른 정부 출자은행 추가증자(0.8조원, 조흥․한빛은행) 등 긴박하지 않은 소요가 10조원대라는 것이다. 따라서 2000년 중 실제 소요자금 규모는 약 20조원 수준이다. 일부 소규모 서민금융기관이 추가로 부실화할 가능성에 대비하여 5～6조원의 예금대지급 재원까지 감안하고도 20조원이면 충분하다는 것이다.

현재 이용 가능한 재원은 표 8에서 보는 바와 같이 6.6조원이다. 나머지 14조원은 기존 공적자금 회수노력을 강화하여 충분히 조달할 수 있다고 정부는 판단하고 있다. 내년에 소요되는 10조원대도 기존 공적자금의 회전으로 충당할 수 있다.

다만 예측하지 못한 소요가 추가로 발생하여 기존에 사용한 공적자금을 회수하여 재활용하는 방법으로는 감당하기 어렵게 될 경우에는 국회동의를 얻어 추가조성을 추진한다는 입장이다.

표 11  향후 금융구조조정에 따른 소요자금 규모

폐쇄종금사 관련 은행차입금	4
나라종금 예금지급	3.5
한국․대한투신 출자지원	4.9
서울보증보험 출자	5.3
제일은행 풋백 옵션	4～5
기타은행(서울, 조흥, 한빛)증자지원	1.8
제2금융권 예금 대지급	5～6
합계	28.5～30.5

(단위 : 조원)

자료 : 재경부

2. 평가

정부가 추정하는 30조원대의 공적자금 추가소요액은 국민 부담의 최소화차원에서 최저한도로 잡은 것으로 평가된다. 정부는 한국투신과 대한투신의 2대 투신사에 4.9조원, 서울보증보험에 5.3조원의 출자지원 소요가 있다고 밝히고 있다. 작년 8월의 대우사태 이후 정부는 금융시장 안정대책의 일환으로 작년 11월부터 올 1월에 걸쳐 양대 투신사에 3조원의 공공자금을 투입하면 투신사가 완전 정상화되는 것처럼 생각해 왔다. 그러나 6개월도 안되어 5조원에 가까운 자금을 다시 투입해야 하는 상황이 되었다. 이런 돌발적인 상황 전개에 대비하여 충분한 규모의 구조조정재원을 확보하는 것이 필요한데 그것이 없다.

정부는 5월 중순에 공적자금을 투입한 은행들을 금융지주회사 아래 묶는 복안을 내비치면서 은행의 감추어진 부실여신을 모두 드러내 6월까지 투명하게 공개할 방침이라고 신문에 보도되었다. 우리 나라 은행의 회계 관행이 여전히 불투명하여 부실여신이 건전여신으로 감추어져 있는 듯한 인상을 국내외로 심어주는 정책당국의 경솔한 언동이었다.

우리 나라 은행들에 감추어진 부실여신은 없다. 부실여신에 관한 고무줄 기준이 있을 뿐이다. 100조원대의 워크아웃 기업에 대한 여신은 태반이 고정이하여신인데 금감원의 느슨한 기준에 따라 요주의여신과 고정여신으로 분류되고 있는 것이다. 외국투자가들은 워크아웃 여신의 태반을 무수익여신으로 보고 공적자금 투입은행들의 무수익여신비율을 15～20%로 보고 있다. 이는 공식통계보다 1.5～2배 높은 수준이다. 실상 이 은행들은 금감원의 느슨한 기준보다 훨씬 강도높은 자체기준에 따라 근년에 대손충당금을 넉넉히 쌓았다. 최근 금감원에 신고한 이 은행들의 “감추어진” 부실여신이 예상보다 훨씬 적게 나온 것은 이 때문이다. 이 은행들의 무수익여신비율은 15%를 넘지 않는데 외국투자가들이 실제보다 훨씬 높은 것으로 보는 것도 금감원의 느슨하고 일관성 없는 부실여신기준에 기인하는 바가 크다.

