경제학공동학술대회 : 한국금융학회 논문발표

시스템리스크와 거시건전성 정책체계

2010. 2. 10

윤석헌(한림대) ∙ 정지만(상명대)

시스템리스크와 거시건전성 정책체계

본 논문은 2009년 11월 23일 서울대학교 금융경제연구원이 주최한 “금융감독체계의 개편 방향” 심포지엄에서 발표한 논문을 수정ㆍ보완한 것이다. 동 심포지엄에서 유익한 논평을 해주신 토론자분들께 감사드린다.

윤석헌⋅정지만

한림대학교 재무금융학과(shyoon@hallym.ac.kr) 및 상명대학교 금융경제학과(jmjung@smu.ac.kr)

제Ⅰ절  서론

최근 금융위기가 진정국면에 접어들면서 국제적으로 두 가지 논의가 활발히 진행되고 있다. 출구전략과 금융개혁에 관한 논의이다. 출구전략은 금융위기를 거치면서 시중에 풀렸던 유동성을 거두어 드리고 금리도 원상복귀시킴으로써 경제의 위기관리 상황을 종식시키려는 노력이다. 한편 금융개혁은 금융감독의 소프트웨어 즉 방법론과 하드웨어 즉 감독체계를 개편하려는 움직임이다. 이번 위기중 시스템 전반적으로 리스크가 생성되고 확산되는 것을 제대로 살피지 못했다는 자성의 소리가 높아지면서 거시건전성정책의 필요성과 방법론에 대한 관심이 고조되고 있다. 그간 BIS 등에 의해 주도 되었던 미시건전성규제만으로는 금융과 경제시스템 전체위험을 파악하고 통제하는 데 한계가 있다는 인식 그리고 향후에는 국가의 금융 경쟁력이 이러한 부분의 보완에 크게 의존하게 될 것이라는 예상을 배경으로 각국은 거시건전성감독체계 마련에 부심하고 있다.

차제에 한국도 금융감독체계 개편 문제를 다시 살펴볼 필요가 있는데, 이는 대체로 두 가지 이슈를 포함한다. 첫째는 통합감독기구 출범 이후 약 10년간 금융사고가 발생하거나 또는 정권이 바뀔 때마다 반복해서 논의되었던 금융감독체계의 문제를 종합적으로 검토하여 결론을 내는 것이다. 둘째는 이번 금융위기를 계기로 전 세계적으로 이슈가 되었으며 국내에서도 한은법 개정 논의로 논란을 일으켰던 거시건전성정책체계의 마련에 관한 것이다.

본 논문의 목적은 두 번째 이슈를 논의하는 데 있다. 우선 본 논문은 우리나라가 당면하고 있는 시스템리스크를 위기의 원천과 통제 그리고 수용의 메커니즘으로 구분해서 살펴본다. 그리고 이러한 시스템리스크를 예방하고 또 해소하기 위한 수단으로 거시건전성정책의 체계를 살펴본다. 본 논문에서 거시건전성정책이란 한은이 금융안정기능을 명시적 목적으로 부여받는 상황에서 수행할 것으로 예상되는 협의의 금융안정기능과 거시적 관점에서의 감시기능, 그리고 금융위원회/금융감독원(이하 감독기구)이 담당하는 미시건전성감독수단과 연계된 거시건전성감독기능을 모두 포함하는 개념으로 이해된다. 이러한 이해를 바탕으로 국내 거시건전성정책 체계의 대안을 제시하고 이들을 비교⋅검토한다.

대안은 현행유지안을 제외하고 대체로 두 가지로 구분된다. 첫째는 중앙은행을 단일 시스템규제자로 만드는 방안이고, 둘째는 중앙은행과 감독기구 간 분리체제를 유지하면서 거시건전성감독 권한의 일부를 중앙은행에게 부여하는 방안이다. 첫째 대안은 현재 감독기구가 보유하고 있는 거시건전성감독기능을 중앙은행에게 이관하고 감독기구는 영업행위규제와 소비자보호 등 미시분야에 특화하는 소위 쌍봉형 모형(twin peaks model)이다. 둘째 대안은 감독기구가 은행, 증권, 보험에 대한 통합 감독권한을 보유하는 현행의 통합형 모형(integrated model)을 유지하되 중앙은행이 보유하는 정책수단의 실효성을 높이기 위해서 단독조사권을 조건부로 허용하고, 두 기관 간 협력강화를 위해 금융안정망 참가자들 모두가 참가하는 금융안정협의회를 법제화하는 방안이다.

미국의 경우 오바마 행정부와 하원은 연준에게 보다 많은 권한을 부여하는 방향을 지지하는 것으로 그리고 수일전 발표된 Dodd (상원의 금융위원장) 안은 연준의 권한이 비대해지는 데 대해 반대하는 입장인 것으로 나타나고 있어 귀추가 주목된다. 한편 은행, 증권, 보험에 대한 통합감독권한을 금융감독청(FSA)에 부여하고 있는 영국은 재무부가 기존의 통합모형을 지지하는 데 반해, 차기 집권이 유력한 것으로 알려지고 있는 보수당은 감독권을 영란은행으로 통합하는 안을 지지하는 것으로 알려짐으로써 아직 그 향배를 가늠하기 어렵다.

본 논문이 다루는 거시건전성 정책체계 구축은 세 가지 측면에서 우리나라 시스템리스크 예방과 완화에 도움이 될 것으로 기대된다. 첫째, 거시건전성정책 체계의 확립은 시스템리스크의 중요한 외생적 요인인 외환 및 국제금융시장 불확실성에 대한 대응능력 제고에 기여할 것이다. 이는 정부 차원에서 국가간 공조체제 구축, 정부와 중앙은행 그리고 중앙은행과 감독기구 간 협력체계 구축 등에 기여할 것이며 더 나아가서 금융기관들의 위험관리 개선에도 긍정적인 영향을 미칠 것이기 때문이다. 둘째, 금융감독 유관기관들 간 그리고 특히 거시건전성 정책을 분담하는 중앙은행과 감독기구 간 협력체계의 구축은 이들 간 정책공조, 업무협조 및 정보공유 등을 통해서 거시건전성정책 수행의 효율성 제고 및 더 나아가 국가 금융안전망 체계의 실효성 제고에 기여할 수 있다. 시스템리스크를 종합적으로 다루기 위해서는 금융시장 및 금융기관에 대한 지식, 분석능력과 정보처리능력 그리고 감독의 전문성 등을 겸비해야 하는데, 거시건전성정책 체계의 확립은 이러한 방향으로의 발전을 가능케 하는 기반을 제공할 것이기 때문이다. 셋째, 거시건전성을 강조하는 새로운 체계 하에서 시스템적 안목을 기르게 되고, 감독의 사각지대를 파악하고 정책수단과 대안을 개발하여 궁극적으로 금융안정의 효과적 달성에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

Bernanke(2009.3.10)의 연설문 참조

아래에서 이 논문은 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ절에서는 시스템리스크에 대해 살펴보는데, 소절 Ⅱ-1에서 기본개념과 논의 전개과정을 살펴본다. 이를 토대로 소절 Ⅱ-2에서는 우리나라 시스템리스크의 틀과 내용을 살펴봄으로써 거시건전성정책의 대상에 대한 이해를 높인다. 다음 제Ⅲ절에서는 거시건전성정책의 체계와 수단을 논의하는데, 소절 Ⅲ-1에서 정책체계를 논의하고 소절 Ⅲ-2에서는 유관기관들의 정책수단을 살펴본다. 한편 제Ⅳ절에서는 체제구축과 연관된 핵심적 이슈들을 논의하는데, 소절 Ⅳ-1에서 중앙은행의 물가안정 목표와 금융안정기능에 대해 논의하고, 소절 Ⅳ-2에서는 중앙은행과 감독기구의 분리와 통합 각각의 장단점을 살펴본다. 그리고 소절 Ⅳ-3에서 최근 이슈가 되고 있는 한은법 개정논의와 정보기능 활성화에 대해 논의한다. 소절 Ⅳ-4에서는 외환정책을 논의한다. 다음으로 제Ⅴ절에서 국내 적용 가능한 거시건전성 정책체계를 모색하는데, 우선 소절 Ⅴ-1에서 대안을 제시⋅선택하고, 소절 Ⅴ-2에서 협력체계 구축을 위한 보완방안으로 금융안정협의회(가칭)를 제안한다. 그리고 소절 Ⅴ-3에서 시스템적으로 중요한 금융기관의 별도관리에 대해 논의한다. 끝으로 제Ⅵ절에 논문의 결론을 제시한다.

제Ⅱ절  시스템리스크

Ⅱ-1. 기본개념 및 논의의 전개

본절의 내용 일부는 정지만(2009)에서 인용하였다.

금융안정(financial stability)이란 개념에 대해서 아직 명확한 합의는 없지만, 일반적으로 금융시스템이 정상적으로 제 기능을 수행하는 상태라고 할 수 있다. Schinasi(2004)는 금융안정을 금융시스템이 경제 내 자원배분 기능을 원활히 수행하고 대내외 충격으로 인한 금융불균형을 해결할 수 있는 상태로 정의하면서, 그 기준으로 광범위성, 지급결제 기능, 자기보정 능력, 실물경제 효과, 연속성 등을 제시하고 있다. 첫째, 금융안정이란 금융기관, 금융시장, 금융하부구조 등 금융시스템의 다양한 측면을 포괄하는 광범위한 개념으로 파악되어야 한다. 금융시장과 금융하부구조에는 민간 금융기관뿐만 아니라 공적 금융기관도 참여하고 있으며, 정부는 금융시장에서 자금을 직접 조달하고 위험을 관리하며 금융시장을 통해 통화정책을 수행하고 지급결제제도를 관리한다. 이러한 금융시스템은 각 구성요소들 간에 서로 밀접한 상호연관성을 지니고 있으며 특정 구성요소의 혼란이 전반적인 금융시스템의 안정에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 시스템 전반을 살펴보는 관점이 필요하다. 둘째, 금융안정이란 활발한 경제활동을 위해 저축동원, 자원배분, 위험관리 등의 금융기능이 적절히 수행되고 있을 뿐만 아니라, 각종 지급결제기능이 원활하게 작동하는 상태를 의미한다. 금융안정을 위해서는 일반적 지급수단 및 일시적 가치저장 수단으로서의 기능을 수행하는 현금 및 예금통화 등이 일반적 수용성을 유지하면서 제 기능을 원활하게 수행할 수 있어야 한다. 따라서 금융안정은 통화안정(monetary stability)과 상당 부분 중복되는 의미를 갖는다. 셋째, 금융안정은 금융위기가 실제로 발생하지 않을 뿐만 아니라 금융시스템이 외부의 충격을 흡수하여 금융부문 및 실물부문에 대한 부정적 영향을 제어할 수 있는 보정 능력을 확보한 상태를 의미한다. 이때 부분적으로는 시장기능이 자기보정 능력에 의해 외부 충격을 흡수하여 금융시스템 전반의 위기로 확산되는 것을 방지할 수도 있지만, 때로는 유동성 공급 등 정부의 신속한 개입을 통해 효과적으로 금융안정을 유지하는 것도 필요하다. 금융안정을 위해서는 사전적인 예방수단과 사후적인 치유수단 모두를 필요로 하게 된다. 넷째, 금융안정의 개념은 실물경제에 미치는 잠재적 영향이라는 관점에서 파악되어야 한다. 일부 금융기관의 도산 혹은 자산가격의 변동 등 금융시장의 불균형이 실물경제에 대해 특별한 손상을 주지 않는다면 이는 금융안정의 위협 요인으로 간주될 이유는 없어 보인다. 오히려 부실 금융기관의 퇴출이나 자산가격의 조정은 금융시장에서의 시장원리와 자기보정 기능이 제대로 작동한 결과일 수도 있다. 그리고 이런 기능이 평상시에 원활히 작동한다면 오히려 심각한 금융불안정을 사전에 방지할 수도 있다. 다섯째, 금융안정은 일정 시점에서의 상태가 아니라 연속성의 관점에서 다각적으로 파악되어야 한다. 금융시스템의 모든 구성요소가 빠짐 없이 최선의 상태로 완벽히 유지되기는 현실적으로 어려울 수 있다. 예를 들어 우리 몸에서 일시적으로 위장이 제 기능을 다하지 못한다고 해서 항상 치명적인 질병이라고 진단하지 않는 것처럼, 금융시스템도 때로는 스페어 타이어로 운행될 수도 있는 것이다. 다만 특정 부문의 금융불안정이 시스템 위기로 확산되는 것을 방지할 수는 있어야 한다.

금융하부구조란 지급결제시스템을 포함하여 각종 금융관련 법률 및 제도, 회계제도, 예금보험 등의 금융안정 관련 제도를 통칭한다.

Houben et al.(2004)과 Large(2005) 등도 금융안정을 위해 금융기관은 물론, 금융시장, 지급결제시스템, 금융하부구조 등 금융시스템을 구성하는 각 요인들을 종합적으로 고려해야 한다는 점을 강조하고 있다.

최근 미국 서브프라임 모기지 부실로 인한 글로벌 금융위기를 계기로 인해 금융안정을 저해하는 시스템리스크(systemic financial risk)의 중요성이 새롭게 부각되고 있다. 그런데 시스템리스크의 정의와 그 발생원인 및 파급과정에 대해서는 다양한 의견이 제기되고 있는 것이다. 시스템리스크는 일부 대형 금융기관의 파산으로 촉발될 수도 있지만, 거시경제적 충격에 의해 다수의 금융기관이 공통된 위험요인에 노출됨으로써 발생하기도 한다. 또한 시스템리스크를 촉발하는 사건은 단일 척도로 측정될 수 없을 뿐만 아니라 예기치 못한 상태에서 예기치 못한 경로를 통해 갑자기 표면화될 수 있다. 적절한 정책대응이 부재한 상태에서 오랜 기간 그 잠재 가능성이 누적되어 결국 지급결제시스템과 신용흐름의 붕괴, 자산가치의 폭락 등 금융혼란으로 표출될 수도 있다.

물론 금융시스템에 대한 부정적 충격이 항상 시스템 위기(systemic crisis)를 초래하는 것은 아니다. 사실 대부분의 경제적 충격은 그 자체적으로 심각한 부정적 효과를 가지고 있다고 할지라도 시장에서 충분히 그 충격을 완화하여 해결될 수 있다. 예를 들어 어떤 금융기관의 부실이 발생하더라도 다른 금융기관이 합병을 통해 인수하거나 심각한 파급효과 없이 정리한다면, 경제 전반에 대해 추가적인 피해 없이 처리될 수 있다. 이렇게 시장기능을 통해 충격이 해결 가능하다면 굳이 정부의 개입이 필요하지는 않다. 어떤 충격이 금융시장에서의 시스템 위기를 초래하는 경우는 추가적으로 금융시스템 전반의 심각한 혼란을 초래할 정도의 부정적 외부효과(negative externality)를 지니는 경우라 할 수 있다. 이러한 부정적 외부효과는 시장기능 만으로는 해결하지 못하여 시장실패의 원인이 되며, 따라서 정부의 개입이 필요하게 된다.

금융부문은 여타 실물부문에 비해 상호 연관성(interconnectedness)이 높으며 특정 금융기관의 문제가 여타 금융기관 및 금융시장 전반으로 확산되는 파급효과가 큰 것이 특징이다. 금융위기에서 종종 볼 수 있었던 바와 같이 몇몇 금융기관이 유동성 부족으로 인해 보유한 자산을 금융시장에서 대규모로 급히 매각하게 되면 자산 가격이 폭락하면서 그와 유사한 자산을 보유한 금융기관의 건전성에 영향을 미치게 된다. 또한 심리적으로도 특정 금융기관에 대한 신뢰의 상실은 건실한 금융기관에 대해서도 불안감을 초래하여 연쇄예금인출(bank run) 등의 외부효과를 초래할 수 있다. 그리고 이러한 불안감은 증폭과정을 거쳐 금융시스템 전반의 마비시킬 수 있게 된다. 특히 현대의 금융시장과 같이 거래상대방이 광범위하게 분포되어 상호 연관성이 매우 높고 집중화된 금융시스템 하에서는 대형 금융기관의 부실이 금융시스템 전반으로 파급될 가능성은 더욱 높다. 따라서 시스템리스크의 정의를 이러한 금융불안의 파급효과에 따라 금융시장 및 금융산업의 상당 부분이 심각한 장애를 초래하는 경우로 한정짓게 되는 것이다.

