금융제도의 발전과 경제성장:

중국의 경험

박찬일

공주대학교 경제통상학부

<요약>

본 연구는 1979-2000 기간에 걸쳐 나타난 중국 금융개혁의 특징적 현상과 금융제도의 발전과정을 살펴봄으로써 금융발전과 경제성장의 관계를 분석한다. 문헌에서 다양하게 설정된 금융발전-경제성장의 관계 중에서 이 연구는 금융제도의 발전이 기본적으로 경제성장에 따라 이루어진다는 견해에 더 큰 무게를 두고 있다. 예를 들어, 1979-93 기간 동안 중국의 주목할만한 금융자산의 축적과 금융제도의 양적 확장은 이 시기에 거의 진척되지 않은 금융개혁의 결과가 아니라 여타부문 개혁으로 인한 소득 상승과 생산구조의 변화로부터 비롯되었다. 따라서 중국의 경험은 금융자유화 이론이나 최근의 내생적성장이론에 기반을 둔 금융이론의 시사점에 반하는 인과방향을 제시한다. 경제성장에 따른 금융제도의 발전은 중국의 내생적 성격의 금융억압정책과 어울려져 중요한 정책적 시사점을 제공한다. 금융개혁은 경제성장 촉진을 위한 정책수단이 아니라 전반적인 경제상황과 생산구조의 변화에 따라 전개되는 내생적 조정과정으로 보아질 수 있다. 1994년 이후에 실행되는 중국의 실질적 금융개혁과정은 이러한 금융개혁의 내생적 측면을 반영한다.

1. 서론

‘국가별 경제성장률의 차이는 과연 어떠한 요인에 의하여 비롯되는가?’라는 질문은 경제성장이론의 형성과 이에 대한 실증분석연구에서 가장 중요한 위치를 차지하고 있다. 성장률의 차이를 설명하는 변수로는 부존자원, 자본축적, 인적자본, 생산성, 국제무역, 거시경제적 안정성, 경제제도, 문화적 요인 등 수많은 변수들이 거론되고 있다. 그런데 최근에 들어서 경제성장에 영향을 미치는 또 다른 주요변수로써 금융제도의 기능적 역할이 많은 연구에서 큰 주목을 받고 있다. 금융제도의 발전과 경제성장의 관계는 직관적으로도 명백하다. 경제가 더 발전한 나라일수록 예외 없이 더 발달된 금융시장을 보유하고 있기 때문이다.

그러나 금융발전-경제성장의 관계는 학자들의 견해에 따라 매우 다양한 형태로 설정되고 있다. 이 중에서 가장 유력한 견해는 금융발전이 경제성장에 긍정적인 영향을 끼친다는 것이다. 일찍이 McKinnon(1973)과 Shaw(1973)는 개발도상국가들이 보편적으로 실행하고 있는 금융억압정책(financial repression policy)의 철폐, 즉 금융자유화(financial liberalization)가 투자의 양적 증대와 투자의 질적 제고를 가져와 경제성장에 도움이 된다고 주장하였다. 내생적성장이론에 기반을 둔 최근의 금융이론도 경제발전단계에 관계없이 금융제도가 마련하는 서비스(유동성 제공, 저축동원, 사전적 심사, 사후적 감시 및 위험관리 등)의 발달이 자본축적과 생산성 향상을 유도하여 결국 경제성장을 촉진한다고 밝히고 있다(Bencivenga and Smith, 1991; King and Levine, 1993b; Bencivenga, Smith, and Starr, 1995; Levine, 1997). 최근에 수행된 많은 실증분석연구들은 금융제도 발전의 선행적 역할을 뒷받침한다(Levine and Zervos, 1998; Neusser and Kugler, 1998; Beck, Levine, and Loayza, 2000; Rousseau and Wachtel, 2000). 특히 금융중개기관의 사전적 심사기능을 중시한 Schumpeter(1911)의 견해가 적극적으로 수용되고 있다(King and Levine, 1993a; Neusser and Kugler, 1998; Beck, Levine, and Loayza, 2000). 이러한 관계설정에 의하면, 인과방향은 금융제도의 발전으로부터 경제성장으로 전개된다.

본 연구에서 말하는 금융제도(financial system)란 은행과 같은 금융중개기관과 주식시장과 같은 증권시장을 포괄한다.

이와는 반대로 일군의 학자들은 금융수요 측면을 강조하여 금융제도가 본질적으로 경제성장에 따라 발전한다고 생각하였다(Robinson, 1952; Patrick, 1966). 실물경제의 성장으로 인한 소득수준의 향상과 기업 생산활동의 확장은 저축자의 금융수요와 기업의 외부자금수요를 증가시킨다. 또한 경제발전과 함께 나타나는 생산구조의 변화는 새로운 금융서비스에 대한 수요를 창출한다. 따라서 경제성장이 수반하는 금융수요의 증대가 금융제도의 발전을 초래하는 주요인이 된다. 최근에 이론화된 모형들은 금융제도의 발전과 관련된 고정비용(fixed cost) 개념을 이용하여 경제개발 초기에는 경제성장이 금융발전을 초래한다고 밝히고 있다(Greenwood and Jovanovic, 1990; Greenwood and Smith, 1997; Anand and Galetovic, 2001). Park(1993)과 Patrick and Park(1994)은 사례연구 형식을 빌어 한국, 일본 및 대만 등 동아시아 국가들의 급속한 경제성장과정에서 높은 수준의 금융자산 축적은 금융개혁의 결과이기보다는 주로 경제성장에 의해 비롯되었다고 주장한다.

금융제도의 발전과 관련된 고정비용의 개념은 개발도상국가들의 자본시장 발전과정을 생각하면 쉽게 이해될 수 있다. 금융시장의 발전이 경제성장에 도움이 된다고 해서 경제개발 초기에 대부분 농업경제의 특징을 갖고 있는 개도국들이 단시간 내에 아주 발전된 자본시장을 구축하는 것은 거의 불가능하다. 금융시장이 발전하기 위해서는 정보자본 및 인적자본의 축적, 원활한 유통시장과 같은 조직자본, 투명한 회계표준 및 효율적인 법적 제도와 같은 시장 하부구조를 필요로 하기 때문이다.

금융발전-경제성장의 관계에 대한 세 번째 견해는 두 변수간에 파급경로가 거의 없거나 너무 과장되었다고 생각하는 것이다(Lucas, 1988; Dornbusch and Reynoso, 1989; Chandavarkar, 1992). 물론 이러한 주장은 경제성장과정에서 금융제도 발전의 선행적 역할을 중시하지 않는 두 번째 견해와 일맥상통한다. 이 중에서도 특히, Dornbusch and Reynoso(1989)는 금융자유화 가설을 과장된 공급경제학에 비유하면서 이 이론의 정책적 시사점을 혹평한다. 그들은 금융불안이 경제에 주요제약으로 작용할 때에 한하여 금융의 역할이 중요할 뿐이라고 금융-성장의 관계를 매우 좁게 제한한다.

본 연구의 목적은 사례연구 형식으로 중국의 경험에 의거하여 금융발전과 경제성장의 관계를 살펴보는 데에 있다. 분석기간은 중국의 개혁‧개방이 막 시작된 1979년부터 2000년까지이다. 이 기간 동안 취해진 중국 금융개혁의 특징적 현상과 금융제도의 발달과정은 금융발전-경제성장의 관계에서 흥미로운 사례연구의 기회를 제공한다. 왜냐하면 이 시기에 연평균 9.6%에 이르는 중국의 급속한 경제성장, 세계 최고 수준의 저축률 및 주목할만한 금융자산의 축적은 금융중개기능의 뚜렷한 개선 없이 이루어졌기 때문이다. 이 연구는 금융제도의 발전이 경제성장을 촉진시킨다는 견해보다는 금융제도의 발전은 기본적으로 경제성장에 따라 이루어진다는 견해에 더 큰 무게를 두고 있다. 다시 말하면, 중국 정책당국의 여타부문 개혁으로 인한 소득수준의 향상과 생산구조의 변화가 중국의 금융제도를 양적으로 확장시킨 주요인이었다. 따라서 인과방향은 경제성장으로부터 금융제도의 발전으로 전개된다. 이러한 인과방향은 중국의 내생적 금융억압정책과 맞물려 다음과 같은 중요한 정책적 시사점을 유도한다. 그것은 바로 금융개혁과정이 경제발전과정에 맞추어 나가는 일련의 내생적 조정과정(endogenous adjustment process)으로 간주될 수 있다는 사실이다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 제 2장은 중국의 정책당국이 개혁‧개방 이후에도 지난 20여년간 유지하여 온 금융억압정책의 현황을 살펴보고 금융억압의 내생적 성격을 고찰한다. 제 3장에서는 시장경제요소의 도입시기인 1979-93 기간 동안에 나타난 금융자산의 축적 및 금융제도의 양적 확장과정이 검토되고 이에 대한 요인분석을 통하여 금융-성장의 인과관계가 도출된다. 제 4장은 ‘사회주의 시장경제체제의 구축’이라는 뚜렷한 목표를 바탕으로 1994-2000 기간 동안 구체화된 각종 금융개혁조치들의 배경, 특징 및 한계를 분석한다. 금융개혁의 배경으로는 1차 개혁‧개방 시기(1979-93)에 누적된 거시경제적 불균형과 금융부문의 병목현상이 중점적으로 고려된다. 전반적으로 본 연구에서 가설화된 내생적 조정과정의 금융개혁 성격이 강조되고 있다. 마지막 장은 본 연구를 요약하고 결론짓는다.