어쨌든 명실상부한 FLC기준에 따라 금융권 전체의 대우관련여신과 워크아웃여신을 다른 여신들과 똑같이 다시 분류하고 이 처리방안에 관한 중장기 청사진이 나와야 한다. 이 과정에서 추가적인 공적자금소요는 정부가 현재 예상하고 있는 것보다 훨씬 크게 늘어날 것이다. 이런 정공법의 프로그램이 나와 있지 않기 때문에 정부가 발표한 표 11의 소요자금 규모는 앞으로 또 다른 3차 금융구조조정을 예비하면서 2차 금융구조조정에만 해당되는 것으로 읽혀진다.

이번의 금융구조조정으로 금융구조조정을 완결하기 위해서는 좀 더 체계적이고 종합적이며 근본적인 접근방법이 필요하다. 이런 접근방법에 따라 공적자금 소요액이 크게 늘어나면 그것을 솔직히 밝혀 국민적 공감대를 이끌어내야 한다. 그리하여 국회의 동의를 받아 충분한 규모의 공적자금을 확보하는 것이 필요하다. 공적자금은 필요할 때 신속하게 써야 효과가 크다. 만약의 사태에 대비하여 충분히 공적자금을 보유하고 있어야 금융시장이 안정되고 ‘만약의 사태’가 일어나지 않는 것이다.

3. 正攻法 프로그램의 예와 공적자금 추가 소요액

현 단계에서 금융구조조정을 제대로 추진하는 프로그램으로 무엇이 있을까? 논자에 따라서 여러 가지가 있을 수 있다. 필자는 다음의 세 가지가 가장 중요하다고 생각한다. 공적자금 투입은행에 대한 추가지원과 책임경영부과로 수익경영의 조기정착, 악성 부실금융기관 퇴출, 제도 정비를 통한 체계적이고 일관성 있는 금융구조조정추진이 그것이다.

(1) 공적자금 투입은행에 대한 추가지원과 책임경영부과로 수익경영의 조기정착

정부는 지지부진한 은행권 구조조정을 촉진하기 위해 우량은행들의 자율적인 합병을 유도하는 한편 공적자금 투입은행(한빛․조흥․외환은행)을 금융지주회사 아래 병렬적으로 두는 형태의 합병을 추진하고 있다. 금융지주회사案은 2차 금융구조조정의 신호탄으로서 그럴듯한 방안이다. 그러나 이 방안은 우리 현실에서 장점보다 단점이 더 많다. 현 단계에서 금융지주회사 형태의 합병이 가지는 가장 큰 장점은 다음의 두 가지이다.

첫째, 최단기에 초대형은행을 만들 수 있는 가장 유력한 방안이라는 것이다. 우리 경제력에 비추어 초대형화하면 은행 대형화의 세계적 추세에 부응하면서 규모의 경제와 범위의 경제를 향유할 수 있다. IT투자, 인터넷 금융 등의 새로운 투자를 공동으로 하면서 비용을 절감할 수도 있다.

둘째, 앞에서 논한 바와 같이 한빛은행과 조흥은행 등 합병은행은 합병 당시 부실을 충분히 털어 주지 못하여 추가적인 공적자금 투입이 불가피한 상황인데 이를 합리화시켜주는 자연스런 계기가 되어 금융시장 안정에 기여한다는 점이다.

그러나 첫째 장점은 합병에 따른 큰 단점 때문에 압도당할 것으로 보인다. 큰 단점이란 수평적 물리적 결합을 통한 대형화가 우리 나라에서는 다른나라 보다 훨씬 부작용이 크다는 것이다. 한빛은행과 조흥은행은 이질적인 조직과 문화의 화학적 융합도 안된 상태이다. 여기에 다시 2차 합병을 단행할 때 화학적 융합으로 응집력있고 효율적인 조직이 되기까지에는 다시 오랜 시일을 요한다. 전문화․효율화를 통해 경쟁력 강화를 꾀한다면 인력․조직의 정비가 필수적인데 공룡조직에서는 이것이 쉽지 않다. 오히려 각 사업부문이 얼마동안 독립적으로 영업하기 때문에 인력․조직정비를 지연시키기 십상이다. 우리 현실에서 정부가 구상하는 금융지주회사제도는 선진국의 그럴 듯한 제도를 수입해 와서 실제로는 부실은행들이 환골탈태하는 기회를 천연시키는 기구로 변질해 버릴 가능성이 큰 것이다.