나아가 시스템리스크는 금융불안뿐만 아니라 실물경제에 대해서도 상당한 부정적 영향을 미칠 가능성을 시사한다. 여기서 금융불안은 반드시 금융시장 자체에서 먼저 촉발되는 것은 아니며, 경우에 따라서는 실물부문에서의 부정적 충격으로 인해 발생할 수도 있다. 여하한 이유로 금융불안이 발생한다고 하더라도 궁극적으로 생산이나 고용의 감축 등 실물 경제에 상당한 악영향을 미칠 가능성이 없는 경우는 시스템리스크라고 부르기 어려울 것이다. 이에 따라 G-10에서는 “금융 시스템리스크란 금융시스템의 중요 부문에 있어서 경제적 가치나 신뢰의 손상을 촉발하고 이로 인한 불확실성의 증대로 인해 실물경제에 중대한 부정적 영향을 촉발할 가능성이 큰 위험”이라고 정의하고 있다.

Kaufman (1999) 참조

Group of Ten (2001) 참조

시스템리스크를 초래하는 사건이 발생하면, 증폭과정을 거치면서 실물 경제 전반에 대해 심각한 영향을 미치는 시스템 위기로 발전할 수 있다. 시스템 위기를 초래하는 원인이 실물경제에서 촉발되었던 또는 금융부문에서 촉발되었건 간에 일반적으로 모든 부실 문제는 결국 금융기관을 통한 지급결제 리스크로 표면화된다. 이때 특정 금융기관에서 지급불능 사건이 발생하게 되면 약속한 자금을 결제하지 못하게 되고, 이는 거래상대방(counterparty)의 유동성에 영향을 미치게 된다. 이러한 거래상대방 위험은 금융기관 간 상호연관성이 높은 경우 매우 빠른 속도로 연쇄적으로 파급된다. 이에 따라 거래상대방에 대한 불안감이 금융시장 전반에 걸쳐 확산되고 금융기관 간 자금거래가 심각하게 위축될 수 있다. 이러한 은행간 유동성 시장의 불안은 기업에 대한 신용시장의 위축으로 이어지게 된다. 그 결과 기업에 대한 정상적인 자금 대출이 저해되고 신용경색이 발생하여 실물 경제에 대한 투자자금 공급이 크게 축소되면서 실물경제의 침체가 발생한다.

특히 이 과정에서 정보의 문제가 심각하게 대두되는 것이 일반적이다. 금융불안이 발생하게 되면 우량한 기업과 부실한 기업, 더 나아가 우량 금융기관과 부실 금융기관의 구분이 어려워지는 정보의 비대칭성 문제가 심화된다. 왜냐하면 건실한 금융기관이라 할지라도 일시적으로 유동성이 부족하게 되면 지급불능의 위험이 높아지기 때문이다. 더욱이 실물경제의 침체가 발생하고 그 불안감이 크게 확산되는 경우에는 기존에 건실하다고 믿었던 기업도 경제의 위축에 따라 향후 부도의 위험성이 더 높아질 수 있기 때문이다. 이러한 정보의 문제에 따른 역선택과 도덕적 위험의 확산은 기업에 대한 대출을 위축시킬 뿐만 아니라 다시 금융시장에 부정적인 영향을 미치게 되면서, 심각한 경우에는 연쇄예금인출이나 유동성 위축에 따른 통화량의 급격한 감소로 이어진다. 이 경우 긴급히 유동성을 확보하려는 과정에서 보유 자산에 대한 투매(fire sale) 현상이 나타나고 자산 가격이 급속히 하락할 수 있다. 이는 금융기관의 대차대조표를 악화시킴으로써 금융기관의 부실을 더욱 확대시키고 신용시장의 추가적인 위축을 초래하면서 경제 내의 불확실성을 확산시키게 된다. 결국 유동성 시장은 물론 신용시장과 자산시장이 동시에 붕괴하면서 실물 경제활동이 심각히 위축되는 결과가 발생할 수 있다. 역사상 많은 국가에서 발생하였던 대부분의 시스템 위기들은 적어도 이러한 경로의 일부를 거치면서 발생하였다.

Hoggarth, Reis and Saporta(2002)와 Laeven and Valencia(2008)에 의하면, 금융위기는 위기별로 상당한 편차가 있지만, 평균적으로 GDP의 15% 내외에 달하는 막대한 손실을 초래하는 것으로 드러났다.

나아가 미국의 1930년대 대공황에서 볼 수 있었듯이, 물가가 전반적으로 하락하는 디플레이션이 발생하게 되면 더욱 심각한 경기침체로 이어지게 된다. 물가가 하락하는 경우 기업의 자산 가치는 대개 물가에 비례하여 감소하는 반면 명목가치로 고정된 차입금 등 부채 가치는 변하지 않기 때문에 기업의 대차대조표가 악화되고 순자산이 감소한다. 이에 따라 기업에 대한 금융기관의 신용은 더욱 위축됨으로써 기업의 투자가 감소하고 기업도산이 확대되어 실물경제 침체가 더욱 악화된다.

물가하락에 따라 경기침체가 심화되는 과정을 I. Fisher는 채무 디플레이션(debt deflation)이라 하였다.

Ⅱ-2. 우리나라의 시스템리스크 이해

본 절에서는 우리나라 시스템리스크의 틀과 내용을 살펴보고 아울러 거시건전성정책 체계의 구축이 향후 시스템리스크 예방에 어떻게 기여할 것인가를 가늠해 보기로 한다. 앞의 소절 Ⅱ-1에서 시스템리스크의 발생원인과 파급과정에 논의의 초점을 맞춘 데 반해서, 여기서는 우리나라를 대상으로 시스템리스크 발생 원천에 주목하되 위험추구 주체를 논의의 중심으로 삼는다. 이러한 접근방법은 시스템리스크 잉태시점에서 위험의 원천(sources)과 경제주체들의 포지션 선택이 결정적으로 중요하다고 믿기 때문이며, 거시건전성정책 체계 구축을 통한 시스템리스크 예방이라는 본 논문의 목적에 부합하기 위한 것이다.

본 논문에서는 우선 일국의 시스템리스크 창출 요인을 내생적(endogenous) 요인과 외생적(exogenous) 요인으로 구분한다. 최근 금융위기를 전후하여 외국의 학계와 금융계에서는 내생적 요인이 중심을 중심으로 활발한 논의가 이루어지고 있다. 비근한 예로 금융기관 여신과 경기주기 간의 동행성을 다루는 경기순응성(procyclicality) 문제와 개별 경제주체의 행위가 다른 경제주체 및 전체 시스템에 부과하는 위험과 비용을 다루는 외부성(externality) 문제를 꼽을 수 있다.

경기순응성을 다루는 외국문헌으로는  Borio(2003), BIS(2008), IMF(2008) 및 그 안에 담긴 참고문헌을 참고할 수 있다. 한편 외부성에 관해서는 Adrian and Brunnermeier(2009), IMF(2009) 등을 참고할 수 있다.

그러나 한국이 이번 위기를 전후해서 경험했던 시스템리스크는 이들과는 원천적으로 다른 요인, 즉 외생적 요인이 주된 원인이었던 것으로 이해된다. 즉 이번 위기 중 한국은 정상 시기에는 큰 문제가 되지 않을 수 있는 내부의 작은 문제가, 소규모 개방경제의 취약성 하에서, 외부로부터의 큰 충격에 의해 침소봉대되었고 이것이 실물경제의 침체로 이어지는 상황을 경험하였다. 물론 한국만이 이러한 문제에 노출되었던 것은 아니며 신흥국들이 공통적으로 경험한 문제였으나, 한국의 경우 특히 강도 높은 충격을 받았던 것으로 인식되고 있다. 게다가 이런 위험이 앞으로도 재발할 가능성이 크다는 점에서 한국의 시스템리스크를 이해하는 데 중요한 요소가 될 것이다.

한국의 은행 대출을 대상으로 경기순응성 존재 여부를 실증 분석한 논문들은 대체로 긍정적인 결과를 제시하고 있다. 예를 들어, 장웅수(2008)는 우리나라 경기와 대출증가율과의 관계를 분석하였는데, 2002년 이후 신용사이클이 경기사이클 보다 더욱 두드러지는 경향이 있다는 결과를 제시하였다. 아울러 경기, 자산가격, 금융회사의 레버리지 및 신용이 상호작용하면서 금융사이클의 경기순응성을 강화하는 추세를 보이고 있다고 지적한다. 김병덕⋅함준호(2009)는 우리나라 은행산업에도 총자산 증가율과 레버리지 증가율 간에 양(+)의 관계가 성립하는 경기순응적 레버리지 행태가 관측된다고 하였다. 한편 Jeong(2009)은 1993년 1/4분기부터 2008년 1/4분기까지 자료를 분석하여 은행대출의 경기순응성이 도매자금 조달비중 상승시에 더욱 심화된다는 결과를 제시하였다. 그리고 김현욱⋅이항용(2005)은 국내은행들이 경기가 나쁠 때 대출을 줄이면서 자기자본을 더 많이 쌓는 행태를 보인다는 실증결과를 제시하였다. 김자봉⋅이동걸(2009)은 국내은행의 대손충당금이 경기상승기에는 감소하고 경기하강기에는 증가하는데, 이것이 대출의 경기순응성과 연결되는 것으로 보고하였다. 이밖에 금융기관들의 외화자금 조달이 경기순응성과 연결된다는 주장도 설득력을 지니며, 가계부채 부실(함준호ㆍ김정인ㆍ이영숙, 2009)과 주택시장의 버블 가능성(박창균, 2009) 등도 시스템리스크 잠재요소로 지적되고 있다.

내생적 요인

- 높은 수출입 의존도/취약한

내수산업

- 정부의 성장주도형 금융정책

- 감독기능의 견제⋅균형 상실

- 금융권 위험관리, 중개기능

약화

- 예금자와 투자자들의 전염⋅

쏠림 현상

외생적 요인

- 외환시장 불확살성 지속

- 각국 규제감독 공조부재

로 핫머니 공격

- 환율과 주가 변동성

<그림 1> 시스템리스크 원천, 통제 및 수용

금융감독시스템

금융시스템

◦ 금융기관

◦ 금융시장

◦ 금융하부구조

금융소비자, 실물경제

그러나 과거를 돌이켜 보면, 한국의 시스템리스크가 반드시 외생적 요인과 연관된 것만은 아니었다. 우선 1997년 외환위기의 경우는 내생적 요인와 외생적 요인이 결합된 경우로 이해된다. 그러나 2003년의 카드사태와 2006년까지에 이르는 부동산시장 과열, 그리고 최근의 가계부채 증가 등은 대체로 내생적 요인들과 연관되는 것으로 이해된다.

<그림 1>은 한국경제의 잠재적 시스템리스크의 원천, 통제 및 수용 메커니즘을 보여준다. 우선 리스크 원천은 앞에서 설명한 대로 외생적 요인과 내생적 요인의 두 가지로 구분된다. 외생적 요인이란 기본적으로 외환시장에 영향을 끼치는 요인들인데, 우선 이번 금융위기의 주범으로 꼽히는 글로벌 불균형을 둘러싼 불확실성을 꼽을 수 있다. 향후 중장기적으로 글로벌 불균형이 해소되거나 또는 심화되는 과정에서 국제무역에서의 공조부재 및 국제금융시장의 높은 불확실성이 외환시장의 불확실성 요인으로 대두될 가능성이 크다. 거시 불균형이 지속되고 불확실성이 고조되는 가운데 각국은 글로벌 금융위기 경험에 비추어 규제감독을 경쟁적으로 강화할 가능성도 높다. 그래서 만약 어떤 국가의 규제감독체계가 상대적으로 불비하다면 헤지펀드 등 핫머니 공격에 노출될 가능성이 있다. 이러한 요인들이 외생적 측면에서 환율과 주가의 변동성을 초래하면서 한국경제 시스템리스크 원천으로 계속 작용할 것으로 예상된다.

이번 위기 과정에서 외국투자자들의 한국주식 보유 비중이 급등락 하였는데, 2005.12월 현재 39.7% 였던 외국인 주식보유비율이 2008.11월 27.9%로 하락하면서 여타 신흥국 중에서도 가장 큰 폭의 움직임을 시현하였다. 환율변동성 또한 매우 높은 것으로 드러났는데, 2009.3월을 기준으로 원달러 환율의 일일변동성이 주요통화 중 가장 높은 것으로 드러났다.

다음 내생적 요인으로는 다섯 가지를 꼽을 수 있다. 첫째는 우리나라의 높은 수출입 의존도와 취약한 내수산업이다. 향후 국제금융시장의 높은 불확실성 지속이 지속되면서 환율과 자본거래에 미치는 영향을 쉽게 가능하기 어려운데 이로 인해 당분간 금융과 실물경제 모두 불확실성이 큰 폭으로 지속될 것으로 예상된다. 환율 변동성이 심화되는 상황에서 수출입 의존도의 심화는 시스템리스크의 주요요인이 아닐 수 없다. 둘째로, 정부의 금융정책도 중요한 위험요인이다. 정부가 금융을 성장 또는 기타의 목적으로 계속 이용하는 한, 민간의 경제활동을 구축하는 결과가 초래되어 경제발전을 저해하는 의미가 있고 특히 오랜 관치금융 후유증 속에서 쏠림현상이 초래될 가능성도 있다. 2003년 카드사태는 성장주도형 정부정책이 금융의 부실을 초래한 사례로 이해된다. 셋째, 금융정책과 감독업무 간 애매한 관계가 지속되는 것도 시스템리스크 원천의 하나로 이해된다. 금융정책을 자동차의 액셀에 그리고 감독업무를 브레이크에 각각 비유할 때, 브레이크가 액셀과 독립적으로 기능할 때 액셀도 제 기능을 발휘할 수 있게 되는 것이다. 감독기구가 금융정책으로부터 독립된 위치에서 견제와 균형을 이루는 것은 금융안정을 위해서 매우 중요하다. 넷째, 금융산업의 위험추구행위는 시스템리스크의 규모와 발생 가능성을 결정짓는 가장 중요한 요인이 될 것이다. 시스템 외부 또는 내부에서 발생한 위험이 최종소비자에게 이르기 전에 금융권을 거치게 되는데, 이 때 금융권이 위험을 확대 또는 축소하는가가 시스템리스크에 큰 영향을 미치기 때문이다. 예컨대 은행이 자산변환기능(asset transformation function)을 적극 수행하되 그에 수반되는 위험을 잘 관리하는 경우라면 국가 전체적으로 시스템리스크는 줄어들 것이다. 그러나 헤지펀드 또는 투자은행이 도박금융(casino banking)으로 대변되는 고위험⋅고수익 투자를 과다히 추구할 경우에는 국가 전체적으로 시스템리스크가 높아질 수밖에 없다. 금융상품과 전략 등에서 위험관리가 수반되지 않는 금융기관들의 쏠림행위 역시 시스템리스크를 증폭시킬 수 있다. 마지막으로, 시장의 투자자들 또한 시스템리스크의 원천을 제공하거나 그 확산에 기여할 수 있다. 쏠림현상과 전염현상 등은 예금자와 투자자들에게서 항시 발생하는 것이어서, 정보 비대칭성 하에서 은행예금인출(bank run)과 연쇄펀드매각(fund run)을 일으키는 주역이 되곤 한다. 이들의 위험추구가 합리적 수준을 넘어서면 자산가격에 버블이 발생할 수 있는 것이다.

한국은 2008년 기준으로 GDP 대비 수출입 비중을 나타내는 무역의존도가 92.3%에 달하여 2007년의 69.4% 대비 크게 상승했다.

외생적 및 내생적 요인에 의해 시스템리스크가 창출되면 이는 금융시스템 내에서 전파⋅확산되고 결국 금융 및 실물경제 시스템 내 경제주체들의 부담으로 귀착된다. 아니면 국가가 국민의 세금으로 부담할 수밖에 없다. 따라서 시스템리스크 예방을 위한 노력의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다.