2. 중국 금융억압의 배경 및 현황

중국은 현재 전형적인 은행중심 금융제도를 구축하고 있다. 비록 1990년대 초반 증권거래소의 개장과 함께 주식시장이 본격적으로 발전하기 시작하였지만 이 시장에서의 자금조달은 아직 기업의 외부금융에서 약 10% 내외에 불과하다(<표 1>참조). 중국의 금융제도에서 가장 주목할만한 특징은 금융체제가 단순히 은행중심체제라는 사실이 아니라 국가가 완전히 소유한 4대 국유상업은행이 예금금융기관에서 거의 독점적인 위치를 구축하고 있다는 점이다. 2000년 말 기준으로 中國工商銀行, 中國建設銀行, 中國農業銀行 및 中國銀行 등 4대 국유상업은행은 예금금융기관 총수신의 68.4% 그리고 총여신의 74.7%를 점유하고 있다(<표 2>참조). 4대 국유상업은행은 정책당국의 직‧간접적 지시에 따라 주로 국유기업에 대하여 차별적으로 신용을 배분한다.

중국의 금융억압정책은 개혁‧개방 이전 계획경제 체제의 유산이다. 과거 계획경제 체제의 금융억압정책은 ‘중공업부문 우선성장’이라는 발전전략을 달성하기 위한 주요 수단 중의 하나였다(Lin and Tan, 1999). 1949년 중국인민공화국이 수립된 이후, 중국 정부의 최우선과제는 어느 후발산업국가와 마찬가지로 경제개발이었다. 강국건설 및 경제자립을 목표로 1953-57 기간에 제 1차 5개년 경제발전계획이 추진되면서 구체적으로 표면화되기 시작한 발전전략은 바로 막대한 자본투자를 요구하는 구소련식의 중공업 우선성장이었다. 하지만 이러한 발전전략은 당시 중국의 경제여건(농업부문의 높은 비중, 극심한 자본부족, 높은 자본비용 등)과 결코 부합되지 않았다. 따라서 국가소유의 은행을 통한 저축동원, 금리규제 및 전략산업부문에 대한 차별적 신용배분은 경제여건과 상충되는 발전전략을 수행하고 농업잉여를 공업부문으로 유도하기 위한 정책적 수단일 수밖에 없었다.

전통적인 사회주의 체제에서 벗어나 시장경제요소를 점진적으로 도입하기 시작한 1979년 이후에도 금융억압정책은 큰 변화 없이 그대로 유지되고 있다. 금융억압정책의 지속은 상호 밀접하게 연관된 다음 세 가지 요인으로부터 기인한다.

첫째, 중공업부문을 일정 수준 유지시키고 성장시키고자 하는 정책당국의 발전전략은 지금까지도 유효하다. 비록 최근에 들어 소형 국유기업에 대한 민영화가 지방정부의 주도 아래 진행되었지만 중공업부문을 영위하는 대형 국유기업은 여전히 국가경제의 중요한 역량으로 간주되고 있다. 자본집약도가 상대적으로 높은 산업특성과 여타산업부문에 비해 상대적으로 낮은 수익성 때문에 ‘중공업부문 일정 수준 유지’라는 국가발전전략은 금리규제와 차별적 신용배분을 필요로 하는 주요인이 된다.

둘째, 현재의 국유기업들은 거의 절반 정도가 적자경영에서 벗어나지 못하고 있다. 이러한 적자경영의 중요한 원인 중의 하나는 바로 국유기업이 안고 있는 정책성부담이다(Lin and Tan, 1999). 대표적인 정책성부담으로는 과잉고용, 사회복지적 차원의 부담 및 생산품에 대한 가격통제 등이 거론된다. 어느 한 추정치에 의하면, 국유기업 고용인력의 24%인 2,400만 정도가 중복된 노동력인 것으로 밝혀지고 있다(Gao, 1999). 개혁‧개방 이전 계획경제 체제하에서 자본집약적인 중공업부문이 육성되면서 거대한 인구의 수요에 부응하는 일자리가 충분히 창출되지 못함에 따라 정책적으로 국유기업은 필요한 인원보다 더 많은 노동자를 고용하였던 것이다. 국유기업의 사회복지적 차원의 부담은 종업원을 위한 복지시설과 실업보조금에 소요되는 비용과 관련되어 있다. 국유기업의 약 15%의 고정자산이 병원, 학교 및 탁아소 등의 운영에 사용되고 있는 것으로 추산된다(Gao, 1999). 마지막으로 정책당국은 거시경제적 불균형이 발생할 때마다 물가안정을 위하여 일부 국유기업 생산품(예를 들어, 원자재)의 가격을 억제하곤 한다. 이것은 결국 국유기업의 수익성을 악화시키는 요인이 된다. 이와 같은 정책성부담으로 인하여 국유기업들은 정부의 정책적 지원을 필요로 하며, 그 수단 중의 하나가 금리규제 및 차별적 신용배분을 통한 금융억압이다.

중앙집권적 신용정책의 세 번째 원인은 정치적 고려이다. 과잉고용을 통해 실업문제를 내부화시키고 사회보장기능을 떠맡고 있는 국유기업에 대한 개혁은 실업문제를 외부로 표출시키고 도시민들의 복지수준을 떨어뜨리는 요인으로 작용한다. 따라서 중국 당국은 사회적 불안을 억제하기 위하여 또는 체제유지를 위하여 국유기업의 근본적인 개혁을 지연시키고 있고, 이것이 금융억압정책 지속의 한 요인이다.

중국의 금융억압은 국가의 금융기관 소유, 금리규제, 차별적 신용배분, 진입규제 및 자본이동에 대한 통제 등의 형태로 나타나고 있다. 이 중에서 국가의 금융기관 소유, 금융기관의 신설 규제 및 자본이동 통제는 금리규제와 차별적 신용배분을 효율적으로 집행하기 위한 제도적 보완수단이다. 지난 20년동안 실행된 각종 개혁조치의 결과로 중국경제 내부에 시장경제의 하부구조가 상당 부분 구축되었지만 금융산업에 대한 정부의 통제는 주목할만한 변화를 보이고 있지 않다.

금리규제는 우선적 성장부문의 육성 또는 이 부문의 일정 수준 유지를 위하여 자본가격을 왜곡시키는 직접적이고 획일적인 조치이다. 1985-2000 기간의 명목금리, 물가상승률 및 실질금리의 추이에 의하면, 명목금리가 규제된 상태에서 물가상승률이 큰 폭으로 상승한 1988-89 그리고 1993-95기간에 실질금리는 음(-)의 값을 취하고 있다(<표 3>참조). 특히 1988년과 1994년의 실질금리는 각각 -9.8%와 -13.1%에 이른다. 물가상승률의 추이에 따라 중국 당국은 종종 명목금리의 조정을 꾀하였지만 금리조정은 물가상승률에 비해 항상 작고 더디게 이루어졌고 예금금리의 조정 폭이 대출금리의 조정 폭보다 훨씬 더 높았다.