결국 공적자금을 추가 지원하는 자연스런 명분을 준다는 것이 금융지주회사의 큰 장점인데 이는 정부가 합병 당시 지원규모가 미흡했다는 것을 솔직히 인정하면 되는 문제이다. 합병은행이 소기의 통합효과를 발휘하는 데에는 선진국에서도 최소한 3～4년은 걸리는 것으로 알려져 있다. 합병은행들은 출발조건이 열악한데다가 워크아웃제도, 대우사태, 투신권 불안, 미래상환능력기준으로 부실여신 기준 강화 등 수익경영의 악재가 겹쳐 최선의 노력을 기울이더라도 1～2년 안에 수익을 낼 수 없는 상황이었다. 그런데도 1～2년 안에 기대했던 결과가 나오지 않는다고 조바심치는 것 자체가 수돗가에서 숭늉찾는 식이다.

현재 정부가 세 은행을 제대로 도와주면서 동시에 구조조정을 옳게 추진하는 방법은 이 은행들을 억지로 짝짓기 하는 것이 아니다. 선진국에서도 많은 은행합병이 있어 왔지만 개별은행이 효율을 올릴 수 있을 만큼 최대로 올리고 나서 시장 점유율을 높이기 위해 자발적으로 합치는 것이다. 기업금융에 강점을 가지고 있는 은행들끼리의 억지춘향이식 합병은 바람직한 방법이 아니다. 바람직한 방법은 세 은행의 대우 및 워크아웃 기업관련 부실여신들을 떼내어 묶어서 Grand CRV(Coroprate Restructuring Vehicle)를 만들어 주는 것이다. 이런 별도의 부실여신해결기구를 만들어 부실여신을 털어내게 하는 것이 올바른 접근방법이다. 여기에 소요되는 공적자금은 금융지주회사를 만들면서 정부가 지원해주려고 생각하는 금액보다 그리 많지 않을 것이다. 각 은행은 앞으로 돌발변수가 없으면 2년 안에 우량은행으로 발돋움할 수 있을 정도로 현 경영진이 열심히 노력해 왔다. 과거 부실의 멍에에서 헤어나게 하는 이런 조치가 취해진다면 주마가편 격으로 당장에 초우량은행으로 올라 설 수 있다. 이때 정부는 1～2년의 시한을 두고 인력감축, 명실상부한 성과급제도, 우량은행에 부합하는 야심적인 수익성 지표목표 등을 이행각서로 부과할 수 있다. 현 경영진은 이를 이행해 낼 수 있는 의욕과 능력을 가지고 있으며 합병조직의 워밍업도 이제 되어 있는 상태다. 제 1차 합병의 성과가 이렇게 제대로 발휘될 수 있는 새로운 환경을 만들어 주고 각 은행에 경영자율성과 책임을 주는 것이 병렬적 결합보다 훨씬 효율적이다.

공적자금지원은행들이 확실한 clean bank로 올라서면 주가는 적어도 현재의 국민은행 주가 수준으로 상승하게 되어 신규로 투입하는 공적자금은 물론 기존에 투입된 공적자금도 큰 주식매각익을 얻으면서 회수할 수 있다. 이를 국민들에게 적극 홍보하여 추가지원에 대한 국민적 공감대와 야당의 협조를 얻을 수 있다.

(2) 악성 부실금융기관 퇴출

금융구조조정과정에서 많은 부실금융기관이 퇴출되었다. “은행은 망하지 않는다”는 신화도 깨졌다. 그러나 “대형은행은 망하지 않는다”는 신화는 깨지지 않았다. 시중은행과 2대 투신사와 같은 대형금융기관의 시장 퇴출은 논외의 대상이었다. 금융시장을 걷잡을 수 없는 혼란에 빠뜨릴 수 있다는 가능성 때문이었다.

그러나 부실금융기관을 퇴출시켜 시장규율을 세워야 한다면 이는 금융기관의 규모와 관계없이 성립하는 명제이다. 금융시장에 미치는 혼란을 최소화시킬 수 있는 방법은 다양하게 있다. 문제는 존립비용과 퇴출비용 중 어느 것이 큰 것인가에 있다. 존립시키는 것이 퇴출시키는 것보다 장기적으로 비용이 더 들 정도로 부실이 심하다면 퇴출시켜야 한다.