제Ⅲ절  거시건전성정책의 체계와 수단

Ⅲ-1. 금융안정과 거시건전성정책 체계

최근 글로벌 금융위기 과정에서 금융시스템 전반의 리스크를 관리하고 금융안정을 확보하기 위한 거시건전성정책(macro-prudential policy)의 중요성이 부각되고 있다. 금융위기를 겪으면서 개별 경제주체들 입장에서 합리적으로 보이는 행위가 시스템 전체의 관점에서는 바람직하지 못한 결과를 초래할 수 있다는 점이 문제로 부각되면서 개별 금융기관에 대한 기존의 미시건전성감독만으로는 경제 전반에 걸친 시스템리스크에 효과적으로 대응하기 어렵다는 인식이 높아지고 있는 것이다.

거시건전성정책이란 대체로 전체 경제에 중대한 손실이 초래되지 않도록 금융시스템 전반의 장애를 예방하거나 또는 조기 해소하는 것을 목적으로 하는 금융규제를 일컫는다. 이는 개별 금융기관에 대한 기존의 건전성 규제감독을 통칭하는 미시건전성정책(micro-prudential policy)과 대비되는 개념으로 금융시스템 전반의 시스템리스크에 대한 감시 및 통제를 포함하는 것이다. 미시건전성정책이 미시적 관점에서 개별 금융기관의 건전성 및 영업행위 규제 그리고 소비자 보호 등을 다루는 것이라면, 거시건전성정책은 거시적 관점에서 시스템리스크의 발생과 확산을 감시하고 경제에 미치는 부정적 영향을 통제하기 위한 것이다. 다만 이러한 것들에 대한 구체적 내용이나 체계가 아직은 명확히 정립되어 있지 않은 실정이며, 따라서 본 논문이 다루는 거시건전성정책 체계의 구축이라는 이슈에 대해서도 아직은 방향의 검토 수준에서 제한적인 시사점만을 주고 있다.

본 절에서는 거시건전성정책 체계를 논의하는데, 이를 금융안정망 체계의 틀 안에서 시작하기로 한다. 우선 <그림 2>에서 금융안정 목적을 추구하는 주요 기능으로 통화가치 안정, 사전적 금융안정 및 사후적 금융안정의 세 가지를 고려하였다. 사전적 금융안정은 시스템리스크 예방과 해소를 위한 사전적 정책기능을 말하는데 이를 다시 거시건전성정책과 미시건전성정책으로 분류하였다. 거시건전성정책은 한은이 수행하는 거시건전성감시기능과 협의의 금융안정기능 그리고 금융위/금감원(감독기구)이 수행하는 거시건전성감독기능으로 구성된다. 본 논문이 관심을 갖는 부분이다. 첫째, ‘거시건전성감시업무’란 중앙은행이 거시적 관점에서 시스템리스크 노출, 전파 및 확산 등을 조기경보(early warning) 및 감시(surveillance)하는 업무이다. 감시라는 표현은 제재권 및 제재요구권 등을 수반하는 감독업무와 차별화하기 위한 것이다. 둘째, ‘협의의 금융안정기능’이란 중앙은행이 시스템리스크 가능성을 인지함으로써 통화정책, 최종대부자(lender of last resort) 기능 및 지급결제업무를 정상시기와는 다르게 수행⋅운영하게 되는 부분을 의미한다. 한은의 목적조항에 금융안정을 명시적으로 첨가할 경우, 만약 한은의 통하정책 등이 명시적 첨가가 없을 경우와 달라진다고 할 때, 달라지는 만큼을 협의의 금융안정 기능으로 간주하는 것이다. 중앙은행은 경제 전반의 유동성을 조절하는 통화정책을 수행하는 외에도, 최종대부자로서 독점적인 발권력을 동원하여 시스템 위기에 신속하고 효과적으로 대응할 능력을 보유하고 있으며, 또한 금융안정의 핵심요소의 하나인 지급결제제도의 안전성을 유지할 책임이 있다. 셋째, ‘거시건전성 감시ㆍ감독업무’란 그간 감독기구가 수행해오던 건전성감독업무를 시스템 전체를 보는 거시적 관점을 반영하여 추진하는 것을 말하며 감독기구 차원에서 수행하는 조기경보 및 모니터링 기능까지를 포함한다. 즉 감독기구가 그간에는 기본적으로 개별 금융기관에 대한 미시건전성감독 기능을 수행해 왔으나, 이제부터는 금융안정 목적을 달성하기 위해서 경기변동의 증폭과정과 경제주체들 간의 상호연계성 등 그간 대체로 소홀히 취급했던 시스템적 관점을 건전성 감독수단의 운영에 반영하는 방법이다. 경기대응적(counter-cyclical) 자본금 규제와 동태적 대손충당금 제도 등이 비근한 예가 된다. 그간 감독과 검사업무에서 개별 금융회사의 건전경영 유도를 일차적 목적으로 추진하던 것과는 달리 금융기관들의 개별적 행위가 타 금융기관, 고객 더 나아가서 전체 경제에 미치는 영향을 우선적으로 고려하는 쪽으로 방향전환이 불가피한데 시스템리스크 예방 차원에서 바람직해 보인다.

통화가치 안정이 추구하는 또 다른 목적으로 물가안정이 있는데, 그림에는 포함시키지 않았다. 이는 본 소절의 논의를 금융안정에 국한시키려는 의도이다. 두 정책목표 간의 상충관계에 대해서는 소절 Ⅳ-1을 참조하기 바란다.

본 논문에서는 거시건전성정책(macro-prudential policy)과 미시건전성정책(micro-prudential policy) 개념을 각각 FSA(2009)의 Turner Review에서보다 넓은 의미로 사용된다.

거시건전성감시업무는 통화정책을 수행하는 중앙은행이 담당하거나(Cihak and Podpiera, 2006), 국가에 따라서는 중앙은행과 감독기구가 그 역할을 분담하기도 한다. 이 점에 대해서 다음 소절에서 다시 논의하기로 한다.

<그림 2> 우리나라 금융안정망 체계의 이해

금융안정 목적
통화가치 안정	사전적 금융안정							사후적 금융안정
	거시건전성 정책				미시건전성 정책
통화정책/ 지급결제제도/ 최종대부자		거시 건전성 감시		거시 건전성 감독	미시 건전성 감독	영업 행위 규제	소비자 보호	예금대지급/ 부실금융기관 정리	위기관리/ 공적자금 투입
한국은행			금융위원회/금융감독원					예금보험 공사	기획 재정부

한편 <그림 2>에서 거시건전성정책에 대응하는 개념으로 미시건전성정책이 제시되고 있다. 이 부분을 다시 미시건전성감독, 영업행위규제 및 소비자보호로 구분한다. 이중에서 미시건전성감독은 위에서 언급한 거시건전성감독과 수단 및 실행과정을 공유한다는 점에서 주목받을 만하다. 미시건전성감독은 거시건전성감독의 활성화에도 불구하고 금융기관의 건전경영 및 더 나아가서 금융시스템 안정에 기여하는 바 큰 것으로 평가되는데, 이는 개별 금융기관에 대한 건전성감독, 임점검사, 제재 등 일련의 수단이 도덕적 해이를 효과적으로 억제함으로써 건전성 감독 업무 실효성 제고에 핵심적 역할을 담당하기 때문이다. 뿐만 아니라 미시건전성감독은 시장과 금융기관의 귀중한 현장정보를 얻을 수 있는 통로를 제공하는데, 이러한 정보가 감독기구 내에서 그리고 감독시스템 전반에 걸쳐서 원활하게 소통되는 것은 미시건전성정책은 물론 금융안정목적 달성을 위해서도 매우 중요한 것으로 평가된다. 전통적 건전성감독 수단으로 사용되는 BIS 자기자본규제, 조달규제, 유동성규제 및 회계제도 등이 금융기관의 건전성을 담보하여 시스템리스크 예방에 기여하는 부분도 있다. 또한 감독정책 운영에서 자의성(discretion)을 완전히 배제하기 어렵다는 거시건전성감독의 약점을 보완하고 견제하는 역할을 하기도 한다.

Mazumdar and Yoon(1996)은 정보 비대칭성이 존재하는 경제에서 감독기구가 검사를 통해 이면보상(side payments)에 의한 누수를 검증하는 것이 최저자본금과 차등보험료율로 구성되는 규제감독 패키지를 유인부합적(incentive compatible)으로 만드는 핵심적 요소가 된다는 것을 보이는 이론모형을 제시하였다.

미시건전성정책의 다른 요소로 영업행위규제와 소비자보호가 있는데, 양자는 상호 밀접한 연관성을 지니는 것으로 이해된다. 우선 시장구조 개선과 불공정거래 억제 그리고 공정한 금융거래관행 확립 등을 목적으로 하는 경쟁촉진 규제가 있고, 약관제도, 공시제도 및 공정한 정보 이용 등을 통해 금융기관과 고객간에 존재하는 정보의 비대칭성 문제를 해소하기 위한 규제도 있다. 이들은 결국 금융기관의 건전한 영업행위를 통해 경영 효율성을 달성하고 더 나아가서 금융소비자를 보호하려는 취지이다. 이번 위기를 겪으면서 미국과 영국 등을 위시해서 금융소비자 보호기능의 강화에 대한 요구가 높아지고 있는데, 이러한 현상은 투자자들의 펀드가 반쪽이 되고 KIKO 옵션 사태로 중소기업 파산을 경험한 우리나라도 예외가 아니다. 다만 대응방안 모색에서 신중을 기할 필요는 있는데, 소비자 보호란 금융기관 건전경영의 전제가 되는 것이므로 두 기능을 조직 분리하는 것은 규모의 비경제와 중복의 비효율이 우려되기 때문이다. 따라서 기구 신설을 고려하기에 앞서 기능 활성화 노력이 필요해 보인다. 이를 위해 감독기구는 개별 금융회사의 민원⋅분쟁 발생 현황 및 그 처리 결과 등을 소비자들에게 적극적으로 공개할 필요가 있고 감독기구 내부적으로는 해당 정보를 건전성 감독방침 수립에 적극 반영함으로써 정책효과를 극대화하는 것도 중요하다.

김상조(2009) 참조

마지막으로 사후적 금융안정은 금융 불안정 내지 위기 발생시 예보가 적립된 목표기금 범위 안에서 우선적으로 예금대지급 업무를 수행하고 부실금융기관 정리 업무를 수행한다. 그리고 정작 위기로 이어지면 공적자금의 투입을 포함하여 정부가 위기관리 체제를 가동하게 될 것이다.

Ⅲ-2. 거시건전성정책 수단

여기서는 거시건전성정책을 담당하는 두 기관, 즉 중앙은행과 감독기구가 각각 사용할 수 있는 정책수단들을 간단히 살펴본다. 우선 중앙은행은, 협의의 금융안정기능 수행을 위해, 전통적인 통화정책과 지급결제제도 운영 그리고 최종대부자 기능 등의 수단이 있다. 다만 물가안정과 금융안정이라는 두 가지 정책목표를 추구해야 하는 상황에서 이들을 어떻게 조화롭게 운용할 것인가가 중요한 이슈로 대두되는데, 이에 대해서는 소절 Ⅳ-1에서 살펴보기로 한다. 다음으로 거시건전성감시 기능의 수행이 중요한데, 이에 관하여 Davis and Karim(2009)은 우선 금융안정에 대한 전망을 담아내는 ‘금융안정보고서’ 발간의 중요성을 강조한다. 그 과정에서 다양한 데이터를 수집하게 되고, 과거 데이터를 토대로 국내외 ‘패턴 찾기’를 시도하게 되며, 취약점 찾기도 계속해야 한다고 주장한다. 아울러 부도거리(Distance to Default), 위험가치(Value at Risk), 위기상황분석(stress test), 버블탐색(bubble detection search), 조기경보체제(early warning system) 등 방법론들을 개선해 나가야 하며 새로운 기법의 도입에도 관심을 기울여야 한다고 주장한다.

<그림 2>에서 실제로 거시건전성감시 기능은 중앙은행과 감독기구가 함께 수행하는 것으로 표시되었다. 이는 감독기구 입장에서도 이러한 감시업무가 중요함을 의미하는 데, 거시건전성분석을 통해 경제 및 금융시스템의 추세적 움직임을 확인하고 위험발생시 대응조치를 취할 수 있어야 할 것이다. Turner Review(2009, p. 83-84)는 이와 관련해서 특히 다음 위험요인들에 주목할 필요가 있다고 주장한다. 첫째는 경제내 신용의 팽창, 신용의 가격 결정, 차입자들의 레버리지 비율 그리고 이러한 요인들이 차입자와 대부자에게 안겨주는 위험이다. 둘째는 만기변환의 유형과 그에 따르는 유동성 위험이고, 셋째는 부동산, 주식 및 유동화시장의 자산 가격과 장기균형 가격과의 관계이며, 넷째는 금융시스템의 레버리지 수준이다. 그리고 다섯째는 규제 또는 비규제 금융기관들이 금융시스템에서 수행하는 역할, 특히 이들의 시스템리스크 창출 여부이다.

다음으로 감독기구가 사용가능한 수단으로는 여러 가지가 있을 것이나, FSA DP(2009)가 미시건전성감독 및 거시건전성감독의 핵심적 개선 이슈들과 관련하여 제시하고 있는 주요 수단들은 <표 1>과 같다. 여기서 자기자본규제의 양적 확충과 질적 수준 제고, 유동성 규제, 레버리지규제, 회계제도 등을 주요 수단으로 인식하고 있음을 알 수 있다. 이러한 변수들은 대부분 미시건전성감독 수단으로 이제까지 사용되어온 것들이지만, 예로 완충자본금(buffer capital)이나 동태적 대손충당금(dynamic loan loss provision) 제도에서처럼, 그 운용에 시스템적 관점을 도입함으로써 미시적 정책수단으로서의 취약점을 극복하려는 것이다. 여기서 한은이 보유하고 있는 정책수단은 효과가 광범위하지만 구체적이지 못한 반면, 감독기구의 정책수단들은 금융기관 경영에 직접적이고 개별적인 영향을 미침으로써 실효성이 높을 수 있음에 주목할 필요가 있다. 결국 두 기관이 보유하고 있는 정책수단들은 서로 보완성을 지니고 있음을 알 수 있는데, 정책공조와 업무협력이 꼭 필요한 이유이다.

한편 IMF(2009, 2장)는 금융부문의 직접 및 간접적 시스템적 연계성(systemic linkages)을 진단하는 방법으로 네트워크 방식(network approach), co-risk (또는 CoVaR) 모형, 곤경의존매트릭스(distress dependence matrix) 방식, 부도강도모형(default intensity model) 등 네 가지를 소개하고 있다. 이러한 방법들은 시스템적으로 중요한 기관과 취약한 기관들, 금융기관들 간 연결고리 및 상호 의존관계, 은행 부도율의 시계열 속성 등을 파악하는데 도움이 될 것이나, 데이터 부담과 모형위험 등의 문제점이 남아 있어 향후 지속적인 연구가 요구되는 분야이다.