이러한 규제금리 조정과정은 다음 두 가지의 결과를 초래하였다. 첫째, 인플레이션 기조에 들어설 때마다 물가상승률에 미치지 못하는 명목금리의 상향조정은 음(-)의 실질금리를 초래하였다. 금리규제는 우선적 산업부문의 자본비용을 낮추기 위한 수단으로 예금자로부터 주요 차입자인 국유기업으로의 소득이전을 의미한다. 음의 실질금리는 이러한 소득분배의 왜곡을 더욱 악화시킨다. 둘째, 인플레이션 기조에서 대출금리의 변화가 예금금리의 변화보다 더 안정적이라는 사실은 은행의 예대마진이 축소된다는 것을 의미한다. 예대마진의 축소는 곧 은행의 수익성 악화를 초래한다. 따라서 중국의 금리규제방식은 예금자의 이자수입과 은행의 수익을 바탕으로 한 국유기업에 대한 직접적인 보조를 반영한다.

금리규제는 필연적으로 정책당국에 의한 신용할당을 수반한다. 은행의 상업적 의사결정이 배제된 채, 정부의 정책목표를 추진하기 위하여 또는 국유기업의 적자를 보전하기 위하여 행정적으로 배분된 신용은 정책금융(policy-directed loans)이라 일컬어지는데, 이에 대한 규모는 공식적으로 외부에 알려지지 않고 있다. 정책금융 규모를 추정하는 방법 중의 하나는 중앙은행으로부터 은행에 대출된 자금을 집계하는 것이다(Lardy, 1998). 중앙은행의 대출자금은 중앙정부에 의해 추진되고 있는 투자의 우선순위에 따라 규모와 사용처가 결정되기 때문에 분명히 정책금융이다. 중국의 중앙은행인 中國人民銀行으로부터 중국의 은행산업에서 거의 독점적 위치를 차지하고 있는 4대 국유상업은행에 대출된 자금을 살펴보면, 1993-96 기간의 연평균 정책금융 규모는 4대 국유은행 총대출의 약 1/3 수준이다(<표 4> 참조). 그러나 이 비중은 1997년부터 급격하게 감소하여 2000년에 이르러 10.7%로 하락한다.

이러한 현상의 주원인은 1994년에 설립된 3개의 政策性銀行이 국유상업은행의 정책금융활동을 상당 부분 대신하기 시작하였다는 데에서 찾아진다. 이에 대한 설명은 제 4장에서 마련된다.

중앙은행 차입으로 추정된 정책금융 규모는 물론 가장 협의의 개념이다. 우선 중앙은행의 대출은 4대 국유은행 외의 기타 금융기관으로 흘러 들어갈 수 있다. 또한 중앙은행 차입만이 차별적 신용배분의 대상이 되는 것은 아니다. 일반 개인의 예금까지도 정책적 대출로 사용될 소지는 얼마든지 가능하다. 중국의 국유상업은행들은 중앙정부의 직‧간접적 지시와 예산연성제약하의 국유기업 요구에 따라 대출의 용도와 규모를 결정한다. 또한 지방정부의 신용배분 개입이 1995년의 상업은행법 발효와 함께 법적으로 금지되고 정책당국이 이를 강력하게 규제하고 있지만 국유은행들은 아직까지 지방정부의 요구와 정부관료의 권고에서 완전히 자유롭지 못하다. 실제로 정책금융의 규모를 정확하게 측정하는 것은 쉽지 않고 분류방식에 따라 추정결과에 큰 차이 날 수 있다. 따라서 개념적으로 설득력 있고 추정하기 가장 간단한 방법은 정책금융의 범위를 국유기업에 대출된 총액으로 확장시키는 것이다. 현존하는 국유기업은 과거 발전전략의 산물이다. 또한 과거의 발전전략이 아직까지도 유효하고 국유기업의 각종 정책성부담 때문에 규제금리의 혜택과 더불어 국유은행을 통한 차별적 신용배분이 지속되고 있는 상황에서는 국유기업에 대한 모든 대출이 정책금융으로 간주될 수 있다. 2001년 말 당시, 국유기업에 대한 4대 국유은행의 대출은 총대출에서 최소한 70%를 상회하고 있다.

국유기업에 대한 4대 국유상업은행의 대출은 외부로 공개되지 않고 있다. 70%의 비중은 中國人民銀行을 비롯하여 여러 관계자와의 의견교환을 통해 확보된 수치이다.

3. 금융자산의 축적과 금융제도의 양적 확장(1979-93)

지난 20년간 중국의 경제발전은 지속적이면서도 급속하게 진행되어 왔다. 그러나 이러한 급속한 경제성장은 매우 점진적인 경제제도의 변화를 수반하면서 이루어졌다. 전통적인 사회주의 체제의 구조적 모순을 해결하기 위해 시장경제요소를 도입하는 과정에서, 구소련과 기타 체제전환 국가들이 선택했던 급진적 개혁과는 달리 중국은 1979년 이후부터 개혁‧개방정책을 표방하면서도 중국적 특색의 독특한 실험실 접근방법을 통해 아주 천천히 제도변화를 꾀하였다. 금융제도의 개혁에 대한 중국당국의 태도도 이러한 방식에서 크게 벗어나지 않았다. 차라리 금융부문 개혁은 다른 어떤 방면의 개혁보다도 가장 뒤쳐졌다(Girardin, 1997). 금리결정 및 신용배분에 대한 은행경영의 자율성은 아직까지도 거의 제고되지 않았으며 금융개방에는 극히 소극적인 태도를 견지하고 있다. 이러한 점에서 중국이 선택한 금융개혁의 방법 및 속도는 시대적 차이는 있으나 인접한 동아시아 국가들(한국, 일본 및 대만)의 경험을 따르고 있다(Mehran, et al., 1996).

이 장은 중국의 1차 개혁‧개방시기인 1979-93 기간 동안의 괄목할만한 금융자산의 축적 및 금융제도의 양적 확장이 어떠한 요인에 의해 초래되었는지를 분석한다. 우선 금융제도의 발전과정이 간략하게 소개되고 1993년 말 기준으로 금융중개기능의 특징적 현상 및 구조적 결함이 구체적으로 지적된다. 다음으로 금융자산의 축적과 금융제도의 양적 확장에 대한 통계자료가 제시되고 이를 설명하는 각종 요인들(예를 들어, 여타부문의 개혁으로 인한 소득상승과 경제구조의 변화, 내생적 성격의 금융억압 등)이 분석된다.

1978년 말의 개혁‧개방 이후부터 1983년 이전까지 중국의 주요 금융체제는 中國人民銀行, 中國人民建設銀行, 中國農業銀行, 中國銀行, 農村信用合作社 등으로 구성된 매우 단순한 구조였다. 이 시기에 중국인민은행은 계획경제 체제에서와 같이 개인으로부터 예금을 수취하고 기업에 대한 여수신을 담당하며 여타 금융기관에 대한 감독권을 행사하지 못하는 등 여전히 중앙은행의 위상을 확보하지 못하였다(Lardy, 1998). 1980년대 중반에 들어서야 중국인민은행은 공식적으로 중앙은행의 위치에 서게된다. 1984년에 설립된 네 번째 국유은행 中國工商銀行이 중국인민은행이 맡고 있던 각종 상업은행 활동과 전국적인 지점망을 인수하면서 중국인민은행은 화폐발행, 신용관리, 금리결정 및 외환관리 등 중앙은행 고유의 업무를 집행하고 1986년에 마련된 법적 근거에 의해 4개의 국유은행에 대한 감독권을 행사하기 시작한다.

1996년에 中國人民建設銀行은 中國建設銀行으로 개명되었다.

중국인민은행이 중앙은행으로 거듭났다고 하지만 그 역할은 여전히 국가의 신용계획에 따라 수동적으로 현금통화와 신용을 공급하는 정책당국의 대리인에 불과하였다. 더욱이 중국인민은행의 지점은 다른 국유은행과 마찬가지로 지방정부의 간섭에서 벗어나지 못하였다는 사실은 중앙은행으로서의 역할이 제한적일 수밖에 없었다는 것을 시사한다(Mehran, et. al., 1996).