부실 금융기관의 다양한 정리방안에 대하여는 김성훈․김우진(1999)을 참고할 것.

앞에서 필자는 제일은행과 서울은행의 매각협상이 지지부진할 때 퇴출시켜야 했다는 견해를 피력했다. 이제 제일은행은 외국 금융자본에 매각되어 “최소한 한 개 이상의 은행을 해외에 매각한다”는 우리 정부의 약속은 지켜졌다.

서울은행을 도이체 방크에 위탁경영 시켰지만 제일은행 못지 않은 자금지원이 앞으로도 지속되지 않는 한 부실이 갈수록 깊어질 전망이다. 도이체 방크는 경영실적에 아무런 책임을 지지 않고 경영컨설팅만 해주는 상황이기 때문이다. 서울은행은 금융위기와 외환위기가 오기 전인 1996년부터 대규모 순손실을 기록하고 갈수록 손실규모가 눈덩이처럼 커졌다. 1999년에는 대손충당금을 한푼도 적립하지 않고도 2.6조원의 손실을 기록하여 총자산이익률이 -9.6%인데 자기자본이익률은 무려-567.6%에 이르렀다. 순이익을 낸 1996년 이전에도 생산성 지표면에서 5개 시중은행에서 가장 낮았다. 지금까지 6.5조원의 공적자금이 투입되고 머지 않아 1조원이 추가 지원될 예정이지만 이것으로는 극히 일시적인 미봉책 밖에 안 될 상황이다.

필자는 자산부채이전방식으로 서울은행을 퇴출시키는 비용이 단기에 많이 들더라도 장기에는 존립시키는 비용보다 별로 많지 않을 것이라고 생각한다. 따라서 시장규율을 세우고 노조를 순치 시킨다는 차원에서 서울은행을 퇴출시키는 것을 진지하게 고려해 야 한다고 주장한다.

앞에서 정부가 공적자금 지원은행들에게 인력감축과 명실상부한 성과급제도를 이행각서로 부과할 수 있을 것이라고 했거니와 이는 정부차원에서 금융노련을 순치 시킨다는 전제하에 언급한 것이다. 인원조정과 본격적인 성과급제도 도입을 위해서는 금융노련과의 합의가 바람직하다. 그런데 구조조정을 반대하는 현재의 금융노련 집행부의 성향으로 보아서는 이런 합의를 기대할 수 없다. 금융구조조정을 제대로 해내기 위해서는 구조조정에 반대하는 금융노련과의 대립이 불가피하다. 영국의 대처 정권이 철강노조․석탄노조와 정면으로 대립하여 강성노조를 순치시켰듯이 우리 나라도 정면대립의 통과의례를 거쳐야 구조조정 자체를 반대하는 강성 노련에 입장 변화가 생긴다. 악성 부실은행은 퇴출되어야 한다는 대명제를 이해관계자들이 모두 받아들이는 계기가 된다면 서울은행의 퇴출은 정부가 우려하는 도덕적 해이를 막고 금융구조조정을 앞당기는 고통스럽지만 소중한 통과의례가 될 것이다.

퇴출되어야 할 금융기관이 퇴출되지 않는 것이야말로 장기에 금융시장의 불안을 키우며 부실 금융기관들의 도덕적 해이와 이권추구행위를 낳는 온상이다. 좋은게 좋다는 식의 임시방편적인 정치논리로 부실금융기관을 모두 끌어안고 가는 것은 결코 바람직하지 않다. 공적자금은 회생가능성이 높은 부실금융기관은 확실히 살리고 회생가능성이 낮은 부실금융기관은 확실히 퇴출시키는 방향으로 써야 한다.