Adrian and Brunnermeier(2009)

<표 1> 미시 및 거시건전성감독 수단

구분	내용
미시	- 현행 Basel II 틀 안에서 자본적정성 유지를 위한 자기자본규제: 특히 트레이딩 계정의 위험을 커버하고 경기순응성에 대비 - 자본금 예치가 지속적으로 손실흡수 기능을 수행함으로써 은행의 건전성에 믿음을 줄 수 있도록 질적 수준을 제고하고 양적확충을 도모 - 유동성 조달을 위한 최소한의 기준
거시	- 강건한 미시건전성 체계 - Basel II 자기자본비율 규제의 버팀목(back-stop)이 될 수 있는 ‘자산에 근거한 레버리지비율’ 규제 - 완충자본과 적립금(예: 동태적 대손충당적립금) 규제 - 핵심조달비율을 포함하는 재량적 거시건전성정책 - 은행 B/S 관련 강건한 위기상황분석을 포함하여, 강력하고 투명한 Pillar II

자료: FSA DP(2009)의 p. 85 및 p. 95

한편 거시건전성정책 기능을 효과적으로 수행하기 위해서는 중앙은행과 감독기구 간의 원활한 정책협조체제가 필수적이다. 실제로 감독기구는 임점검사를 통해 개별 금융기관에 대한 미시적 정보를 확보할 수 있으며 이러한 정보를 동태적 대손충당금 제도, 경기변동을 반영한 자기자본비율 규제 등 거시건전성감독에 활용하게 될 것이다. 그러나 감독기구만으로 시스템리스크에 대처하기는 어려운 것이 현실이다. 즉 개별 금융기관에 대한 건전성 규제만으로는 외부효과 등으로 인해 발생하는 시스템리스크를 해소하기 어려우며 급작스러운 유동성 문제 등을 조기 해결할 수도 없다. 중앙은행의 최종대부자 기능이 필요한 것이다. 따라서 거시적 관점을 지닌 중앙은행과 개별 금융기관 감독권을 보유하고 있는 감독기구간 협조가 매우 중요하다. 그리고 금융안정 책무는 중앙은행과 감독기구를 포함하여 기획재정부와 예보 등 금융안정망 체계의 여타 구성원과의 유기적 협력관계 하에 수행되어야 한다.

감독기구가 거시건전성감독을 효과적으로 수행하기 위해서는 감독유관기관들 간의 관계정립은 물론이고 감독기구 내에서도 거시 및 미시건전성 감독기능간 유기적 연계성을 명확히 하는 것이 필요하다. 특히 거시건전성감독의 토대가 되는 시스템리스크 인식 및 분석이 효과적으로 이루어질 수 있도록 미시건전성 감독 관련 정보를 거시감독기능에 충분히 집중⋅공유할 필요가 있다. 그리고 금융감독기구 내 조직체계 및 업무실행과정에서 양자간 기능적 연관관계를 구체화할 필요도 있다.

제IV절  핵심적 이슈의 검토

Ⅳ-1. 중앙은행의 물가안정 목표와 금융안정 기능

최근 우리나라에서 금융안정과 관련하여 중앙은행으로서 한국은행의 역할에 대한 논란이 제기되고 있다. 주지하다시피 우리나라는 1997년의 외환위기를 계기로 한국은행에 대해 통화정책의 독립성을 보장하는 대신 은행에 대한 금융감독 책무를 한국은행에서 분리하여 이를 금융감독원에 통합하였다. 또한 한국은행의 설립 목적을 통화정책을 통해 물가안정이라는 단일 목표를 추구하도록 좁게 설정하고, 이를 구현하기 위해 인플레이션 타겟팅(inflation targeting) 제도를 도입했다.

한국은행법 제1조(목적)는 “이 法은 韓國銀行을 設立하고 효율적인 通貨信用政策의 수립과 執行을 통하여 物價安定을 도모함으로써 國民經濟의 건전한 발전에 이바지함을 目的으로 한다.”로 규정하고 있다.

그런데 중앙은행의 통화정책이란 한 나라의 경제를 움직이는 가장 강력한 경제정책 수단이다. 미국의 연방준비은행이 막강한 힘을 가진 것도 바로 이러한 통화정책 수단을 통해 미국경제 전반에 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 통화량 또는 금리를 조절하는 통화정책은 물가에 영향을 미칠 뿐만 아니라, 저축과 투자, 수출입 등의 실물경제는 물론 주식, 채권 등 금융자산의 가격, 부동산 가격, 환율, 그리고 해외자본 유출입 등 금융 및 외환부문에도 커다란 영향을 미치게 된다. 따라서 통화정책을 수행하는 중앙은행은 최종 목표로서 물가안정, 고용확대 및 국민소득의 안정적 성장, 국제수지 균형 및 외환시장의 안정, 금리 및 금융시장의 안정 등을 고려하지 않을 수 없다. 그러나 이들 목표 간에는 서로 상충관계(trade-off)가 존재하기 때문에 이들 모두를 동시에 원하는 수준으로 달성할 수는 없다. 제1회 노벨 경제학상을 수상한 틴베르헨이 지적하였듯이 하나의 정책수단으로 두 개 이상의 서로 상충되는 정책목표를 동시에 추구할 수는 없는 것이다. 그렇다고 중앙은행의 통화정책이 단일 목표만을 추구하고 여타 다른 목표들을 도외시하기도 어렵다. 이런 이유로 통화정책의 목표를 무엇으로 설정할 것인가 라는 문제는 오랜 동안 논란의 대상이 되어왔다.

예를 들어 미국의 경우에는 연방준비은행이 통화정책의 특정 단일 목표를 설정하지 않으면서, 상황대응적 방식으로 통화정책을 운용하고 있다. 이러한 미국의 상황대응적 통화정책 방식은 비교적 성공적으로 물가안정 및 경제안정을 달성하는 데 기여했다고 평가되기도 하지만, 장기적으로 투명성(transparency)과 책임성(accountability)의 부족 문제를 초래할 우려가 있다. 최근에는 뉴질랜드를 필두로 인플레이션 타겟팅 제도를 도입하는 국가가 크게 증가하였다. 이는 물가안정 없이는 장기적으로 안정적인 경제성장이 어려울 뿐만 아니라 중앙은행의 물가안정 책무에 대해 투명성과 책임성을 강화하려는 현실적인 이유가 감안된 것이다. 더구나 초기에 인플레이션 타겟팅 제도를 도입한 뉴질랜드, 영국, 캐나다 등에서 물가안정 등의 경제적 성과가 개선되었음에 크게 고무된 결과이기도 하다.

뉴질랜드가 1990년 물가목표제를 채택한 이래, 2008년 현재 한국을 포함, 26개국이 이를 채택하고 있다.

그럼, 과연 명시적으로 물가목표제를 도입한 국가의 중앙은행은 인플레이션 이외의 다른 정책목표를 무시해도 되는 것일까? 분명 그렇지 않다. 통화정책의 대상인 화폐란 회계단위로서 가치의 척도이며 일반적 지급수단이다. 그리고 통화량 공급의 변동은 화폐단위로 측정되는 상품과 서비스의 가격은 물론이고 실물자산과 금융자산, 외환의 가격에도 영향을 미치게 된다. 따라서 통화량을 조절하는 중앙은행은 상품과 서비스의 가격을 측정하는 소비자물가뿐만 아니라 화폐단위로 표시되는 각종 자산가격에도 관심을 기울이지 않을 수 없다. 다시 말하면, 통화량 공급의 조절기능을 수행하는 중앙은행은 물가안정만이 아니라 보다 광의의 개념으로서 통화가치의 안정을 도모할 책무가 있는 것이다. 비록 명시적인 인플레이션 타겟팅 제도가 물가안정을 강조하고 있다고 하더라도, 중앙은행은 통화안정(monetary stability)을 통해 주식, 채권, 부동산, 외환 등 각종 자산가격의 급변동을 방지하지 않을 수 없다. 그리고 바로 이러한 통화안정이 금융안정의 핵심요소이기도 하다. 또한 각국의 중앙은행은 자신이 공급하는 통화가 일반적 수용성을 지니고 지급수단으로서 원활히 기능하도록 하기 위해 지급결제제도의 안정성을 유지할 책무를 지고 있다. 금융하부구조를 형성하는 지급결제제도가 붕괴할 경우 통화제도에 대한 대중의 신뢰가 저하되어 통화가치의 안정이 유지되지 못하고 물가안정도 유지될 수 없기 때문이다.

Schinasi(2004)는 금융안정과 통화안정은 상당부분 중첩된다고 설명한다.

한편 물가안정이 달성되었다고 해서 자동적으로 금융안정이 보장되는 것도 아니다. 최근 각국의 중앙은행은 물가안정 목표를 강력히 추구함에 따라 인플레이션 없이 안정된 경제성장을 누릴 수 있었다. 그러나 70년대 후반 이후 급속히 진전된 금융자유화 등으로 인한 경제구조의 변화에 따라 통화량과 물가간의 관계가 불안정해졌을 뿐만 아니라 전반적인 물가가 안정된 상태에서도 금융불균형(financial imbalance)이 축적되고 이로 인해 결국 금융위기가 발생하는 사례가 다수 목격되었다. 이에 Borio and White(2003)는 최근 물가안정의 요인으로 생산성의 향상 등 공급측면의 양호한 발전, 자산가격의 상승에 의한 재무구조의 개선, 중앙은행의 신뢰성 제고에 따른 인플레 기대심리의 안정 등을 주목하면서, 이 과정에서 오히려 금융불균형이 축적될 수 있었다고 주장한다. 더우기 정보통신기술의 발달에 힘입은 금융자유화로 인해 외부자금 조달수단이 다양화되고 금융기관간 경쟁이 심화됨에 따라 금융시장의 효율성이 제고되는 긍정적인 효과와 동시에 금융불안정을 초래하는 위험요인이 증폭된 것이다. 그런데 경제의 확장국면에서 축적된 금융불균형이 해소되는 과정에서 종종 발생하는 금융위기는 국민경제에 막대한 비용을 초래한다. 이에 따라 중앙은행은 물가안정 목표만을 추구하기 어려우며 항상 금융안정을 유념하지 않을 수 없는 것이다. 즉, 중앙은행은 통화정책을 통해 금융안정을 위한 거시건전성 관점에서 경제내의 유동성을 적절히 관리함으로써 경제확장기에 금융불균형이 축적되지 않도록 감시하고 이를 사전에 완화시킬 책무가 있다. 또한 금융기관의 일시적 유동성 부족 등으로 인해 금융위기가 발생하거나 그 우려가 있는 경우에는 중앙은행이 최종대부자(lender of last resort)로서 긴급 유동성을 공급할 책무도 있다. 중앙은행은 비상시에 최종대부자 기능을 통해 지급결제제도의 안정성을 담보하고 금융안정을 유지할 책임이 있는 것이다. 그리고 이는 발권력을 독점적으로 보유한 중앙은행만이 할 수 있는 처방책이기도 하다. 더구나 중앙은행은 정부로부터 독립된 기관으로서 정치적 이해관계의 영향을 덜 받으면서 장기적인 관점에서 금융안정 책무를 수행할 수 있다. 이런 관점에서 비록 물가안정 목표제를 채택한 국가라 할지라도 중앙은행은 금융안정을 책임지는 적임자임을 부인할 수 없다.

SLWG(2009) 참조

우리나라는 현재 인플레이션 타겟팅 제도를 채택하여 한국은행이 물가상승률 목표를 설정하고 통화정책을 운용한다. 그렇다고 한국은행이 통화정책을 통해 실물경제 성장, 외환시장의 안정, 금융시장의 안정 등 여타 변수를 무시하고 전적으로 물가안정만을 고려해 통화정책을 수행하는 것은 아니며, 또한 물가안정만을 위해 다른 목표를 전적으로 무시해서는 안 된다는 것이 당위이기도 하다. 궁극적으로 국민경제의 지속가능한 건전한 발전을 추구해야 할 중앙은행으로서 한국은행은 통화정책을 통해 물가안정을 중시하되 여타 경제변수의 안정을 종합적으로 추구해야 할 책무가 있는 것이다. 나아가 경제상황이 악화될 경우 필요하다면 물가안정 목표를 수정할 수도 있다. 다만 인플레이션 타겟팅 제도를 도입한 취지는 중장기적인 물가안정을 통화정책의 핵심과제로 부여함으로써 지속가능한 경제발전을 추구하려는 의도라 해석할 수 있다.

물가안정의 목표를 현재 중기목표로서 3년간의 물가상승률 평균으로 설정하고 이에 ±0.5%의 범위를 허용함으로써 물가안정 이외의 여타 정책목표를 감안할 수 있는 여지를 제공하고 있다.

한국은행은 기획재정부와의 협의를 거쳐 물가상승률 목표를 수정할 수 있다.

그런데, 왜 우리나라에서는 한국은행의 설립목적에 금융안정 목표의 포함 여부를 두고 논란이 있는가? 이는 법적 형식을 중시하는 일부 논자들이 한은법에 명시적으로 표현되어 있지 않다는 이유로 한국은행의 금융안정 기능을 부인하는 사례가 종종 있었기 때문이다. 법형식적으로는 타당한 지적일 수 있다. 그러나 외국 사례로 중앙은행의 금융안정 책무를 법률상에 명시적으로 선언한 경우는 스위스, 벨기에, 핀란드, 중국 등 소수에 불과하다. 대부분의 국가에서는 오히려 법률상의 명시적인 문구 없이 중앙은행이 통화공급, 지급결제제도의 유지, 최종대부자 기능 등에 근거하여 실제적으로 금융안정 기능을 수행하고 있으며, 또한 이를 인정하고 있다. 중앙은행의 금융안정 기능을 인정하는 한, 만약 우리나라에서 법적인 형식이 굳이 요구된다면 한은법 개정시 한국은행의 금융안정 책무를 명문화함으로써 향후 불필요한 논란의 소지를 없앨 필요가 있다.

영국은 2008년까지 재무부, FSA, 영란은행의 3자간 체결한 양해각서(MOU)를 통해 영란은행의 금융안정 책무를 인정하였으나, 최근의 금융위기를 계기로 영란은행의 금융안정 책무를 은행법(2009)에 명시하였다.

Oosterloo and de Haan(2004)이 28개 OECD 회원국 중앙은행을 대상으로 실시한 조사에 의하면 모든 중앙은행 관계자가 법률규정의 존재여부와 관계없이 금융안정이 중앙은행의 책무라고 응답하였다.

Ⅳ-2. 중앙은행과 금융감독기구의 분리

중앙은행의 금융안정 기능이 중요할 뿐만 아니라 앞 절에서 살펴본 바와 같이 중앙은행과 감독기구 간의 협조체계가 중요하다면, 중앙은행이 통화정책은 물론 금융감독 기능까지를 동시에 수행하는 것은 어떨까? 사실 일각에서는 중앙은행이 통화정책은 물론 금융감독 기능도 동시에 수행하는 것이 보다 바람직하다는 견해를 제기하고 있으며, 현실적으로도 <표 2>에서 볼 수 있듯이 상당수의 국가에서 정도의 차이는 있지만 중앙은행이 감독기능을 수행하고 있다. 사실 효과적으로 금융안정을 달성하기 위해서는 유동성 총량 및 거시적 위험 관리와 함께 개별 금융기관의 건전성을 확보하기 위한 감독기능의 조화가 필요하다. 즉, 미시건전성뿐만 아니라 거시건전성을 확보하기 위해서도 개별 금융기관의 재무상황 등 감독정보의 확보가 필수적인데 중앙은행이 금융감독권을 보유하고 있을 경우 감독정보의 확보가 용이하게 된다. 또한 일상적인 통화정책을 수행하는 데 있어서도 통화정책 전달경로에 대한 이해를 위해 미시적 금융감독 정보가 중요하다. 특히 감독당국이 아니면 접근하기 힘든 개별 금융회사의 민감한 자료를 확보하는 것이 통화정책의 성과를 높이는 데 도움이 된다는 연구결과도 제시되고 있다. 한편 중앙은행이 지급결제제도의 안정성을 유지하는 데서도 역시 개별 금융기관에 대한 감독정보가 필요하다. 금융위기의 전개과정에서 흔히 볼 수 있듯이, 지급결제제도는 개별 금융기관에 가해진 충격이 다른 금융기관으로 전염되는 주된 경로이기 때문에 지급결제제도의 안정을 유지하기 위해서는 개별 금융기관의 유동성 보유 등에 대한 미시적 금융정보가 필요한 것이다. 더욱이 중앙은행이 긴급 유동성을 공급하는 최종대부자 기능을 수행하는 경우에는 사전에 미리 개별 금융기관의 재무상황에 대한 정확한 정보를 갖고 있는 것이 신속한 대응을 위해 필수적이다. 이에 중앙은행이 통화정책 담당기구로서 뿐만 아니라 평소에 금융감독 기능까지도 동시에 수행하고 있다면 미시적 금융정보를 활용하여 통화정책은 물론 거시건전성 정책을 효과적으로 수행하는 시너지 효과를 얻을 수 있게 된다. 특히 시스템 위기시에 중앙은행이 주도적으로 위기관리를 하기 위해서는 통화정책뿐만 아니라 금융감독 기능을 동시에 수행하는 것이 효과적일 수 있다.