1980년대 기간 동안 중국 금융제도의 발전과정에서 예기치 못한 가장 주목할만한 것은 바로 주식제도의 출현과 비은행금융기관의 등장이다. 중국에서 주식제도의 출현은 금융억압정책의 대표적인 파급효과 중의 하나이다. 제도금융권의 차별적이고 경직된 신용배분은 자금조달의 방법이나 절차에서 거의 사금융시장 성격의 초보적 주식제도의 등장에 중요한 배경으로 작용하였다(Tam, 1991; Bowles and White, 1993). 1980년대 초반 농민과 농촌지역 기업의 자발적 참여에 의해 등장한 주식제도는 1980년대 중반 이후 정부의 국유기업 개혁의 일환으로 더욱 확장된다. 1980년대 중국 주식제도의 발전과정과 특징은 다음 몇 가지 점에서 주목할만하다. 첫째, 주식제도의 발전과정은 당시 중국 경제여건의 내생적 반응이었다. 1980년대 초반 농업개혁으로 인한 농민의 소득 상승, 이로 인한 새로운 금융상품에 대한 수요 증대, 제도금융권에 접근할 수 없었던 농촌지역 기업의 대안적 자금조달방식의 필요성 등이 주식제도의 등장에 주요인으로 작용한다. 둘째, 발행된 주식은 사채 또는 채권과 거의 유사한 성격을 지니고 있었다. 기업경영에 대한 참여권의 배제, 배당금 외에 20-100%에 달하는 고금리 보장, 만기설정 등이 이를 반영한다. 셋째, 주식제도의 발전은 투자자보호법이나 기업의 주식발행 요건과 같은 명시적인 관련법규의 제정 없이 이루어졌다. 마지막으로 유통하부구조의 구축 없이 발전한 1980년대 중국의 주식시장은 발행시장 위주였다. 1990년대 초반 上海와 深圳에 증권거래소가 개장되면서 주식시장의 본격적인 발전이 시작된다.

기업은 종종 발행주식을 고용의 대가로 농민에게 매각하기도 하였다(Tam, 1991).

중국의 비은행금융기관은 결코 국유은행부문과 별도로 독립적으로 발전하지 않았다. 농촌신용조합(중국명: 農村信用合作社), 투자신탁회사(중국명: 信托投資公司) 및 도시신용조합(중국명: 城市信用合作社) 등의 비은행금융기관들은 정부의 국유은행부문 통제와 비국유기업부문의 급속한 성장에 대한 반응으로 발전하였다(Girardin, 1997). 비은행금융기관들은 대개의 경우 은행금융기관에 비해 상대적으로 느슨한 규제환경 속에서 설립되었고 정부와 중앙은행의 신용계획 대상에서 제외되었기 때문에 예금수취와 신용배분에서 국유은행에 비해 더 높은 수준의 독립성을 유지하였다. 투자신탁회사의 발전은 근본적으로 국유기업 개혁과 국유은행부문에 대한 중앙정부의 통제가 맞물려 진행되었다. 1980년대의 국유기업 개혁으로 사내에 유보된 이익이 증가하면서 국유기업의 여유자금은 국유은행으로 유입되었고 은행으로의 자금유입 증가는 지방정부와 국유은행으로 하여금 국가의 신용계획이나 신용상한을 우회할 수 있는 투자신탁회사의 설립을 자연스럽게 유도하였다. 도시신용조합은 1980년대 후반과 1990년대에 가장 주목할만한 성장을 경험한다(<표 5> 참조). 중국의 모든 도시지역에 4대 국유은행 중의 하나인 중국공상은행의 지점이 광범위하게 퍼져있음에도 불구하고 도시신용조합이 비약적인 성장을 할 수 있었던 요인은 무엇보다도 이 금융기관의 시장수요에 대한 적절한 대응에서 찾아진다(Lardy, 1998). 도시신용조합은 국유은행으로부터 대출 받기 어려운 중소형 도시집체기업이나 사영기업에게 주로 자금을 제공하였다.

비은행금융기관의 발전으로 중국의 금융제도는 1980년대 후반부터 은행금융기관과 비은행금융기관으로 대별되는 이중적 금융구조를 구축한다. 각종 개혁의 진행과 함께 성장한 비국유기업부문의 금융수요 증가와 국유은행부문의 경직성으로부터 내생적으로 발전한 주식제도와 비은행금융기관의 등장은 금융제도 전반의 양적 확장을 초래하는 한 요인이 된다. 금융제도 양적 확장의 또 다른 요소는 주식제 상업은행(중국명: 股份制商業銀行)의 설립이다. 1980년대 후반부터 경제특구로 지정된 지역의 개발금융수요를 충족시켜주기 위해 중국인민은행은 지방정부의 주도로 추진된 지역적 특색의 상업은행 설립을 승인한다. 마지막으로 1990년대 초반 증권거래소의 개장이후부터 국가소유의 대형 증권회사가 공식적으로 설립되기 시작한다.

1979-93 기간에 이루어진 금융제도의 발전에도 불구하고 금융중개기능의 질적인 측면은 거의 제고되지 않았다. 1993년 말 당시 예금금융기관 총여수신규모의 80% 이상을 점유한 4대 국유은행의 여수신 서비스의 질은 1970년대 말 개혁‧개방 초기의 수준에서 크게 벗어나지 않았다. 우선 수신 서비스 측면에서 보면, 개인의 주요 저축수단은 여전히 정기예금이었으며 수익률은 엄격하게 규제되었다. 여신 서비스 측면에서도 국유은행부문의 대출은 대부분 정책금융으로 정부의 직‧간접적 지시와 지역별/산업별 신용계획 아래에서 이루어졌다. 신용배분에 대한 정부(지방정부 포함)의 강력한 통제는 당연히 국유은행의 상업활동 유인을 약화시켜 위험관리 및 사후감시의 필요성을 떨어뜨렸다. 또한 이는 국유기업의 예산연성제약(soft budget constraint)을 악화시키는 요인으로 작용하여 대출자산의 질을 하락시키고 부실채권의 누적을 가져왔다.

국유은행의 부실화와 직접적으로 연결되어 있는 국유기업의 예산연성제약은 중앙집권적 신용제도하에서 발전전략관련 산업정책, 국유기업이 안고 있는 정책성부담 및 정치적 고려 등 복합적인 요인에 의해 비롯되었다(Kornai, 1998; Lin and Tan, 1999). 예산연성제약은 전형적인 유인문제이다. 적자경영에서 벗어나지 못하고 있는 국유기업이 국가(또는 국가의 대리인인 국유은행)에 의해 지속적으로 구제되면 기업은 앞으로도 이러한 국가의 금융지원이 반복될 것이라고 기대하게 되고 결국 기업의 금융제약은 연성화된다. 금융제약이 연성화된 국유기업들은 수익성과 관계없이 될 수 있는 대로 많은 프로젝트를 수행하려고 노력한다(<표 6> 참조). 이에 따라 계획된 예산은 국유기업에게 결코 강력한 예산제약으로 작용하지 않았다. 더욱이 국유기업의 초과투자 및 적자가 중앙은행의 정책금융으로 보전되는 과정에서 본원통화의 증발은 항상 물가불안의 잠복요인이 되었다(World Bank, 1995).

국유기업의 이와 같은 투자행태는 다음 두 가지 사실에서 관찰된다. 첫째, 국유기업들은 흔히 비용을 과소산정한 투자계획을 중앙정부나 지방정부에 신청한다. 둘째, 국유기업들은 종종 단기성 운전자본 용도로 차입한 자금을 장기성 고정투자로 전환한다. 이것은 기본적으로 일단 투자가 시작되면 프로젝트가 완료될 때까지 국유은행을 통해 금융지원이 지속될 것이라는 기대감에서 기인한다(Bai and Wang, 1998).

1979-93 기간에 중국 금융제도 발전과정의 두 번째 특징은 개혁‧개방 이후 15년동안 은행산업의 건전성이나 금융제도 전반의 안정성에 반드시 필요한 법적인 기틀이 마련되지 못하였다는 사실에서 찾아진다. 예를 들어, 중앙은행법을 비롯하여 상업은행법, 증권법 및 보험법 등 금융관련 핵심법안들이 제정되지 않아 건전성 감독을 위한 법적인 근거가 없었다. 따라서 금융산업에 대한 금융당국의 감독은 법적인 틀에서 집행되지 못하고 항상 임시규정 또는 신용계획에 의거한 행정적 절차에 의존하였다.