(3) 제도정비를 통한 체계적이고 일관성 있는 구조조정 추진

지금까지 금융구조조정의 큰 틀은 재경부장관․금감위원장․청와대 경제수석․한국은행 총재 등이 참석하는 금융정책협의회에서 그려져 금감위에서 정책으로 결정하고 금감위 산하의 구조개혁기획단에서 집행하는 방식이었다. 그런데 공적자금의 조달은 재경부, 사용은 금감위가 주로 관장하면서 상대방의 관장업무 협의에 참여하여 각자 목소리를 내게 되어 있다. 이 때문에 금융구조조정과 전체적으로 엮고 통괄하는 책임을 지는 경제부처가 없는 것처럼 보인다. 이는 최근에 재경부장관․금감위원장․청와대 경제수석이 공적자금을 둘러싸고 서로 다른 발언들을 하면서 정책조율이 안되는 것으로 비쳐짐에 따라 더욱 불거진 문제이다. 재경부와 금감위가 더욱 긴밀하게 조율하여 체계적이고 일관성있는 금융구조조정에 진력해야 한다.

지금까지 공적작금에 관한 정확한 통계를 작성하고 일반에 책임있게 정기적으로 공개하는 유관기관마저 없다. 공적자금 운영과 회수는 자산관리공사와 예금보험공사가 담당하고 있거니와 이를 총괄하고 유기적으로 조정하는 역할을 어느 부처도 담당해 오지 못했다. 출자지분이나 보유채권의 매각과 관련하여 전체일정을 수립하고 매각전략을 세우며 주간사를 선정하고 이해관계자 및 관련부처와의 의사소통을 원활하게 하는 등 유기적으로 조정하고 총괄해야 할 분야가 많다. 금감위의 구조개혁기획단과 재경부의 금융정책국이 정례적인 협의체를 만들어 총괄적인 조정을 담당하는 것이 현실적이고 유력한 방안이라고 생각된다. 이들이 권한과 책임을 분명히 나누든지 공유하든지 하여 공적자금 사용실적에 관한 백서도 만들고 사용에 책임도 지며 국회에 보고하는 등의 역할을 수행해야 한다. 공적자금의 추가 지원에 관해 국회에 보고하고 승인을 받는 역할도 실무적으로 이들이 수행해야 할 것이다.

무엇보다도 부실채권을 정리할 수 있는 배드뱅크(bad bank), AMC(Asset Management Company), CRV 등을 국내금융기관들이 만들 수 있도록 법과 제도를 조속히 만들어 주어야 한다. 내년부터 예금보호제도가 강화되면 금융기관간 자금의 이동이 빨라져 구조조정비용이 높아질 우려가 있다. 늦어도 올 여름까지 법․제도가 정비되어 가을에 금융기관들이 이를 활용할 수 있어야 한다. 종합적이고 일관성 있는 구조조정 프로그램을 세우고 이를 풀어나가는 의지와 능력이 중요하다.

VII. 結語

금융위기와 외환위기를 겪으면서 우리 나라 금융부문에 내재한 부실규모는 지금까지 금융위기를 겪었던 어떤 나라보다 깊고 넓게 퍼져 있다고 추정되었다. 98년 5월에 정부가 64조원의 공적자금을 동원하여 금융구조조정을 마무리하겠다고 했을 때 한국 금융현실을 아는 사람들은 정부가 너무 안이하게 접근하고 있다고 생각했다. 결과적으로 지난 2년여 동안 102조원의 공적자금이 투입되었다. 그럼에도 불구하고 살얼음판 같은 금융위기상황이 풀렸을 뿐 금융부실이 치유되지 않고 금융시장이 정상화되지도 않았다.

이제 정부는 30조원 정도만 더 있으면 금융구조조정을 완결할 수 있으며 이는 기존 공적자금의 회수와 재사용을 통해 가능하고 추가로 조성할 필요는 없다고 공언하고 있다.

그러나 이는 2년여전처럼 정부가 경제현실을 호도하여 문제해결을 지연시키는 부작용을 낳기 쉽다.

올 6월에 투신권에 4.9조원을 지원함으로써 공적자금은 사실상 바닥났다. 기존에 지원된 공적자금을 조기에 회수하는 데에는 필요 이상의 손실이 따르고 또 회수규모에도 한계가 있다.