Peek, Rosengren, and Tootell(1999) 참조

최근 영국 보수당의 금융개혁안은 영란은행에 개별 금융회사의 건전성을 감독할 금융감독국(Financial Regulation Division)을 신설하고 현행 금융감독원(FSA)은 폐지할 것을 제안하고 있다.

Herring and Carmassi(2009) 참조

그러나 중앙은행이 금융감독 기능을 동시에 수행하는 데 따른 부작용도 적지 않다. 이는 기본적으로 거시적 정책목표와 미시적 정책목표가 서로 상충될 수 있기 때문이다. 즉, 통화정책이 추구하는 물가안정 목표와 금융감독이 추구하는 개별 금융기관의 건전성 간에 서로 이해상충이 발생할 가능성이 있는 것이다. 예를 들어, 중앙은행이 감독하는 금융기관의 지급불능을 우려하여 통화정책을 긴축적으로 수행하지 못한다면 결국 인플레이션 부작용을 유발할 가능성이 있는 것이다. 또한 중앙은행이 금융감독 기능을 동시에 수행할 경우 평판손실(loss of reputation)의 우려도 있다. 일반적으로 금융감독 기능을 효과적으로 수행한다는 사실은 일반 대중에게 잘 알려지지 않지만, 반대로 미시적 감독정책의 실패로 인해 금융기관의 부실 문제가 발생하게 되면 이는 일반 대중의 통화정책에 대한 신뢰성을 훼손하여 물가안정을 저해한다는 점이 지적된다. 또한 중앙은행이 금융감독 기능을 수행하게 되면 국민의 선거 없이 독립성을 보장받고 있는 중앙은행에 대해 과도한 권한이 집중된다는 비민주성에 대한 우려도 제기된다. 더욱이 전 금융권을 망라하는 통합 감독기능을 중앙은행이 보유하게 될 경우 중앙은행의 최종대부자 기능이 손쉽게 비은행권으로 확대될 부작용도 예상된다. 이와 관련해서, 통화정책과 금융감독 기능의 통합은 비교적 금융시장 규모가 작은 국가나 단일 통합감독 체제를 채택하지 않은 국가에서 은행 위주로 부분적으로만 가능하다는 지적도 있다.

Goodhart and Shoenmaker(1995) 참조

이에 대해 Di Giorgio and Di Noia(1999)는 중앙은행이 금융감독 기능을 담당하는 국가에서 인플레이션 변동성이 높다는 증거를 제시한 반면, Bernanke(2007)은 미국의 통화정책이 매우 성공적이었으며 연준의 금융감독 기능 때문에 왜곡된 증거는 없다고 주장한다.

Goodhart(2000) 참조

Padoa Schioppa(2003) 참조

앞에서 살펴본 바와 같이 중앙은행이 통화정책과 금융감독을 동시에 수행하는 데 대해서는 각각 장점과 단점이 있으며, 그 나라의 경제 및 금융 여건과 관계 없이 일률적인 모범구조를 제시하기도 불가능해 보인다. <표 2>에서 주요국의 금융감독 기능을 담당하는 기구는 다양한 형태로 존재함을 알 수 있다. 체코공화국, 슬로바키아, 싱가포르 등은 중앙은행이 통합된 단일 감독기구로서 역할을 하고 있다. 또한 미국, 이탈리아, 스페인, 그리스, 루마니아, 홍콩 등에서는 중앙은행이 은행감독을 담당하는 등 미시건전성 감독기능을 수행하고 있다. 그러나 최근에는 노르웨이, 스웨덴, 영국, 헝가리 등에서와 같이 중앙은행과 분리된 통합 감독기구의 설립이 확대되는 추세이다.

현재 우리나라는 통화정책과 금융감독 담당기관 간 분리체제를 택하고 있다. 그런데 이러한 분리체제 하에서 각 기관이 자신의 임무만 수행하면 그만이고 기관간 협조는 중요하지 않다는 착각에 빠질 가능성이 있다. 그러나 이러한 착각은 매우 부적절하다. 두 기관으로 분리된 상황에서 금융안정을 위해 통화정책과 감독정책간에 조화의 필요성이 오히려 커졌기 때문이다. 사실 통화정책과 금융감독 간 통합 논의의 핵심이 중앙은행의 미시적 감독정보에 대한 접근을 최대한 보장하려는 취지에서 비롯되었음을 인식할 필요가 있다. 금융안정 기능을 수행하는 두 기관이 분리되었기 때문에 정보교류, 거시건전성 정책협조 등의 측면에서 한국은행과 금감원 간 원활한 협조체계 구축은 실로 더욱 필요해졌다고 할 수도 있다. 이런 점에서도 한국은행의 금융안정 책무를 법률에 명시적으로 반영하고 아울러 한국은행과 금감원 간 공식적인 협력체계를 구축하는 것이 바람직한 것으로 판단된다. 특히 시스템 위기시에는 통화정책과 감독정책 간 거시건전성 관련 긴밀한 협조체계를 공식화하는 정책체계의 기본틀을 마련하는 것이 필요하다.

<표 2> 35개 주요국의 금융감독 구조 (2006년)

	은 행	증 권	보 험	감독기구 통합년도	조직 방식	중앙은행의 미시건전성 감독
호주	P/C			1998	목적별	X
오스트리아	U	U	U	2002	단일	○3)
벨기에	U	U	U	2004	단일	X
불가리아	CB	SI	SI	2003	결합	○
캐나다	BI	S	BI	1987	결합	X
키프로스	CB	S	I		기관별	○
체코공화국	CB	CB	CB	2006	단일	○
덴마크	U	U	U	1988	단일	X
에스토니아	U	U	U	2002	단일	X4)
핀란드	BS	BS	I	1993	결합	X4)
프랑스	B	B/S	I		기관별/목적별	X
독일	U	U	U	2002	단일	○3)
그리스	CB	S	I		기관별	○
홍콩	CB	S	I		기관별	○
헝가리	U	U	U	2000	단일	X
아일랜드	U(CB)	U(CB)	U(CB)	2003	단일	○
이탈리아	CB/S	CB/S	I		기관별/목적별	○
일본	U	U	U	2000	단일	X
라트비아	U	U	U	2001	단일	X
리투아니아	CB	S	I		기관별	○
룩셈부르크	BS	BS	I	1999	결합	X
몰타	U	U	U	2002	단일	X
네덜란드	P(CB)/C			2004	목적별	○
뉴질랜드	CB	S	I		기관별	○
노르웨이	U	U	U	1986	단일	X
폴란드	U	U	U	20081)	단일	X
포르투갈	CB	CB/S	I		기관별/목적별	○
루마니아	CB	S	I		기관별	○
싱가포르	CB	CB	CB	19842)	단일	○
슬로바키아	CB	CB	CB	2006	단일	○
슬로베니아	CB	S	I		기관별	○
스페인	CB	S	I		기관별	○
스웨덴	U	U	U	1991	단일	X
영국	U	U	U	1997	단일	X
미국	CB/B	S	I		기관별/목적별/기능별	○

주 : 1) 2006년 설립된 폴란드의 금융감독기구 CFS는 증권 및 보험에 대한 감독권을 가졌으며 2008년부터 은행에 대한 감독권 추가 예정

2) 1971년 설립된 싱가포르의 통화청 MAS는 은행에 대한 감독권을 가졌으며, 1977년에 보험, 1984년에 증권에 대한 감독권 추가

3) 중앙은행이 특정 업무에 대한 감독권만 보유

4) 중앙은행의 독립 기구

용어 : B = 1개 이상의 은행 감독기구

BI = 은행과 보험 감독기구

BS = 은행과 증권 감독기구

C = 모든 금융기관에 대한 영업행위 감독

CB = 중앙은행

I = 1개 이상의 보험 감독기구

P = 모든 금융기관에 대한 건전성 감독

P(CB) = 중앙은행이 미시건전성 및 거시건전성 감독

S = 1개 이상의 증권 감독기구

SI = 증권과 보험 감독기구

U = 단일 통합감독기구

U(CB) = 중앙은행 산하기구가 단일 통합감독

자료 : ECB(2006)

Ⅳ-3. 한은법 개정논의와 정보기능 활성화

최근 글로벌 금융위기를 계기로 우리나라에서 한은법 개정논의가 부각되면서, 한국은행에 대한 단독조사권 부여 여부에 대한 논란이 첨예하게 대립되었다. 앞에서 살펴보았듯이, 중앙은행이 금융감독기능을 직접 수행할 때 발생할 수 있는 부작용을 회피하면서 중앙은행이 미시적 금융감독 정보에 원활히 접근할 수 있도록 제도를 설계하고 서로 협조적으로 운영하는 것이 금융안정 목적 달성을 위한 이상적인 방안이다. 반대로 금융감독 권한이 중앙은행에서 분리된 상태에서 감독기관과 중앙은행 간 협력관계가 원활하지 못하게 되면 심대한 비용을 초래할 수 있다. 그런데 과거의 사례를 보면 후자의 가능성을 부인하기 어려운 것이 우리의 현실이다. 그렇다고 한국은행에 대해 금융감독원과 중첩되는 정보생산 기능을 보장하는 것은 금융기관의 불필요한 업무 부담과 국민경제적 비용 낭비가 예상된다. 금융감독 기능이 별도의 독립적인 기관에 의해 운영되는 상황에서 거시건전성 정책의 효율만을 고려하여 중앙은행에 대해 금융기관에 부담을 주는 검사 및 조사, 자료제출 요구권 등을 무차별적으로 허용할 수는 없는 일이다.

현재 한국은행의 정보수집 권한은 크게 3가지로 구분된다. 먼저, 최종대부자로서 한국은행법 제65조와 제80조에 의거하여 긴급여신을 제공하게 되는 경우 지원대상기관에 대한 업무와 재산상황을 조사⋅확인하는 권한이다. 이는 기본적으로 중앙은행의 유동성 지원시 해당 금융기관의 지급불능(insolvency) 가능성과 적격담보 능력을 확인하기 위한 것이다. 둘째, 한은법 제81조에 따라 지급결제제도와 관련된 자료제출 요구권이다. 이때 한국은행은 한은금융망에 참가하는 금융기관과 지급결제제도 운영기관에 대해서만 자료 제출을 요구할 수 있다. 그리고 셋째, 통화정책 수행을 위해 한은법 제87조에 의거하여 한국은행과 당좌계정 약정을 체결한 금융기관에 대해 자료제출을 요구할 수 있으며 한은법 88조에 따라 은행 등에 대해 제한적으로 금융감독원의 검사 및 공동검사 요구권을 갖는다.

정지만, 신관호, 박창균(2009) 참조

한은금융망에 130 여개 금융기관이 참가하고 있으며, 한은금융망 외에 금융결제원, 한국예탁결제원, 한국거래소, CLS 은행 등이 지급결제망을 운영하고 있다.

이 경우도 과거 통화정책 수행이라는 단서로 인해 분쟁의 소지가 되었는데, 지난 9월 체결된 MOU로 인해 일부 해소된 상태이다.

양질의 고급 금융정보를 적시에 신속하게 확보하는 것은 거시건전성 정책을 효과적으로 수행하는 데 가장 중요한 기반을 제공한다. 그런데 현재 한국은행은 독자적으로 개별 금융기관의 경영 및 재무 상태에 대한 미시적 금융정보를 수집할 수 있는 권한과 능력이 부족한 상태이다. 또한 사후적 제재 등 감독수단이 없는 상태에서 정보의 정확성과 실효성에 대한 확인 가능성 문제마저 제기된다. 이러한 정보부족 문제는 평상시에는 큰 문제가 아닐 수 있으나, 시스템리스크 가능성이 있는 금융불안의 시기에는 막대한 국민경제적 비용을 초래하는 요인이 될 수 있다. 따라서 금융안전망기구 간 정보공유 체제의 정립은 매우 중요한 이슈가 아닐 수 없다.

<표 3> 정보수집 관련 한국은행법 조항

* 第65條(金融機關에 대한 緊急與信) ① 韓國銀行은 다음 各號의 경우에는 委員 4人 이상의 贊成으로 임시로 適格性을 부여한 資産을 擔保로 金融機關에 대한 與信을 할 수 있다.

③ 韓國銀行은 第1項의 規定에 의한 與信과 관련하여 필요하다고 인정하는 경우에는 당해 金融機關의 業務와 財産狀況을 調査·確認할 수 있다.

* 第80條(營利企業에 대한 與信)  ① 金融機關이 기존 貸出金을 회수하며 신규 貸出을 억제하고 있는 심각한 通貨信用의 收縮期에 있어서 韓國銀行은 第79條의 規定에 불구하고 委員 4人 이상의 贊成으로 金融機關이 아닌 者로서 金融業을 영위하는 者 등 營利企業에 대하여 與信할 수 있다.

③ 第65條第3項의 規定은 第1項의 規定에 의하여 與信을 하는 경우에 이를 準用한다.

* 第81條(지급결제업무) ①한국은행은 지급결제제도의 안전성과 효율성을 도모하기 위하여 한국은행이 운영하는 지급결제제도에 관하여 필요한 사항을 정할 수 있다.

②한국은행은 한국은행외의 자가 운영하는 지급결제제도에 대하여 필요한 경우 당해 운영기관 또는 감독기관에 운영기준 개선 등을 요청할 수 있다.

③한국은행은 지급결제제도의 원활한 운영을 위하여 제2항의 규정에 의한 지급결제제도의 운영기관에 대하여 지급결제관련자료를 요구할 수 있다. 이 경우 요구를 받은 기관은 이에 응하여야 한다.

④한국은행은 제1항의 규정에 의한 지급결제제도의 참가기관에 대하여 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있다.

* 第87條(資料提出要求權) 韓國銀行은 金融通貨委員會가 通貨信用政策 수행을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 金融機關(金融機關이 아닌 者로서 金融業을 영위하는 자중 韓國銀行과 當座預金去來約定을 체결한 者를 포함한다)에 대하여 資料提出을 요구할 수 있다. 이 경우 요구하는 資料는 金融機關의 업무부담을 충분히 고려하여 필요한 최소한의 범위로 한정하여야 한다.

* 第88條(檢査 및 共同檢査의 요구 등) ① 韓國銀行은 金融通貨委員會가 通貨信用政策 수행을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 「금융위원회의 설치 등에 관한 법률」에 의하여 설립된 金融監督院(이하 "金融監督院"이라 한다)에 대하여 구체적 범위를 정하여 金融機關에 대한 검사를 요구할 수 있으며, 필요시 韓國銀行소속 職員이 金融監督院의 金融機關 검사에 공동으로 참여할 수 있도록 요구할 수 있다. 이 경우 금융감독원은 지체없이 이에 응하여야 한다.

우리나라에서는 금융안전망 기구 간 정보공유를 위한 협조체계를 이미 구축하여 운영해 오고 있다. 1999년부터 금융감독원, 한국은행, 예금보험공사 간에 금융기관이 제출한 자료의 공유를 시작하였으며, 2004년에는 정보공유 활성화를 위해서 이들 3자간 “금융정보 공유에 관한 양해각서”를 체결하고 정보공유협의회를 수시로 개최하여 정보공유 활성화 방안을 논의하였다. 그러나 정보공유와 관련하여 정보의 공유범위, 적시성, 이견 해소방안의 부재 등의 문제점이 줄곧 지적되었으며, 특히 금감원이 수집한 미시적 감독정보에 대한 타 기관의 접근이 질적, 양적 측면에서 충분히 보장되지 못한다는 불만이 있어 왔다. 지난 6월 한국은행에 대한 감사원의 감사결과를 보더라도 금융안전망기구 간 정보공유가 원활하지 못했음을 가늠할 수 있다. 그리고 물론 금감원 측에도 예컨대 외환시장 관련 정보 등을 한은으로부터 적절히 공급받지 못한다는 불만이 존재한다.

2001년부터 2008년까지 총 24회의 협의회가 개최되었다.