마지막으로 지방분권화와 비은행금융기관의 발전으로 인하여 국가 신용계획의 비효율성이 점차 확대되고 있었다. 중국인민은행 및 4대 국유은행 지점의 신용수요를 바탕으로 작성되는 연간 신용계획은 준비과정에서부터 지방정부의 영향력이 반영되었다. 중앙은행 및 국유은행의 지방지점은 본점과 지방정부의 이중적 지배하에 있었기 때문에 신용계획은 통화정책 수단으로서의 기능을 상실하고 있었다. 실제로 신용계획의 상한은 신용할당의 최대 허용치로 받아드려지지 않고 최소한의 할당량으로 간주되었다. 국가 신용계획의 비효율성은 비은행금융기관, 특히 투자신탁회사의 발전과 더불어 더욱 악화된다. 지방정부와 국유은행에 의해 소유된 투자신탁회사는 신용계획을 우회하기 위한 통로로 이용되었다. 비은행금융기관의 대출은 은행권 대출에 비하여 금융당국의 통제를 덜 받는다는 점을 이용하여 지방정부와 국유은행 지점들은 비은행금융기관을 통해 자금의 용도를 변경하거나 신용계획을 초과하는 여유자금을 최대한 활용하였다.

금융중개기능의 질적 향상이 거의 이루어지지 않았고 법적 제도의 기반이 전혀 구축되지 않았음에도 불구하고, 이 기간 동안의 금융자산 축적과 저축성향은 주목할만하다. 특히 정부저축의 비중이 현저하게 감소하는 반면에 가계부문의 저축비중은 급속하게 증가한다(<표 7> 참조). 1978년에 총저축의 3.4%에 불과하던 가계저축의 비중이 1988년에 이르러 44.7%로 13배 이상 상승한다. 가계부문 저축의 증가는 저축성 예금의 증가에서 확실하게 드러난다(<표 8> 참조). 중국의 통화지표 정의에 의하면, M2는 M1과 준통화의 합이며 준통화는 당시만 하더라도 90% 이상이 정기예금 형태의 가계부문 저축성예금이었다. 따라서 M2와 M1의 차이는 주로 가계부문의 장기 저축성예금을 나타낸다. (M2-M1)/GDP 비율은 1979년의 7.6에서 1993년에 53.7로 7배 이상 빠르게 상승한다.

준통화의 또 다른 구성요소는 單位定期存款(企業機關定期存款 + 自籌基建資金存款)이다.

가계부문의 저축 상승은 금융중개기능의 질적 변화에서 비롯된 것이 아니라 1970년대 말부터 착수된 각종 개혁조치로 인한 소득상승에서 기인한다. 다양한 개혁프로그램 중에서 1980년대 초반에 이루어진 농업개혁은 최초의 성공적인 개혁조치였다. 개혁‧개방 이전에는 약 50가구로 구성된 生産隊가 농업생산과 분배의 기본 단위였다. 그러나 1980년대 초반 농가책임생산제가 전국적으로 실시되면서 농업생산은 획기적인 변화를 겪게 된다. 개별 농가에게 잔여소유의 기회를 제공한 이 제도는 집단생산과는 달리 농민의 근로의욕을 고취시켜 농업생산의 급격한 증가를 가져왔다. 1980년대에 이루어진 또 다른 대표적인 개혁은 일정부분 이윤유보와 경영 자율성 확대를 골자로 한 국유기업 개혁이다. 기업경영 자율성 확대는 기업의 생산활동, 판매활동, 인사문제 및 임금인상 등에 대한 정부간섭의 축소를 의미하였다. 국유기업 개혁은 비록 국가재정에는 크게 도움이 되지 않았으나 임금 및 보너스 지급의 상승 등으로 종업원의 근로유인을 제고하여 생산성에 유의한 영향을 미친 것으로 나타나고 있다(Groves, et. al., 1994).

농업개혁과 국유기업 개혁 외에 1980년대 중국 당국의 대표적인 개혁조치는 재정분권화, 경제대외개방, 비국유기업부문의 육성 및 공산품 가격자유화 등을 포함한다. 1980년 중국은 중앙집권적 재정에서 탈피하여 일명 ‘分灶吃飯’이라고 불리는 재정계약제도를 시도한다. 이 제도 아래에서는 재정수입이 중앙정부로 송금되는 중앙재정수입과 지방정부의 몫으로 남는 지방재정수입으로 구분된다. 재정분권화는 지역 경제발전에 대한 지방정부의 유인을 크게 향상시키고 지방정부의 권한 확대를 불러온다. 중국의 경제대외개방 방식은 실험실 접근방법의 대표적인 예에 속한다. 1979년부터 남부 연안지역에 경제특구가 지정된 이래 1992년까지 연안지역 및 국경지역 대부분의 도시가 개방된다. 경제특구들은 해외자본 유치에 유리한 정책적 지원 및 제도적 환경(예를 들어, 낮은 법인세율)을 부여받았다. 1980년대 초반의 성공적인 농업개혁은 농촌지역 기업(鄕鎭企業)의 발전에 탄탄한 밑거름이 된다. 농민소득의 상승, 저축의 증가로 인한 농촌지역 금융기관의 대출재원 증대 및 농업 생산성 향상으로 인한 잉여 노동력의 노출 등은 정부의 정책적 지원(예를 들어, 진입과 확장에 대한 행정적 제한 철폐)과 맞물려 1980년대 농촌지역 기업의 초고속 성장에 중요한 요인으로 작용한다. 마지막으로 중국 당국은 1984년부터 공산품 일부분에 대한 가격자유화를 실시한다. 이 때부터 동일한 상품에 대하여 계획가격과 시장가격이 공존하는 이중가격제가 형성되었으며 계획가격제도는 1993년에 들어 전국적으로 대부분의 공산품에 대하여 폐지된다. 가격자유화는 국유기업의 이윤유보 허용과 더불어 기업의 이윤추구 이윤을 강화시켰으며 도시지역 사영기업을 포함하는 비국유기업의 성장에 유리한 환경을 조성하였다.

1979-93 기간의 금융자산 축적은 이 시기에 거의 진척되지 않은 금융개혁의 결과가 아니라 주로 소득상승의 결과이다. 농업개혁과 국유기업 개혁으로 인한 농민과 도시민의 소득상승은 가계부문의 급속한 저축증가를 유도하는 주요인이었다. 그러나 도시지역과 농촌지역의 저축증가 추이는 시기별로 다른 양상을 보여주고 있다(<표 9> 참조). 예를 들어, 개혁‧개방 이전인 1977년에 도시지역과 농촌지역의 저축성예금은 거의 3:1 수준을 유지하였다. 그러나 1980년대 초반 농업개혁과 함께 농가의 소득이 크게 증가하면서 도시지역과 농가의 저축성예금 비율은 점차 감소하여 1984년에 이르러 1.77까지 떨어진다. 이러한 추세는 1985년부터 반전된다. 1985-93 기간 동안 도시지역의 저축이 훨씬 빠르게 증가하면서 1993년에 이르러 이 비율은 다시 개혁‧개방 이전 수준으로 돌아간다. 이러한 현상의 근본적인 요인은 1980년대 중반 이후부터 국유기업 개혁이 가속화되면서 도시민의 임금이 크게 상승한데서 찾아진다. 반면에 1980년대 초반 농업개혁이 완료된 후, 농업생산의 증가는 한계에 부딪히고 농촌지역 기업에 대한 출자 등으로 은행예금의 증가폭이 상대적으로 하락하였다. 1980년대에 나타난 정부저축의 감소는 국유기업 개혁 그리고 이에 따른 세제개혁(利改税)과 관련되어 있다. 국유기업의 모든 이윤이 세금으로 납부되었던 과거와는 달리, 비록 부분적이지만 기업의 이윤유보는 국가의 세수를 감소시키는 요인이 되었다. 이와 더불어 1980년대 초반부터 국유기업의 투자재원은 국가예산으로부터 은행대출로 전환되기 시작한다(撥改貸). 국유기업 투자의 간접금융 의존 및 저축의 경제주체별 변화는 경제활동에서 재정의 중요도가 감소하고 금융중개의 역할이 증대되고 있음을 의미한다.

국제적 관점에서도 중국의 저축성예금의 축적 또는 금융심화 수준은 매우 높게 나타나고 있다(<표 10> 참조). 1993년에 중국의 (M2-M1)/GDP 비율은 54.8로 모든 구공산권 국가들보다 높고 헝가리, 폴란드 및 러시아의 2-5배에 이른다. 비슷한 대국경제인 인도의 비율은 30.3에 불과하다. 2000년에 이르러서 중국의 GDP대비 저축성예금의 비율은 91.1로 인접한 동아시아 국가들을 포함하는 모든 비교대상국가들보다 높다.