정부의 對症的인 투신사대책이 부실을 오히려 더 키우고 구조조정비용을 크게 늘어나게 만들었다. 정부는 이를 거울삼아 땜질식 처방이 아닌 근본적인 對因요법을 써야 한다. 이것이 장기에 금융시장을 안정시키고 구조조정비용을 줄이는 방법이다. 對因요법에 필요한 공적자금규모를 충분히 계상하여 국회동의를 받아 추가 조성해야 한다. 이에 앞서 그 동안 사용된 공적자금의 공과를 정밀 점검하여 백서로 발표하고 공과를 따져 보는 과정을 거쳐야 함은 물론이다. 정부는 이런 과정을 거치는 것이 책임문제도 따르는 번거로운 작업이라고 생각하여 가급적 회피하고자 하고 이것이 추가적인 공적자금 조성은 불필요하다는 강변으로 나오고 있다. 그러나 이는 손바닥으로 하늘을 가리는 어리석은 일이다.

필요할 때 신속히 투입하는 것을 전제로 공적자금을 넉넉히 조성해 놓는 것 자체가 금융위기의 재발을 막고 금융시장을 안정시키는 강력한 방법이다. 세계화시대, 금융국제화시대에 개방소국인 우리 나라는 외환․자본 거래면 에서 갈수록 불확실성에 크게 노출되고 있다. 국내금융기관의 국제경쟁력을 기르면서 금융시스템 위험에 대비하는 차원에서도 금융구조조정의 갈 길이 먼 우리 나라가 충분한 공적자금을 확보해 놓는 것이 필수적이다.

공적자금을 충분히 확보해 놓았을 때의 유력한 부작용은 걸핏하면 부실금융기관이 지원요청을 하고 정부도 이를 쉽게 받아들이는 도덕적 해이가 만연할 수 있다는 점이다. 이런 도덕적 해이와 그에 따른 국민적 부담 때문에 공적자금 추가 조성을 반대하는 목소리도 있거니와 이것은 구더기가 무서우니까 장을 담그지 말자는 말과 같다. 부실책임을 지금보다 훨씬 엄격하게 묻고 손실분담의 원칙을 더욱 철저하게 관철시키는 장치를 갖추면 된다. 이러한 역할을 수행하면서 그 책임도 지는 감독부처가 있어야 한다. 지금까지 금감위와 재경부가 공동 책임 하에 투명하고 일관성 있게 구조조정을 추진하고 공적자금의 적기지원과 사후 감독역할을 수행해야 한다. 이런 역할을 제대로 하고 있는지를 평가․감시하는 장치도 갖추어야 한다. 감사원의 감사기능을 강화하거나「공적자금 평가위원회」(가칭)을 대통령이나 국무총리 산하에 두어 평가․감시를 하게 하는 것도 좋은 방법이다.

최근 정부가 부실종금사에 대해 지금까지 공적자금을 투입하지 않고 시장에 맡겨 온 원칙을 깨뜨린 것은 지극히 유감스러운 일이다. 금융시장의 안정을 위한다는 명목으로 부실금융기관을 구제해 주는 가부장적인 배려는 금융시장의 자생력을 해치고 도덕적 해이를 조장시킨다. 일시적으로 금융시장에 혼란이 오더라도, 그리고 부실 금융기관의 폐쇄에 따른 공적자금소요액이 단기에 크더라도, 인위적인 정부개입보다 시장원칙에 따라 부실이 심한 금융기관은 퇴출시켜야 한다.

과거의 관치금융도 그때그때 상황으로 보아서는 합리화되는 면이 많다. 재량적인 정부개입은 단기적으로는 최적인 듯 보이지만 장기에는 결코 최적이 아니라는 「재량정책의 시간 비일관성」을 유념해야 한다. 이를 망각하고 그때 그때의 급박한(듯한) 상황에 몰입하여 재량적인 정부개입을 되풀이할 때 금융구조 조정의 완결과 금융산업의 선진화는 실현이 요원한 공염불이 될 것이다. 대중영합적인 현 정권에서 이런 징후가 자주 드러나고 있다. 2차 금융구조조정이 마지막 금융구조조정이 되기 위해서는 정치논리와 단기적인 재량정책을 지양하는 대승적이고 장기적인 원칙이 있어야 한다.

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