예를 들어, ① 한국은행은 2007년 4월 16일 금융감독원으로부터 108건의 금융정보 공유 요청을 받은 뒤, 5월 10일에 16건만 제공하고 나머지 92건은 ｢통계법｣ 제33조에 따른 통계응답자의 비밀보호 등의 사유를 들어 제공할 수 없다고 회신하였다. ② 한국은행은 시중은행으로부터 “금리조사표”를 제출받으면서도 ｢통계법｣ 제33조를 사유로 이를 금융감독원에 제공하지 않았고, 이에 금융감독원은 2009년 4월 15일 시중은행들에게 다시 제출하도록 요구함으로써 금융기관의 자료제출 부담이 가중되었다. ③ 금융감독원은 2008년 6월 30일 한국은행으로부터 377건의 금융정보 공유 요청을 받고서 7월 28일 90건만 제공하고 나머지 287건은 통화신용정책과의 관련성이나 영업상 비밀 등의 사유로 제공하지 않았는데, ④ 2008년 12월 4일에는 금감원이 금융정보 114건의 공유를 한국은행에 요청하면서, 갑자기 방침을 변경하여 약 4개월 전에 영업상 비밀 등의 사유로 제공하지 않았던 287건 중 55건을 임의로 선택하여 제공하는 등 합리적인 기준 없이 금융정보 제공 여부를 결정하였다는 지적도 있다.

글로벌 금융위기를 계기로 한은법 개정논의가 불거지면서, 지난 9월 15일에 기획재정부, 한국은행, 금융위원회, 금융감독원, 예금보험공사 간 양해각서(MOU) 체결을 통해 정보공유 활성화 및 공동검사 개선방안이 합의되었다. 이번 MOU는 아직 시행된 지 얼마 되지 않았으므로 그 성과를 예단할 수는 없지만, 금융안전망 기구간 정보공유 및 공동검사와 관련해 과거에 불거진 이견을 적어도 원칙적인 측면에서는 상당부분 해소한 것으로 판단된다. 다만 향후 실천과정에서 기관간 전향적인 협력자세가 관건일 것이다. 무릇 MOU란 구속력이 약해서 약속 위반시 법적인 제재수단이 없기 때문이다.

이번 글로벌 금융위기의 교훈 가운데 하나는 금융안정 기능을 수행하는 데 필요한 금융정보에 대한 접근을 최대한 보장하는 것이 무엇보다 중요하다는 것이다. 특히 통화정책과 금융감독을 분리하고 있는 현행 제도하에서 거시 및 외환 관련 금융정보와 개별 금융기관에 대한 금융감독 정보 등 각 기관이 입수한 정보를 최대한 상호 공유하는 것이 국민경제 전체적으로 효율적이라는 대전제를 다시 유념할 필요가 있다. 특히 시스템리스크의 우려가 있는 경우에는 금융안정을 확보하기 위해 자료의 신빙성이 완전히 검증되지 않았더라도 입수된 모든 수시정보까지도 최대한 신속히 공유함을 원칙으로 해야 할 것이다. 이를 위해서 각 기관이 입수한 금융정보를 상호 공개, 공유하는 것이 개인 및 기관의 이득이 되는 인센티브 구조를 마련할 필요가 있다. 더 나아가 자율협약인 MOU는 상황에 따라 변동될 수 있으며 구속력이 약하므로 이를 법제화할 필요가 있다.

이는 사전적인 거시건전성 정책뿐만 아니라 사후적인 금융기관 부실정리에도 해당된다.

금융안정협의회(가칭)를 법제화하는 이슈에 대해서는 제Ⅴ절에서 설명한다.

이와 함께, 금융안전망 기구간 정보의 공유가 원활하지 못하거나 금융안정을 위해 필요한 미시적 정보를 금융감독원을 통해 얻을 수 없는 경우에 한해 직접 자료를 수집하는 통로를 명시적으로 규정할 필요가 있다. 금융안정 기능을 원활히 수행하기 위해서는 타기관이 수집한 정보의 공유만으로는 정보의 내용이나 적시성 측면에서 충분치 못할 수 있기 때문이다. 이는 감독유관기관 상호간 협조가 원활하지 못할 가능성을 줄이고 만약의 사태에 대비하는 효과도 있다. 구체적으로 예를 들면, 한은법 제87조(자료제출요구권)를 개정하여 자료제출요구권의 대상 금융기관을 금산법 제2조의 금융기관으로 확대하고, 자료제출요구권의 발동 요건에 통화정책의 수행 외에도 금융안정 목적을 추가하는 것이 필요하다. 최근의 경험을 보면 금융안정을 위해서는 은행뿐만 아니라 비은행 금융기관의 경영 및 자산상황까지 예의주시할 필요가 있기 때문이다. 물론 이 경우에도 타기관이 수집한 정보의 중복 징구는 금지되어야 한다. 이에 따라 민간 금융기관의 추가적인 부담이 일부 발생하겠지만, 그 비용은 시스템리스크의 비용에 비하면 극히 미미하며 거시건전성 감시⋅감독을 위해 우리 경제가 감내해야 할 비용으로 판단된다.

Ⅳ-4. 외환정책

제Ⅱ절에서 논의된 바와 같이 우리나라와 같은 소규모 개방경제는 대내외 충격이 외환시장을 통해 증폭되면서 시스템리스크로 현실화될 가능성이 크다. 이는 1997년의 외환위기는 물론 최근의 글로벌 금융위기 과정에서 우리의 경험이기도 하다. 따라서 외환규제감독 체계의 개선을 통해 외환시장 충격을 흡수해내는 것이 향후 우리 경제의 금융안정을 위한 중요한 과제로 부각되고 있다.

Mundell(1963)에 의해 이론적으로 증명된 트라이레마(trilemma) 정리에 의하면, 한 국가에서 자본시장의 개방, 환율안정, 통화량 조절이라는 세 가지 정책을 모두 취할 수는 없다는 것이다. 세 가지 정책중 오직 두 가지만 선택가능할 뿐이다. 즉, 자본시장을 개방한 국가에서는 환율을 일정 수준에 고정시키려는 환율정책과 통화량 혹은 금리를 일정 수준으로 유지하려는 통화정책를 동시에 추구할 수 없게 된다. 통화량 혹은 금리 목표를 유지하려면 환율의 변동성을 용인할 수밖에 없으며, 반대로 환율 목표를 유지하려면, 통화량과 금리의 변동성을 통제할 수 없게 된다. 이미 세계경제, 특히 국제금융시장은 글로벌화가 급속도로 진전되어 일부 폐쇄적인 국가를 제외하고는 국경간 자본이동을 더 이상 제약하기 어려운 상태에 이르고 있다. 1990년대 중반까지 다소 완만한 속도로 금융개방을 추진하던 우리나라도 지난 97년의 외환위기를 계기로 자본시장을 급속히 개방하였는데, 대외의존도가 높은 우리나라로서는 이미 자본시장의 개방을 되돌릴 수는 없는 상태에 도달했다. 이에 우리나라는 원칙적으로 변동환율제를 채택하여 환율안정을 포기하는 대신에 국내 경제여건을 감안한 물가목표를 설정하고 이에 맞춰 금리를 조절하는 형식으로 통화정책의 독자성을 확보한다는 선택을 한 것이다.

Obstfeld, Shambaugh, and Taylor(2005)는 트라이레마가 대체로 실증적으로도 성립함을 증명하였다.

최근 글로벌 금융위기를 계기로 지나친 국제 자본이동에 따른 폐혜를 줄이고자 토빈세(Tobin's tax)의 도입 논의가 다시 제기되고 있는데, 모든 국가가 동의해야 하는 문제로 인해 가시적인 성과는 아직 기대하기 어려운 상태이다.

그럼에도 불구하고 실제로는 우리 경제에서 수출입이 차지하는 중요성으로 인해 환율의 급변동이나 원화가치의 과도한 절상을 그대로 방치하기 어려운 것도 현실이다. 이 때문에 우리나라는 공식적(de jure)으로는 변동환율제를 표방하고 있으나, 실질적(de facto)으로는 비공식적 외환시장 개입 등을 통해 일종의 고정환율제 요소가 존재하는 방식으로 제도를 운영하는 것으로 인식되고 있다. 그런데 이러한 외환시장 개입은 단기적으로는 효과가 있을지 모르지만, 금융개방의 상태에서 장기적으로도 그 효과를 유지하는 것은 거의 불가능하다. 더욱이 지속적이고 과도한 외환시장 개입은 외국과의 통상마찰의 요인이 될 뿐만 아니라 국내 경제 및 금융시장의 건전한 발전을 오히려 왜곡시킬 우려가 있다.

실질기준(de facto)으로 Reinhart and Rogoff(2004)는 우리나라가 외환위기를 전후로 크롤링페그 제도에서 관리변동환율제도로 이행되었다고 분류하였으나, 최근 Ilzetzki, Reinhart, and Rogoff(2008)는 우리나라의 환율제도는 여전히 미 달러화에 대한 크롤링페그 제도로 분류하고 있다.

환율 변동성 축소를 위한 일시적인 외환시장 개입은 대부분의 국가에서 허용되고 있다.

그렇다고 환율안정을 선뜻 포기하기도 어려운 것이 현실이라면 결국 통화정책의 독자성을 다소 포기하는 방식으로 외환정책과 통화정책간의 조화로운 운용이 필요할 것이다. 그런데 우리나라는 외환정책과 통화정책의 책임주체가 서로 분리되어 있어 일관성 있는 종합적인 정책이 어려운 실정이다. 즉 외환시장 개입 및 환율정책을 기획재정부의 소관 사항으로 간주하여 독자성을 주장하게 되면, 법적으로 독립성을 보장받은 한국은행의 통화정책과 상충될 소지가 있는 것이다. 더군다나 이들 책임주체간의 견해차로 인한 갈등의 소지가 있고, 두 기관이 각각 자신의 자금을 기초로 외환시장에 별도로 개입할 수 있다는 문제도 있다. 따라서 외환정책과 통화정책 당국간의 역할분담 조정 및 협조체계 구축이 필요한 실정이다.

이를 위해 한국은행법 第83條(換率政策 등에 대한 協議)는 “韓國銀行은 政府의 換率政策, 外國換銀行의 外貨 與·受信業務 및 外國換 買入·賣渡超過額의 限度設定에 관한 政策에 대하여 協議하는 기능을 수행한다.”라고 규정하고 있다.

외국환거래법 제4조(대외거래의 원활화 촉진 등) ② 기획재정부장관은 안정적인 외국환수급의 기반조성과 외환시장의 안정에 노력하여야 하며, 이를 위한 시책을 강구하여야 한다.

한국은행법 第3條(韓國銀行의 中立性) 韓國銀行의 通貨信用政策은 中立的으로 수립되고 自律的으로 執行되도록 하여야 하며, 韓國銀行의 自主性은 존중되어야 한다.

예를 들어 기획재정부장관의 고시로 제정된 외국환거래규정 제2-16조(한국은행의 외환시장개입 및 보유외환의 운용) “한국은행총재는 외환시장의 안정을 위하여 필요하다고 인정될 때에는 한국은행 및 외국환평형기금의 자금으로 외환시장에 개입할 수 있으며 기획재정부장관은 외환시장 개입, 외화자금의 조달 및 운용에 대하여 필요한 지시를 할 수 있다.”라는 규정의 적정성 논란도 있다.

기획재정부는 외국환평형기금을 통해 독자적으로 외환시장에 개입할 수 있다.

사실 외국의 사례를 보면, 환율제도 자체는 정부와 중앙은행이 협의하여 결정하는 경우가 많지만, 외환정책의 집행 및 외환시장 개입은 통화정책의 담당 주체인 중앙은행이 수행하는 것이 일반적이다. 우리나라에서도 트라이레마 정리에 따른 국내 통화정책의 독자성을 유지하고 나아가 외환정책과의 조화로운 운영을 위해서는 외환제도 관련 권한은 정부가 보유하더라도, 통화정책과의 상충 가능성을 최소화하기 위해 외환정책 관련 주요 전략은 한국은행이 기획재정부와 협의해서 실행하는 것이 필요하다. 이때에도 외환시장의 일시적 교란요인을 상쇄시키는 안정화 전략을 제외하고는 인위적으로 환율을 절상 또는 절하하려는 외환시장 개입은 가급적 자제해야 한다. 그리고 일상적인 자금운용 및 정보수집 능력이 부족한 기획재정부로서는 한국은행의 외환 인력과 정보에 의존하지 않을 수 없는데, 세부 운용에 있어서는 정부가 직접 개입하지 않고 오히려 한국은행 내 통화와 외환 담당부서 간 협력관계를 정립하는 것이 더욱 중요할 것이다. 또한 외환시장 개입이 이루어진 경우 이들 정보를 공개함으로써 외환시장 개입의 투명성과 책임성을 높이는 것도 바람직한 방안이다. 그리고 시스템리스크가 우려되는 상황에서의 외환정책과 통화정책의 협력체계 구축도 별도로 준비해야 한다.

Moser-Boehm(2008) 참조

정지만, 신관호, 박창균(2009) 참조

제Ⅴ절  국내 거시건전성 정책체계 모색

Ⅴ-1. 대안의 검토

여기서는 앞 절에서의 핵심적 이슈들에 대한 논의를 토대로 국내 거시건전성 정책체계 구축을 위한 대안을 살펴본다. 이를 위해 현 시점에서 고려해볼 수 있는 대안 세 가지를 제시하고, 이들의 장단점을 검토한 후 바람직한 대안을 선택한다.

<표 4>가 세 가지 대안을 제시하고 있다. [대안 1]은 감독기구의 거시건전성감독기능을 한은으로 통합하여 시스템 규제자 역할을 수행하도록 하는 방안이다. 이 경우 감독기구는 영업행위 규제와 소비자보호 등에 집중한다. 통상 쌍봉형(twin peaks model)으로 불리지만, 거시건전성정책 기능의 통합이 강조되는 특성을 지닌다. 다음 [대안 2]는 현행대로 한은과 감독기구 간 분리체제를 유지하면서 각자 역할을 인정하되, 금융안정위원회(가칭)를 설립⋅운영함으로써 정책공조와 업무협력을 도모하는 방안이다. 현행제도 처럼 감독기구가 은행권, 증권권, 보험권을 통합 감독한다는 점에서 통합형(integrated model)이라고 불리우나, 거시건전성정책기능의 경우 오히려 중앙은행과 감독기구로 이분되는 특성이 있다. [대안 3]은 대체로 현행유지안인데, MOU 등을 활용하여 정보공유와 업무협력 등을 개선해 나가는 방안이다. 이들 세 가지 대안 외에 금융감독체계 전체를 대상으로 대안을 고려해볼 수 있으나, 이는 거시건전성정책을 주제로 다루는 본 논문의 범위를 넘어서는 것이므로 더 이상의 논의를 생략한다. 다만 본 논문이 제시하는 대안들은 금융감독체계 전체 개편논의와 조화를 이룰 수 있음을 지적해두고자 한다.

[대안 1]은 거시건전성정책을 단일 기구가 수행토록 함으로써 규제정책의 효과성이 제고될 수 있다는 장점이 있다. Geneva Report(2009)는 거시건전성감독은 종합적, 시스템적 그리고 경제적 차원에서 중앙은행이 담당하고, 미시건전성감독은 개별적, 회계적, 법적 차원에서 감독기구가 담당함으로써 각각 정책효과를 극대화할 수 있다고 주장한다. 중앙은행과 감독기구의 정책수단이 다르고 두 기관의 특성, 규율과 문화 등도 같지 않다는 점을 감안할 때, 거시건전성정책업무를 중앙은행으로 집중하는 업무분장은 일견 타당성을 지닌다. 그러나 현재의 감독기구는 은행권, 증권권, 보험권 업무를 통합 감독하고 있음으로써 거시건전성정책업무 이관시 중앙은행의 통화정책 목적과 이해상충될 소지가 있다. 뿐만 아니라 10년동안 감독기구와 중앙은행의 분리체계를 유지해온 우리 현실에서 개편에 따른 혼란과 비용이 지나치게 클 것이라는 점도 무시하기 어려운 문제이다. 두 기관의 통합에 따른 장점은 무엇보다 그간 금감원이 미시건전성감독업무 수행과정에서 쌓아온 정보와 감독노하우를 시스템리스크 예방을 위해 활용하는 것인데, 현 시점에서 거시건전성감독 업무를 중앙은행으로 이관할 경우 이러한 장점이 확보될 수 있을지가 분명치 않다는 점도 우려된다. 오히려 현재대로 시스템리스크를 감시하는 두 개의 눈을 유지하는 것이 감독의 사각지대 해소에도 도움이 되고 또 양자간 선의의 경쟁이 긍정적인 효과를 초래할 수도 있는 것으로 기대된다. 결국 이 대안은 현실적인 타당성이 높지는 않은 것으로 판단된다.