결론적으로 1979-93 기간 동안에 나타난 중국 금융부문의 양적 확장은 결코 금융중개기능의 질적 향상에서 비롯되지 않았다. 금리규제 등 금융억압정책은 지속되어 왔고 은행부문 내에서 개인의 유일한 저축수단은 여전히 정기예금뿐이었다. 또한 국유상업은행의 위험관리 수준이 높아지지도 않았다. 차라리 금융부분의 양적 확장은 여타부문의 개혁으로 인한 소득상승에서 기인한다. 1980년대 초반에 완료된 농업개혁, 1980년대 내내 추진된 이윤유보 중심의 국유기업 개혁, 대외개방의 점진적 확대 등은 농민과 도시민의 소득을 크게 상승시켰고 이에 따른 저축증가는 撥改貸조치로 인한 금융중개의 양적 확장을 충분히 뒷받힘하였다. 소득상승의 효과는 저축성예금의 증가에 국한되지 않았다. 소득상승은 더 높은 수익을 보장하는 새로운 금융상품에 대한 수요를 증가시켰다. 또한 농업개혁, 재정분권화로 인한 지방정부의 세수증대 유인 제고 및 가격자유화 등으로 인한 비국유기업의 성장은 외부금융에 대한 새로운 수요를 창출한다. 이러한 금융수요의 증가는 국유은행부문의 경직된 서비스와 맞물려 사금융 성격의 초보적 주식제도의 출현과 비은행금융기관의 발전에 기여한다. 더욱이 대외개방과 함께 지정된 경제특구의 성장은 개발금융수요를 증가시켜 정책당국의 상업은행 신설을 유도한다.

4. 중국의 실질적 금융개혁과정(1994-2000)

1979년부터 중국 당국의 정책방향이 경제발전에 집중되면서 생산 효율성과 국민의 생활수준을 제고하기 위한 각종 개혁조치들이 중앙정부 또는 지방정부의 주도아래 쏟아져 나왔지만 유독 금융부문의 개혁만은 거의 답보상태에 머물렀다. 비록 은행제도의 조직체계가 바뀌고 새로운 형태의 금융기관이 등장하였지만 실질적인 금융개혁은 전혀 진척되지 않았다. 이것은 물론 당시 국유기업 중심 산업구조와 정책적 도구로서의 금융부문의 역할과 밀접하게 연관되어 있다. 정책당국이 은행경영의 자율성을 확대시킨다는 것은 결국 금리결정, 신용배분 및 위험관리 등에 대한 은행의 통제력이 증대되는 것을 의미한다. 그리고 이는 곧 정책당국이 주요 정책수단을 상실하는 것을 뜻한다. 한편으로는 발전전략의 수단으로서 다른 한편으로는 정치제도적 이유 때문에, 당시 경제의 지배적 역량으로 간주되는 국유기업에 대한 정책금융이 필요한 상황에서 은행산업에 시장경제요소를 도입시키는 실질적인 금융개혁은 원천적으로 불가능하였다. 이에 따라 금융부문의 개혁은 여타부문의 개혁에 비해 가장 오랜 시차를 요구했고 더 천천히 전개될 수밖에 없었다.

그러나 제 1차 개혁‧개방 시기에 누적된 금융부문의 병목현상과 이 시기에 주기적으로 나타난 거시경제적 불균형(경기과열 및 물가불안)은 1993년 말에 이르러 지속적인 성장의 최대 장애요소로 인식되면서 근본적인 금융개혁의 필요성이 본격적으로 부각되고 1994년부터 내생적 조정과정의 성격이 강한 금융개혁이 착수된다. 금융부문의 병목현상은 앞서 언급한 당시 금융제도의 구조적 결함, 예를 들어, 국유은행부문의 정책금융 과다, 국유기업의 예산연성제약, 법적 기반의 미비, 국가신용계획의 비효율성 확대 등에서 비롯되었다. 1993년 11월, 중국 당국은 종전의 개혁방식과는 달리 ‘사회주의 시장경제체제의 구축’이라는 뚜렷한 목표를 설정하고 경제 전반의 종합적인 개혁방향과 구체적인 세부전략을 결정한다. 개혁 프로그램에는 금융개혁을 비롯하여 외환제도 개혁, 세제개혁, 정부조직 개혁, 국유기업의 구조조정, 비국유기업의 법적 지위 향상 등이 포함되었다. 특히 금융개혁의 중요성이 분명하게 명시됨과 동시에 개혁‧개방이 시작된 이후 처음으로 향후 금융개혁의 방향과 순서에 대한 청사진이 마련된다.

개혁 청사진에 의거하여 중국 당국은 1994-2000 기간 동안 국유은행의 상업은행화, 중앙은행의 독립성 강화, 법적 기반의 구축, 증권시장의 육성, 금융기관의 구조조정 및 금융감독 체계의 정비 등 각종 금융개혁을 착수한다. 이 장에서는 가장 대표적인 금융개혁에 속하는 국유은행의 상업은행화, 법적 기반의 구축 및 중앙은행의 독립성 강화에 초점을 맞추어 금융개혁의 내생적 성격을 살펴본다.

당시 정책당국은 중국의 은행산업에서 절대적 비중을 점유하고 있는 4대 국유은행의 부실채권 누적 및 수익성 악화로 인한 부실화가 중국 금융산업의 건전성을 악화시키는 가장 큰 요인인 것으로 인식한다. 국유은행부문의 부실화는 부분적으로 은행 자체의 잘못된 경영에서도 비롯되었지만 부실화의 더 큰 요인은 과도한 정책금융과 국유기업의 예산연성제약으로 인한 무분별한 투자결정에서 찾아진다. 따라서 국유은행의 상업은행화를 이룩하기 위한 첫 번째 조치는 국유은행의 정책적 대출의 부담을 완화시켜 주는 것이었다. 1994년에 들어, 정책당국은 국유은행의 정책적 업무와 상업적 업무를 분리하기 위하여 國家開發銀行, 中國農業發展銀行 및 중국수출입은행(중국명: 中國進出口銀行) 등 정책금융을 전담하는 3개의 政策性銀行을 설립한다. 이에 따라 4대 국유은행의 기존 정책적 대출업무가 상당 부분 정책성은행으로 이관된다.

비록 정책성은행이 국유은행의 정책적 업무를 대신하기 시작하였다 하더라도 국유은행의 정책금융활동은 여전히 지속되었다. 국유기업의 예산제약은 강성화되지 않았으며 국유기업의 정책성부담(과잉고용, 사회복지적 부담 및 가격통제 등)으로 인한 적자는 계속해서 국유은행의 대출로 보전되었기 때문이다.

그러나 국유은행의 부실채권문제가 근본적으로 해결되지 않은 상태에서 1997년의 동아시아 금융위기는 중국 국유상업은행의 부실채권 처리문제를 정책적 이슈로 표면화시키는 계기를 제공한다. 1999년에 중국 당국은 4대 국유상업은행 각각의 부실채권 인수를 전담하는 4개의 자산관리공사를 설립한다. 자산관리공사의 인수범위는 1995년까지 형성된 해당 국유은행의 부실채권이며 인수자금은 재정부 지급보증 금융채 발행과 중앙은행 차입금으로 조달되었다. 2000년 6월까지 4대 국유은행으로부터 자신관리공사가 인수한 부실채권 규모는 RMB 1조 4,000억에 육박하며 이 수치는 당시 금융산업 총대출액의 13%를 상회하고 4대 국유상업은행 총대출액의 18%에 달하는 수준이다.

이들은 中國華融資産管理公司, 中國信達資産管理公司, 中國東方資産管理公司 및 中國長城資産管理公司로서  각각 中國工商銀行, 中國建設銀行, 中國銀行 및 中國農業銀行의 부실채권을 인수하였다.

1990년대 중반의 금융개혁과정에서 가장 주목할만한 조치 중의 하나는 법적 기반의 구축이다. 1993년 이전만 하더라도 중앙은행법을 비롯하여 상업은행법, 증권법 및 보험법 등 금융관련 핵심법안들이 제정되지 않아 금융산업의 건전성 감독을 위한 법적인 근거가 없었다. 금융부문의 정상적 운영에 지침이 되는 법적 제도의 부재는 당시 중국 금융제도의 대표적인 구조적 결함 중의 하나였다. 따라서 금융당국의 감독은 법적인 틀에서 집행되지 못하고 항상 임시규정 또는 신용계획에 의거한 행정적 절차에 의존하였고 이는 다시 금융감독의 비효율성을 높이고 금융정책의 일관성을 떨어뜨리는 결과를 초래하였다.

최근에 들어, 금융제도의 발전에 긍정적인 영향을 미치는 요인으로서 법적 제도의 발달 수준이 학계에서 주목받고 있다(La Porta, Lopez-de-Silanes, Shleifer and Vishny, 1998; Levine, Loayza and Beck, 2000). 그 요지는 투자자에 대한 법적 보호가 제대로 마련되면 금융증권에 대한 수요가 높아져 금융시장의 발전이 이루어지고 이는 다시 경제성장을 촉진한다는 것이다. 법적인 요인들은 투자자보호 관련 법조항 및 법집행의 수준과 회계제도의 수준을 포함한다. 그러나 중국의 경험은 이러한 인과방향에 반하는 순서를 보여준다. 경제개발 초기에 우선 경제성장이 이루어진 다음에 내생적 조정과정 성격의 금융개혁과 법적 제도의 기반이 구축되고 있다.

1995년에 마침내 중앙은행법, 상업은행법 및 보험업 등 3개의 법안이 통과되고 1999년에 이르러서야 증권법이 시행된다. 또한 1999년 3월, 헌법 제 5조에 ‘법에 의하여 국가를 통치한다’라는 조항이 삽입됨으로써 법치주의의 근거가 마련된다. 상업은행법은 상업은행의 독립적 운영을 강조하고 지방정부의 신용배분 개입을 금지하며 분업체제를 명문화한다. 비록 상업은행법의 제정이 은행산업의 건전한 발전에 필요한 최소한의 기틀을 제공하였다 하더라도 이 법의 내용은 국유은행의 상업화에는 여전히 미흡하였다. 예를 들어, 상업은행법 <제 41조>에 의하면, 국유상업은행은 국무원의 지도를 받고 필요한 경우 국무원의 승인아래 국가의 정책을 지원하여야 한다. 동시에 이에 대한 국유은행의 손실은 국가의 책임이라고 명시되어 있다. 국유은행 자금에 대한 당국의 정책적 활용과 지시적 대출의 손실에 대한 정부의 책임은 지속적인 정책금융의 길을 열어두고 있기 때문에 국유은행의 상업은행화는 법적으로도 여전히 숙제로 남아 있다.

중앙은행 지점의 통화정책 집행에 대한 지방정부의 간섭, 통화관리수단의 시장메커니즘 결여, 국가신용계획의 비효율성 증대로 인한 중앙은행의 부실한 통화정책, 그리고 1980년대 중반부터 1990년대 중반까지 주기적으로 나타난 거시경제적 불안정 등은 중앙은행의 독립성 확대 및 통화정책 집행의 제도적 여건 정비에 대한 정책당국의 의지를 강화시키는 주요인들이었다. 1994년에 제정된 예산법은 중앙정부의 재정적자 보전을 위한 중앙은행 차입을 금지시켰다. 이 때부터 재정적자 보전은 국채발행을 통하여 이루어지고 다양하게 설정된 국채의 만기구조는 공개시장조작과 같은 간접통화관리방식의 정착에 크게 기여한다. 1995년에 통과된 중앙은행법은 중국인민은행의 지위, 역할 및 기능을 명문화한다. 이 법으로 중국인민은행은 마침내 독립적인 법인으로 거듭나고 금융기관에 대한 감독권한이 대폭 강화된다. 법제정과 더불어 정책당국은 1999년에 중앙은행 지점에 대한 지방정부의 간섭을 최소화하기 위하여 미국의 연방준비제도를 모방하여 지점망에 대한 대대적인 구조개혁을 단행한다.

중앙은행법은 중국인민은행의 법적 지위 및 독립성을 상당 부분 강화시켰지만 국무원이 행장 및 부행장을 임명하고 통화정책의 수립 및 국가발전전략의 수행과 같은 주요 안건에 대하여 중앙은행은 여전히 국무원의 승인을 받아야 한다. 이러한 점에서 현행 중국 중앙은행법은 세계적 추세로 가는 과도기적 타협점이며 현재 중국에서 진행되고 있는 법적 제도의 발전과정을 부분적으로 보여주고 있다.

5. 요약 및 결론

지난 20년 동안의 중국 금융제도의 형성 및 발전과정은 금융발전-경제성장의 관계에서 흥미로운 사례연구의 기회를 제공한다. 이 관계에 대한 설명에서 내생적성장이론에 기반을 둔 최근의 이론은 금융중개기능의 발달이 경제발전단계에 관계없이 자본축적과 생산성 향상을 유도하여 결국 경제성장에 긍정적 영향을 미친다고 강조한다. 그리고 금융중개기능의 발달은 금융부문에 대한 정부개입의 축소 및 투자자보호 관련 법적 제도의 개선을 통해 이루어진다. 따라서 인과방향은 제도개선을 포함한 금융개혁으로부터 금융제도의 발전, 다시 금융제도의 발전으로부터 경제성장으로 전개된다.

그러나 중국의 경우 1979-93 기간의 주목할만한 금융자산(특히, 장기 저축성예금)의 축적과 급속한 경제성장은 금융중개기능 및 법적 제도의 뚜렷한 개선 없이 이루어졌다. 중국의 정책당국은 금융산업에서 독점적 지위를 누리고 있는 4대 국유상업은행의 금융중개기능에 사실상 시장 메커니즘을 전혀 도입시키지 않아 이 은행들의 상업화는 실질적으로 거의 진척되지 않았다. 금융개혁은 여타부문의 개혁에 비해 가장 뒤쳐졌고 개혁‧개방 초기의 금융억압정책은 여전히 지속되고 있다. 중국의 금융억압정책은 여러 복합적 요인들(정치체제, 국가발전전략, 국유기업의 정책성 부담, 정치적 고려 등)에 의한 내생적 결과이다. 금융억압정책의 지속과 함께 금융중개기능의 질적 향상이 거의 제고되지 않았고 법적 제도의 발전이 아직 초보단계에 있지만 1979-2000 기간의 금융제도의 양적 확장은 괄목할만하다.

중국 금융제도의 양적 확장은 주로 소득상승과 생산구조의 변화에서 기인한다. 실질적인 금융개혁이 전혀 이루어지지 않았던 1979-93 기간의 금융제도 발전은 더욱 그렇다. 개혁‧개방 초기부터 나타난 가계부문의 저축비중 상승과 저축성예금의 축적은 금융개혁의 결과가 아니라 여타부문 개혁으로 인한 소득상승의 결과이다. 1980년대 초반에 완료된 농업개혁, 1980년대에 줄곧 추진된 이윤유보 중심의 국유기업 개혁 등은 농민과 도시민의 소득을 크게 상승시켰다. 이로 인한 저축증가는 금융심화(financial deepening)로 이어지고 撥改貸조치로 인한 금융중개의 양적 확장을 충분히 뒷받침하였다. 소득상승의 효과는 금융심화에 국한되지 않고 금융확장(financial widening)에 일조한다. 소득상승은 규제금리보다 더 높은 수익을 보장하는 새로운 금융자산에 대한 수요를 증가시켰다. 더욱이 각종 개혁의 진행과 함께 등장한 비국유기업부문의 급속한 성장은 경제구조의 변화를 초래하였고 외부금융에 대한 새로운 수요를 창출한다. 가계부문과 비국유기업의 금융수요 증가는 국유은행의 경직된 서비스와 맞물려 주식제도의 출현과 비은행금융기관의 발전에 기여한다.

따라서 중국의 경험은 금융자유화 이론이나 내생적성장이론의 시사점에 반하는 인과방향을 제시한다. 지난 20년 동안에 금융중개기능의 질적 향상은 결코 급속한 경제성장을 설명하는 요인 중의 하나가 아니었다. 4대 국유상업은행의 사전적 심사, 금리결정, 신용배분, 사후적 감시 및 위험관리 등에서 자율성이 전혀 제고되지 않았고 법집행의 질이 여전히 낮기 때문이다. 차라리 반대의 인과방향이 더 설득력 있다. 여타부문의 개혁에 의한 경제성장과 경제구조의 변화가 금융제도의 발전과정에서 가장 중요한 요소였다. 즉, 인과방향은 경제성장으로부터 금융제도의 발전으로 전개된다. 금융억압으로 인한 금융중개기능(예를 들어, 사전적 심사, 사후적 감시 및 위험관리)의 저하는 경제발전 초기단계에서 크게 문제되지 않을 수 있다. 모방단계의 기술개발은 신기술 개발에 비해 사전적 지식축적을 덜 요구하고 상대적으로 낮은 불확실성을 보유하고 있기 때문에 정부관료 또는 국가의 대리인에 불과한 국유은행의 정보획득 부담이 상당 부분 완화된다. 또한 금융억압은 저축자의 유동성 위험에 전혀 부정적 영향을 끼치지 않았다. 은행의 국가소유를 통한 암묵적 예금보장은 저축동원에 대한 금융억압의 부정적 영향을 최소화하였다. 중국의 높은 저축률과 금융자산 축적은 이를 입증한다.