내년 5월 총선에서 차기 집권이 유력시되는 영국 보수당은 2009.7월 발표한 금융감독체계 개편안에서 현행 금융감독체계를 비판하면서 집권시 영란은행의 감독기능을 복원하는 방향으로 개편안을 제시하였다. From Crisis to Confidence - Plan for Sound Banking, 2009.7.20. 독일은 2009.9.27일 총선에서 승리한 기민당과 자민당이 독일연방은행으로 하여금 주된 금융감독기능을 갖도록 하고 금융감독청(Bafin)은 소비자보호와 영업헹위 규제 등을 수행하도록 조정하는 방안을 지지한 것으로 알려지고 있다.

SLWG(2009)는 시스템리스크 규제자와 영업행위 규제자는 상호 감독기법, 마인드 셋(mind set)와 추구하는 바가 달라서 분리하는 것이 바람직하다고 주장한다. 영업행위 규제자는 단기적인 관점과 지극히 미시적인 관점을 지니는 반면, 시스템리스크 규제자는 문제를 중장기적으로 그리고 거시적으로 보아야 한다고 주장한다. 비근한 예로 이번 위기 중 영국의 노던록은 FSA가 그리고 미국의 베어스턴스는 SEC가 각각 감독하였으나 성공적이지 못하였다는 것이다. SEC가 투명한 법적 틀 안에서, 법률가와 회계사 등에 의한 규정의 설정 및 이행에는 능하지만, 기존 규정의 범주를 크게 벗어나 있는 금융시스템에 의해 야기되는 시스템위기 대처에는 부적합할 수 있다는 것이다.

	내용	비고
대안 1	- 시스템리스크 총괄규제 기능을 중앙은행에 부여 - 감독기구는 영업행위규제와 소비자보호 집중	- 중앙은행의 통화정책목적과 금융안정 목적 상치 가능성 - 기능통합비용 과다 등 현실적 어려움 - 거시건전성정책 목표 달성에 효과적
대안 2	- 한은과 감독기구 분리체제 유지 - 금융안정위원회(가칭) 설립, 운영 - 한은 목적조항에 금융안정 명시, 조건부 단독조사권 부여	- 조직체계의 급격한 변화 없이 거시건전성정책 목표 달성에 도움
대안 3	- 한은과 감독기구 분리체제 유지 - MOU를 통한 정보공유, 업무협력 강화	- 거시건전성정책 목표 달성 여부 불확실

<표 4> 거시건전성정책 체계 개편대안

[대안 2]는 한은과 금감원 간 현재의 분리체제를 유지하는 방안인데, 가장 큰 문제점으로 지적되는 금융감독유관기관들간 정책공조와 업무협조를 이끌어 내기 위한 보완책으로 ‘금융안정협의회(가칭)’ 신설을 적극 고려할 필요가 있다. 우선 한은은 자신이 보유하는 정책수단들을 사용하여 감시와 시장개입 등 거시건전성 정책업무를 수행한다. 감독기구 역시 감독 및 검사업무 수행과정에서 수집한 정보를 토대로 거시건전성 감독업무를 수행한다. 그리고 정책공조와 업무협력이 원활히 이루어질 수 있도록 금융안정협의회를 활용하는 것이다.

여기서 중앙은행과 감독기구 분리체제를 유지하면서, 거시건전성정책 업무 실효성 제고를 위해서 두 기관 중 하나에 해당업무 총괄기능을 부여하는 대안을 추가로 고려할 수 있다. 비근한 예로 Turner Review(p. 84)는 거시건전성 판단을 BOE와 공동으로 하되, 의견불일치 시에는 BOE 판단을 우선시하는 방안을 감독공조 방안의 하나로 제시하였다. 그러나 이 추가적 대안은 본 논문의 [대안 2]만 못한 것으로 평가되어 본문에 제시하지 않았다. 감독기구의 미시정보와 감독 노하우 그리고 중앙은행의 거시정보와 통화정책 노하우가 서로 만나 상승작용을 할 경우라야 거시건전성정책의 효과가 극대화될 것인데, 두 기관 중 어느 하나에 총괄기능을 부여할 경우 이것이 오히려 양자 간 협조체제 구축에 역효과를 낼 가능성이 우려되기 때문이다. 중앙은행과 감독기구 간 정보소통, 정책공조 및 업무협조는 거시건전성정책의 효과성을 높이는 데 필수 불가결한 요소로 이해된다.

이 대안의 효과성은 협의회의 원활한 작동 여부에 달려 있다. 만약 금융안정협의외가 원활히 작동하게 된다면, 금융감독체계의 대폭적 개편과 그에 따른 비용지불 없이도 복수의 눈과 경쟁체제 이점 등을 살려 거시건전성정책을 효과적으로 추진할 수 있게 될 것이다. 거시건전성정책이란 것이 아직 그 내용이 구체화되어 있지 않은 상황에서 여러 감시자의 눈길이 필요하고 다양한 시각에서 문제에 접근하고 연구⋅분석하는 것은 정책발전을 위해 도움이 될 수 있기 때문이다. 그러나 금융안정협의회가 제 역할을 다 하지 못할 경우, 각종의 비효율이 발생할 수 있고 거시건전성 정책목표 달성에도 차질이 발생할 수 있을 것이다. 협의회의 성격상 책임에 한계가 따를 것이므로 의견 대립이 생기거나, 선호가 엇갈리거나, 정보공유가 제대로 일어나지 않을 경우 이를 쉽게 해결하는 방안이 마땅치 않다. 따라서 책임소재를 포함하여 협의체 운영에 관한 규정을 상세히 규정하여 이러한 혼란을 최소화하는 것이 중요하다.

[대안 2]에서는 금융안정 유지를 한은의 목적조항으로 명시적으로 삽입하는 것과 더불어, 최근 한은법 개정 논의에서 뜨거운 감자로 부각되었던, 한은의 단독조사권을 ‘조건부로’ 허용할 필요가 있다. 한은의 단독조사권 부여를 지지하는 첫 번째 이유는 감시⋅감독자들 간 정보수집과 분석에서 경쟁체제를 유지하는 것이 필요해 보이기 때문이다. 금융취약성의 증폭, 금융불균형 발생, 금융기관 자산의 빠른 확장, 자산가격의 버블 발생 등을 조기에 정확히 발견하는 일은 다양한 시각과 감시감독 노하우를 필요로 하며 따라서 복수의 눈과 경쟁체제 유지가 바람직하다. 그리고 일단 수집된 정보는 모든 유관기관들에게 공유되어 분석을 통해 정보가치를 높일 수 있도록 해야 한다. 한국금융의 국가 경쟁력이 정보 활용능력에 달려있기 때문이다. 두 번째 이유는 이 문제가 결국 금융기관의 수검부담 증대와 금융소비자 재산가치 보호 간의 선택 문제로 볼 수 있다면 그 선택은 자명할 것이기 때문이다. 이번 위기중 국민들의 펀드가 반쪽이 났고 KIKO 옵션에 연루되어 일부 중소기업들이 도산했던 상황에서 금융기관의 수검부담을 이유로 거시건전성 감시⋅감독의 출발점이라 할 수 있는 정보수집 활동을 억제하는 것은 설득력이 높지 않다. 물론 한은은 금감원을 통해서도 많은 정보를 확보할 수 있을 것이다. 그러나 시기적으로 또는 내용 면에서 직접조사가 정확한 정보의 확보에 도움이 될 것임은 분명한 사실이다. 시스템리스크를 인식하고 확인하는 작업이 단순한 일이 아니라는 점에서 그리고 잘못된 인식과 예측이 초래할 비용이 엄청날 수 있다는 점에서 정보수집 원천을 늘이는 일은 환영할 일이 아닐 수 없다.

윤석헌(2009) 참조

아무리 많은 량의 정보 공유도 임점조사를 통해 수집한 정보를 대체할 수는 없을 것이다. 특히 중앙은행이 어떤 조직을 구제하기 위한 최종대부자 기능을 수행하는 상황이라면, 관련기관의 정보를 직접 확보할 수 있어야 할 것이다.

[대안 3]은 대체로 현행체제를 유지하면서 필요한 사항을 MOU 등으로 보완해 가는 방안이다. 실제로 이 방안은 과거 수년간 사용되었음에도 실효성이 계속 의문시되는 것은 정보공유 회피 및 업무협조 소홀에 대한 책임이 뒤따르지 않기 때문이다. 일단 문제가 발생하면 MOU 내용을 강화하여 차후에는 그런 일이 없도록 할 것임을 약정하지만 사후 약방문에 불과하다. 약속을 존중할 긍정적 유인이나 위반시 제재 등 부정적 유인이 존재하지 않는 상황에서는 큰 효과를 기대하기 어렵다. 따라서 금융안정을 위해 필요한 것이 무엇인지를 확인한 후 필요사항을 법제화하여 실효성을 높여야 한다.

이상의 논의를 토대로 본 논문은 [대안 2]를 추천한다. [대안 1]은 장점에도 불구하고 현실적 여건을 감안할 때 최선이라고 하기 어려운 측면이 있다. 미국과 영국을 포함하여 많은 국가들에서 아직은 최종 결론이 나지 않고 있는 상황이기도 하다. 한편 [대안 3]은 위기 이후 글로벌 금융산업에서 G20를 포함해서 많은 국가들이 금융감독체계 개편을 가장 중요한 과제의 하나로 주목하고 있는 상황에서 바람직한 대안이라고 하기 어렵다. 무엇보다 현 시점에서 거시건전성정책이 연구되고 개발될 수 있도록 환경과 체계를 만들어 주는 일이 시급한데, [대안 2]를 통해 해당분야에 대한 명시적 책임을 부과하고 협조체제 중요성을 일깨우며 더 나아가서 경쟁체제를 조성하는 것은 최소한으로 필요한 것으로 판단된다.

Ⅴ-2. 금융안정협의회를 통한 협력체계

본 소절에서는 앞 절에서 [대안 2]의 보완책으로 금융안정협의회의 구성과 운영에 대해 논의한다. 현실적으로 [대안 2]는 금융감독유관기관들 간 역할분담을 전제로 하는 것이므로 이들 간 정책공조 및 업무협조 체제 구축은 대안의 성공을 위해 필수요소이다. 이에 상하향(top-down) 시각을 지니면서 거시건전성 감시 및 정책 업무를 수행하는 중앙은행과 하상향(bottom-up) 시각을 지니면서 거시건전성감독업무를 수행하는 감독기구 간 정책공조와 업무협력을 이끌어 내기 위한 기제로 금융안정협의회(가칭, 이하 같음)을 제안하였다. 여기서는 이 협의회의 구성과 성격 및 운영방안에 대해 구체적으로 논의한다.

한은은 거시정보를 통해 시스템 전체의 이상징후를 파악하게 되면 이를 미시정보를 통해 확인하는 순서를 거칠 것이다. 이 과정이 거시에서 출발하여 미시로 간다는 점에서 상하향이라는 용어를 사용하였다. 한편 금감원은 개별 금융기관과 금융시장에 관한 미시정보로부터 이상징후를 인식하게 되면 이것이 과연 시스템 전체에 영향을 주는 것인지를 살펴보게 될 것이다. 즉 미시에서 출발하여 거시로 가게 되므로 하상향으로 표시하였다.

최근 미국은 시스템리스크 예방과 관리 그리고 감독정책 간 조화를 담당하는 금융서비스감시위원회(FSOC, Financial Services Oversight Council)를 신설할 계획인 것으로 알려지고 있다. 한편 G20에서도 지난 4월 그간 운영해온 금융안정포럼(FSF, Financial Stability Forum)을 금융안정위원회(FSB, Financial Stability Board)로 확대 개편하기로 하였는데, 글로벌 금융안정을 위해 회원국 간 정책공조와 협력이 중요해지고 있음을 말해주는 조치이다.

같은 맥락에서 우리나라도 금융안정협의회를 설립하여 감독유관기관들 간 정보교환, 정책조율, 시장과 금융기관 모니터링, 규제개선의 권고 등의 기능을 수행함으로써 시스템리스크와 시스템 위기를 관리하고 금융안정을 도모하는 방안을 심각히 고려할 필요가 있다. 이 협의회는 의결기능은 없더라도 나름대로 권위와 구속력을 지니기 위해서 법제화하는 것이 바람직하다. 또한 기획재정부 장관을 의장으로 하고, 금융위, 한은, 금감원, 예보의 장들이 위원으로 참가하는 기관장급 기구로 만들어 위상을 높일 필요가 있다. 그리고 동 협의회의 하부기구로 거시건전성감시⋅감독, 위기관리, 정보공유, 공동검사, 규제개선 등 분야별 실무협의회 운영을 고려할 수도 있다. 특히 협의회에 정보공유에 대한 강제력을 부여하고 감독유관기관들이 공동으로 참여하는 금융정보공유시스템 구축 책임을 부여할 필요도 있다. 금융정보공유시스템은 개별금융기관에 대한 모든 감독 및 검사자료는 물론 금융안정과 관련된 각종 통계와 내부 분석자료 까지를 대상으로 한다.

그간 금융정책협의회, 거시경제정책협의회, 금융업무협의회, 금융협의회 등이 운영되어 왔으나, 이들은 기관장급 협의회가 아니었고, 금융감독 내지 금융시스템 안정 유지에 필수적인 유관기관들 간 감독업무 협조 및 정보공유 등을 추진하기 위한 것이 아니었다.

이제 정상, 위기징후, 및 위기관리의 세 기간으로 나누어 금융안정협의회 운영에 대해 살펴보기로 한다. 우선 정상 시기에는 한은과 금감원이 각각 감시와 경계업무를 수행한다. 한은은 금리, 환율 그리고 유동성 등 거시경제 변수들을 중심으로 외생적으로 발생하는 문제점과 시스템 전체에 걸치는 문제점들을 감시하며, 필요에 따라 금리와 유동성 등 통화정책수단을 강구할 수 있다. 한편 금감원은 금융기관 검사정보 및 대차대조표 정보 등 미시적 정보를 중심으로 개별 금융기관의 문제가 타 금융기관으로 전염되거나, 쏠림현상이 발생하거나 또는 구성의 오류(fallacy of composition)가 존재하는지 등을 감시하고 필요시 자기자본규제, 유동성 규제, 충당금 제도 등의 방식으로 대응한다. 만약 어느 한 쪽이 문제를 포착하게 되면 이를 금융안정협의회에 부의하여 위기징후 여부를 논의하고 판정한다.

Davis and Karim(2009)은 금융불안정의 과정을 ① 일차(우호적) 충격에 따른 취약성의 축적시기 ② 금융기관 또는 시장의 실패가 발생하여 다른 금융기관과 시장으로 전파되는 이차 충격시기로 구분하고 있다.

일단 위기징후 판정이 나면 위기징후 시기로 진입하는데, 이때부터 한은이 단독조사권을 행사할 수 있도록 하는 방안을 고려해볼 수 있다. 한은의 단독조사권은 개별 금융기관에 대한 임점조사권을 말하는데, 조건부인 까닭은 금융안정협의회의 위기판정을 전제로 하는 것이 적절해 보이기 때문이다. 다만 한은의 단독조사시 금감원 또는 예보가 공동 참여를 원하면 수용해야 할 것이며 그 결과도 공유해야 한다. 물론 한은은 상시적으로 금감원에게 검사 또는 공동검사를 요청할 수 있고, 단독조사 결과를 토대로 일정한 조치를 권고할 수도 있다. 예보 역시 부실금융기관 조사권과 금감원에 대해 공동검사를 요구할 수 있다. 한편 한은과 금감원은 제Ⅲ절에서 살펴본 정책수단과 방법으로 시스템리스크 해소를 위해 노력하게 될 것이다. 한은은 금리와 최종대부자 기능을 활용할 수 있고, 금감원은 Pillar Ⅱ와 적기시정조치 등을 사용할 수 있다.

대응조치에도 불구하고 상황이 악화되어 시스템 위기 발생 가능성이 높아지면, 다시 금융안정협의회에 부의하여 논의한다. 만약 여기서 위기로 판정나면 의장은 이를 국무회의에 상정하고 최악의 경우 대통령이 위기관리를 선포하게 된다.

금융안정협의회 운영과 관련해서 특히 금감원과 한은 간 정책공조의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 정상 시기에 금감원은 금융기관 검사 및 건전성 규제 등 평소의 감독업무에 충실함으로써 시스템리스크의 내생적 발생 억제에 기여할 수 있다. 그러나 이것만으로 충분하지 않을 수 있는데, 개별기관들의 문제를 단순 합계한 것으로 전체 시스템리스크를 설명할 수 없기 때문이다. 한편 한은은 거시변수 움직임과 외생적 위험 원천에 대한 감시를 통해 위기징후를 포착하는데, 긴급 유동성 지원의 목적이 유동성 때문인지 아니면 지급불능 때문인지를 알기 위해서 미시 감독정보가 필요하다. 시스템리스크의 파악과 통제를 위해서 두 기관 간 공조는 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 한편 예보는 적기시정조치의 시기와 방법에 협의함으로써 금감원과 한은의 성과에 대해 최종적으로 평가하는 역할을 담당한다.

Ⅴ-3. 시스템적으로 중요한 금융기관의 별도 관리

이번 위기동안 베어스턴스, 리만브라더스 등을 포함하여 씨티그룹, AIG 등 대형금융기관들이 시장에 끼친 부정적인 영향이 매우 컸음에도 불구하고 시장충격을 이유로 이들 중 일부에 대해 국고지원이 이루어지는 상황 발생하였다. 결국 대마불사의 족쇄를 벗어나지 못했던 것이다. 이에 대한 반작용으로 선진국 정부와 학계 그리고 G20 등에서 향후에 시스템적으로 중요한금융기관(SIFI, systemically important financial institution)에 대해 강도 높은 규제⋅감독을 적용하여 위험추구를 사전적으로 억제하고 아울러 이들을 별도로 관리할 필요가 있다는 주장이 설득력 있게 대두 되고 있다.

이러한 추세에 발맞추어 국내에서도 SIFI 규제 도입이 필요하다는 주장이 제기되고 있는데, 특히 최근 금산분리완화 법안의 국회통과를 계기로 이러한 규정 마련이 시급한 과제로 대두되고 있다. 실제로 SIFI 규제는 누가, 언제, 어떤 조건으로 규제를 시행할 것인가 등 여러 가지 이슈가 있을 것이나, 여기서는 누가 SIFI 규제를 담당할 것인가에 국한해서 살펴보기로 한다.

SIFI 규제와 관련해서 미 의회는 우선 각국 정부가 시스템적으로 중요한 금융기관 해당 여부를 결정할 규제당국을 선정하고 동 기관에 적정 권한을 부여할 필요가 있음을 강조하고 있다. 시스템적 중요성 여부를 확인할 규제당국으로는 중앙은행, 감독당국, 그리고 새로운 협의체 등을 고려할 수 있다는 견해를 제시하고 있다. 한편 규제당국은 ① 중요 금융기관에 대한 보고서 요구권을 갖고 ② 금융시스템에 대한 일상적 감시수단을 보유하며 ③ 시스템적 위기 대응에 필요한 권한과 수단을 보유해야 한다는 점을 강조한다.

SIFI 란 것이 일국의 시스템리스크 노출에 매우 중요하다는 점을 감안할 때, 일단 거시건전성정책의 두 축을 맡고 있는 한은과 금감원 모두가 SIFI 지정에 참여하는 것이 적절해 보인다. 관련해서 특정한 금융회사의 SIFI 지정 여부에 대해 두 기관 간 의견의 불일치가 발생하는 경우에는 이를 금융안정협의회에서 조정하도록 한다. 금융안정협의회에서는 기획재정부와 금융위원회 그리고 예보가 함께 참여하여 이를 논의하게 될 것이므로 보다 신중한 검토가 이루어질 것이고, 문제를 조기 공론화함으로써 과소규제 가능성을 줄이는 효과가 기대된다. 한편, 금감원과 정보공유가 원활하지 못하거나 또는 금융기관이 제출한 정보의 질이 미흡하다고 판단될 경우 한국은행이 대형 SIFI를 임점조사할 수 있도록 조건부 단독조사권을 허용할 필요가 있다. 이는 대형 SIFI에 대한 한은의 유동성 지원시 미시정보가 특히 중요할 것이기 때문이다. 한편 한국은행의 임점조사는 금융안정을 위해 양질의 정보를 신속히 확보하는 것이 목적이므로 개별 금융기관에 대한 제재 혹은 시정조치 요구권을 부여할 필요까지는 없는 것으로 보인다. 다만 감독기구가 중앙은행의 의견을 적극 참고 및 활용할 수 있도록 하는 것은 바람직하다.

Group of Thirty(2009)는 건전성 감독당국이 별도로 존재하는 국가의 중앙은행이 시스템적으로 중요한 금융회사 및 중요한 지급결제시스템에 관한 감독역할을 수행해야 한다고 주장한다.

제Ⅵ절  결론

본 논문은 우리나라의 시스템리스크를 외생적 요인과 내생적 요인으로 나누어 파악하고 이에 대응하기 위한 방안으로 거시건전성 체계 구축방안을 논의하였다.

거시건전성정책 체계 도입을 위해서는 두 가지 대안을 제시하였는데, 첫째 대안은 중앙은행에게 거시건전성감독기능을 이관하고 감독기구는 영업행위규제와 소비자보호 등 미시적 분야를 전담하는 방안이다. 이는 기능별 감독을 중시하는 접근방안인데, 중앙은행 입장에서 물가상승 목표와의 상충관계가 부담으로 남을 것이나 거시건전성감독의 효율성 제고가 기대되고 거시건전성감독자와 영업행위 규제 및 소비자보호를 담당하는 감독기구는 본질적으로 성격이 다를 것이라는 논리에도 부합한다. 그러나 금융기관에 대한 수검부담의 증가 그리고 특히 거시와 미시 감독기관이 분리되는 상황에서 과연 거시감독기관인 중앙은행으로 현장정보가 적절히 전달되어 감독정책에 반영될 수 있을지에 의문이 따른다.

둘째 대안은 감독기구가 은행, 증권, 보험을 모두 감독하는 현재의 통합감독체계를 유지하면서 중앙은행과의 협력관계를 모색하는 방안이다. 따라서 거시건전성정책의 실효성 측면에서 첫째 대안보다 부족할 수 있으나 현실적으로 시행이 용이하다는 장점이 돋보인다. 다만 그간 분리체계를 유지해오는 과정에서 경험했던 취약점을 보완하기 위해서 중앙은행에 금융기관 단독조사권을 조건부로 허용하고 아울러 금융안정협의회를 법상의 기구로 만들어 금융안정망 참가자들 간의 협력관계 구축에 기여하도록 할 필요가 있을 것이다.

결론적으로 본 논문은 두 번째 대안의 선택을 제안한다. 다만 이 대안의 취약점 보완을 위해서 한편으로는 중앙은행에 단독조사권을 조건부로 허용하여 정보창출 및 분석에서 경쟁체제를 도입하고, 또 한편으로는 금융안정망 참여기관들 간 정책공조와 업무협력을 확보할 수 있도록 금융안정협의회의 법제화를 제안하였다.

참 고 문 헌

감사원, “감사결과 처분요구서 - 한국은행 기관운영감사,” 2009. 6

김병덕⋅함준호, “규제감독시스템의 개선방향,” 한국금융학회 창립 20주년 기념 금융정책 심포지엄 발표자료, 2009. 5

김상조, “금융소비자 피해 사후구제 제도의 현황 및 정책과제,”  한국금융연구센터 포럼 발표자료, 2009. 11. 11

김자봉⋅이동걸, “경기순응성 완화방안에 관한 연구: 자본금버퍼 및 동태적 대손충당금제도를 중심으로,” 한국경제의 분석과 전망 제61차 정기회의 발표자료, 2009. 9. 25

김현욱⋅이항용, “금융산업의 자본규제와 은행대출의 경기순응성에 관한 연구, 신바젤협약 도입의 영향을 중심으로,” KDI 정책연구시리즈 2005-16

박창균, “가계부채 추이와 금융불안,” 2009년도 한국경제학회 정책세미나 발표자료, 2009. 7

윤석헌, “한은 금융안정기능 부여,” 「한국은행법 개정안」에 관한 전문가 간담회 자료, 간담회 2009-1,  국회 기획재정위원회, 2009. 3. 30

장웅수, “시스템리스크 측면에서 본 글로벌 금융위기의 특성과 금융 감독상의 시사점,” 한국금융학회⋅금융감독원 공동주체 학술심포지엄 발표자료, 2008. 11

정지만, “시스템리스크와 금융개혁의 시사점”, 『금융리스크리뷰』 제6권 3호, 예금보험공사, 2009. 10

정지만, 신관호, 박창균, “금융안정을 위한 중앙은행의 역할,” 한국경제의 분석패널 제60차 정기회의, 2009. 6

한국은행, “정보공유 및 공동검사 양해각서(MOU) 체결,” 보도참고자료, 2009. 9. 15

함준호ㆍ김정인ㆍ이영숙, “우리나라 가계부채의 위험분석과 거시건전성 감독에 대한 시사점,” 한국금융학회ㆍ금융위원회ㆍ금융감독원 공동 정책심포지엄 발표자료, 2009. 11

Adrian, Tobias and Markus K. Brunnermeier, "CoVaR," Federal Reserve Bank of New York Staff Report no. 348, August 2008

Bernanke, Ben, “Central Banking and Bank Supervision in the United States,” Remarks before the Allied Social Sciences Association Annual Meeting, Chicago, 2007. 1. 5

Bernanke, Ben, "Financial Reform to Address Systemic Risk," Speech Made at the Council on Foreign Relations, Washington, D.C., March 10, 2009

BIS, "Addressing Financial System Procyclicality: A Possible Framework," Note for the Financial Stability Forum Working Group on Market and Institutional Resilience, 2008

Borio, Claudio, "The Macroprudential Approach to Regulation and Supervision," mimeo, April 14, 2009

Borio, Claudio, "Towards a Macroprudential Framework for Fianncial Supervision and Regulation?" BIS Working Paper no. 128, 2003

Borio, Claudio and William White, "Whither Monetary and Financial Stability? the Implications of Evolving Policy Regimes", BIS Working Paper No. 147, February 2004

Brunnermeier, Markus, Andrew Crocket, Charles Goodhart, Avinash Persaud and Hyun Shin, "The Fundamental Principles of Financial Regulation," 2009 (Geneva Report)

Cihak, Martin and Richard Podpiera, "Is One Watchdog Better Than Three? International Experience with Integrated Financial Sector Supervision," Czech Journal of Economics and Finance 56, 2006, pp. 102-126

Davis, E. Phillip and Dilruba Karim, "Macroprudential Regulation - The Missing Policy Pillar," Keynote Address at the 6th Euroframe Conference on Economic Policy Issues in the EU, June 12, 2009

Di Giorgio, Giorgio and Di Noia, Carmine, “Should Banking Supervision and Monetary Policy Tasks Be Given to Different Agencies?” in International Finance, Blackwell, 2, n.3, 1999, pp. 361-378

European Central Bank, “Recent Developments in Supervisory Structures in EU and Acceding Countries,” October 2006

Financial Supervisory Authority, The Turner Review: A Regulatory Response to the Global banking Crisis, March 2009 (Turner Review)

Financial Supervisory Authority, A Regulatory Response to the Global Banking Crisis, Discussion Paper 09/2, March 2009 (FSA DP)

Goodhart, Charles, “The Organizational Structure of Banking Supervision,” FSI Occasional Paper, No. 1, 2000, 10. 25

Goodhart, Charles A. E. and Dirk Schoenmaker, “Should the Functions of Monetary Policy and Banking Supervision Be Separated?” Oxford Economic Papers Vol. 47 No. 4, 1995, pp. 539-560

Group of Ten, Report On Consolidation in the Financial Sector, 2001

Group of Thirty, Financial Reform: A Framework for Financial Stability, January 15, 2009

Herring, Richard J., and Jacopo Carmassi, "The Structure of Cross Financial Supervision," mimeo, Wharton School, 2007

Hoggarth, Glenn, Ricardo Reis, and Victoria Saporta, “Costs of Banking System Instability: Some Empirical Evidence,” Journal of Banking and Finance Vol. 26 No. 5, 2002, pp. 825-855

Houben, Aerdt C. F. J., Jan Kakes, and Garry Schinasi, “Towards a Framework for Safeguarding Financial Stability,” IMF Working Paper 04/101, (Washington:　International Monetary Fund) and DNB Occasional Studies 2(1), De Nederlandische Bank, 2004

Ilzetzki, Ethan, Carmen M. Reinhart, and Kenneth S. Rogoff, “The Country Chronologies and Background Material to Exchange Rate Arrangements in the 21st Century: Which Anchor Will Hold?” mimeo, 2008

IMF, “Chapter 3, Fair Value Accounting and Procyclicality,” Global Financial Stability Report, October 2008

IMF, Global Financial Stability Report: Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risks-Summary Version, World Economic and Financil Surveys, April 2009

Jeong, Hyung-Kwon, "The Procyclicality of Bank Lending and Its Funding Structure: The Case of Korea," Paper Presented at the 2009 BOK International Conference, June 2009

Kaufman, George G., “Lender of Last Resort: A Contemporary Perspective," Journal of Financial Services Research Vol. 5 No. 2, 1991, pp. 95-110

Laeven, Luc and Fabian Valencia, “Systemic Banking Crises: A New Database,” IMF Working Paper 08/224 (Washington:　International Monetary Fund), 2008

Large, Andrew, "A Framework for Financial Stability," Bank of England, Financial Stability Review 18, 2005

Mazumdar, Sumon C. and Suk Heun Yoon, “Loan Monitoring, Competition and Socially Optimal Bank Capital Regulations,” Journal of Risk and Insurance Vol. 63 No. 2, August 1996, pp. 279-312

Moser-Boehm, Paul, “Government Aspects of Foreign Exchange Interventions,” Background Paper for BIS Papers No. 24, 2008, pp. 19-39

Mundell, Robert A., “Capital Mobility and Stabilization Policy under Fixed and Flexible Exchange Rates," Canadian Journal of Economics and Political Science Vol. 29 No. 4, 1963, pp. 475-485

Obstfeld, Maurice, Jay C. Shambaugh, and Alan M. Taylor, “The Trilemma in History: Tradeoffs among Exchange Rates, Monetary Policies, and Capital Mobility," Review of Economics and Statistics Vol. 87 No. 3, 2005, pp. 423-438

Oosterloo, Sander and Jakob de Haan, “Central Banks and Financial Stability: A Survey,” Journal of Financial Stability Vol. 1, 2004, pp. 257-273

Padoa Schioppa, Tommaso, “Financial Supervision: Inside or Outside Central Banks?” in Financial Supervision in Europe, edited by Jeroen Kremers, Dirk Shoenmaker and Peter Wierts, Cheltenham, E. Elgar Pub., 2003, pp. 160-175

Peek, Joe, Eric S. Rosengren, and Geoffrey M. B. Tootell, “Is Bank Supervision Central to Central Banking?” Quarterly Journal of Economics Vol. 114 No. 2, 1999, pp. 629-653

Reinhart, Carmen M. and Kenneth S. Rogoff, “The Modern History of Exchange Rate Arrangements: A Reinterpretation,” Quarterly Journal of Economics Vol. 119 No. 1, 2004, pp. 1-48

Schinasi, Garry J., “Defining Financial Stability," IMF Working Paper 04/187 (Washington: International Monetary Fund), 2004

Squam Lake Working Group on Financial Regulation (SLWG), "A Systemic Regulator for Financial Markets," Council on Foreign Relations, Center for Geometric Studies Working Paper, May 2009

UK Conservative Party, From Crisis to Confidence: Plan for Sound Banking, Policy White Paper. 2009