경제성장에 따른 금융제도의 발전은 금융억압의 내생적 성격과 어울려져 우리에게 중요한 정책적 시사점을 제공한다. 금융자유화 이론이나 내생적성장이론은 금융개혁을 경제성장의 촉진에 필요한 정책수단으로 간주한다. 그러나 만약 금융억압이 내생적 결과이고 경제성장에 따라 금융제도의 발전이 이루어진다면 금융개혁 역시 전반적인 경제상황과 생산구조의 변화에 따라 전개되는 내생적 조정과정으로 보아져야 한다. 바꾸어 말하면, 금융개혁은 정책변수가 아니라 경제상황에 따라 전개되는 종속변수인 것이다.

1994년 이후에 실행되는 중국의 금융개혁 조치들은 이러한 내생적 성격을 잘 보여준다. 1979-93 기간에 주기적으로 나타난 거시경제적 불균형과 이 시기에 누적된 금융부문의 병목현상은 1994-2000 기간에 취해진 주요 금융개혁조치들의 결정적인 요인으로 작용한다. 국유은행의 상업은행화 추진, 중앙은행의 독립성 강화 및 각종 금융관련 법안 제정 등은 1993년 말에 결정된 개혁청사진에 의해 진행되었지만 개혁청사진의 금융개혁 내용은 1993년 말 당시 금융제도의 구조적 결함을 그대로 노출시키고 있다.

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<표 1> 중국 기업의 자금조달 현황 및 직접금융 비중(1993-2000)

단위: 억 RMB, %

	고정자산형성1(A)	대출증가분2(B)	주식시장 조달3(C)	B/A	C/A	C/B
1993	12,980.0	6,335.40	276.41	48.81	2.13	4.36
1994	16,856.3	7,216.62	99.78	42.81	0.59	1.38
1995	20,300.5	9,339.82	85.51	46.01	0.42	0.92
1996	23,336.1	10,683.33	294.34	45.78	1.26	2.76
1997	25,154.2	10,712.47	856.06	42.59	3.40	7.99
1998	27,630.8	11,490.94	778.02	41.59	2.82	6,77
1999	29,475.2	10,846.36	896.83	36.80	3.04	8.27
2000	24,242.8	13,346.61	1,498.52	55.05	6.18	11.23

주1: 고정자산형성은 총투자에서 재고증가분을 제외한 값임.

주2: 전체 은행의 대출증가분임.

주3: 해외증시 상장기업의 주식발행액은 포함되지 않음.

자료: 中國金融年鑑(2001), p. 382.

<표 2> 4대 국유상업은행의 여수신 비중(2000)

	대출		예금		대출/예금 비율
	잔액(억元)	비중(%)	잔액(억元)	비중(%)
4대 국유상업은행	76,061.8	74.7	77,505.0	68.4	98.1
기타 상업은행1	8,464.0	8.3	11,867.3	10.5	71.3
기타 예금금융기관2	17,289.8	17.0	23,858.9	21.1	72.5
총계	101,815.6	100.0	113,231.2	100.0	89.9

주1: 기타 상업은행에는 주식제 상업은행과 도시상업은행을 포함.

주2: 기타 예금금융기관은 농촌신용합작사 및 도시신용합작사 등을 포함.

자료: 中國金融年鑑(2001)으로부터 계산.

<표 3> 중국의 경제성장률, 이자율 및 물가상승률(1985-2000)

단위: %

	경제 성장률1	명목예금금리2 (A)	명목대출금리3 (B)	물가상승률4 (C)	실질예금금리 (A-C)	실질대출금리 (B-C)
1985	13.5	7.20	7.92	9.3	-2.10	-1.38
1986	8.8	7.20	7.92	6.5	0.70	1.42
1987	11.6	7.20	7.92	7.3	-0.10	0.62
1988	11.3	8.64	9.00	18.8	-10.16	-9.80
1989	4.1	11.34	11.34	18.0	-6.66	-6.66
1990	3.8	8.64	9.36	3.1	5.54	6.26
1991	9.2	7.56	8.64	3.4	4.16	5,24
1992	14.2	7.56	8.64	6.4	1.16	2.24
1993	13.5	10.98	10.98	14.7	-3.72	-3.72
1994	12.6	10.98	10.98	24.1	-13.12	-13.12
1995	10.5	10.98	12.06	17.1	-6.12	-5.04
1996	9.6	7.47	10.08	8.3	-0.83	1.78
1997	8.8	5.67	8.64	2.8	2.87	5.84
1998	7.8	3.78	6.39	-0.8	4.58	7.19
1999	7.1	2.25	5.85	-1.4	3.65	7.25
2000	8.0	2.25	5.85	0.4	1.85	5.45

주1: GDP 기준.

주2: 1년 정기예금금리(연말기준).

주3: 1년 대출금리(연말기준).

주4: 소비자물가지수.

자료: 中國金融年鑑, 各年版.

<표 4> 협의의 정책금융 규모: 4대 국유은행의 중앙은행 차입(1993-2000)

단위: 억 RMB, %

	4대 국유은행에 대한 중앙은행의 대출(A)	4대 국유은행의 총대출(B)	A/B
1993	9,555.7	25,581.4	37.4
1994	10,182.2	30,995.0	32.9
1995	11,095.2	37,563.8	29.5
1996	14,088.5	44,477.4	31.7
1997	13,885.1	54,374.6	25.5
1998	11,867.2	62,314.0	19.0
1999	7,559.8	69,573.1	10.9
2000	8,120.5	76,061.8	10.7

자료: 中國金融年鑑, 各年版.

<표 5-1> 금융기관별 총자산 증가 추이(1987-1992)

단위: 10억 RMB

	1987	1988	1989	1990	1991	1992
총자산	1,230.7	1,465.1	1,761.9	2,224.7	2,759.6	3,420.1
국유은행	1,027.5	1,212.5	1,470.0	1,850.9	2,263.3	2,725.3
비은행금융기관	203.2	252,6	291.9	373.8	496.3	694.8
도시신용합작사	9.8	20.3	28.4	37.2	56.4	110.5
농촌신용합작사	136.3	148.8	175.3	218.5	272.5	353.5
투자신탁공사	57.1	83.4	88,1	118.1	167.4	230.9

자료: World Bank(1995), p. 45.

<표 5-2> 금융기관별 대출규모 추이(1980-2000)

단위: 10억 RMB

		1980	1985	1990	1995	2000
은행금융기관		241	591	1,517	4,045	8,453
비은행 금융기관	농촌신용합작사	8	40	141	523	1,116
	도시신용합작사	-	-	25	193	470
	투자신탁회사	-	-	89	241	-
	재무회사	0	0	-	37	143
	소계	(8)	(40)	(255)	994	(1,729)
총계		(249)	(631)	(1,772)	5,039	(10,182)

주: 괄호 안의 숫자는 확보 불가능한 자료를 감안하여 단순 합산한 추정치임.

자료: 1980-1995; Lardy(1998), p. 78.

2000; 中國金融年鑑(2001)으로부터 계산

<표 6> 대‧중형 규모 투자관련 국유기업의 예산초과 현황(1984-92)

단위: 개, 억 RMB

	1984-86	1987-89	1991	1992a
분석대상기업의 수(A)	235b	303b	266c	108c
계획된 총예산(B)	436	535	1,262	1,185
실제 총비용(C)	554	708	1,996d	1,840d
예산초과액(C-B)	118	173	734	655
예산초과 기업의 수(D)	206	287	-	-
D/A	87.7	94.7	-	-
(C-B)/B	27.1	32.3	58.2	55.3

주a: 1992년 8월까지의 현황임.

주b: 완료된 투자

주c: 진행중 투자

주d: 추정치

자료: 中國金融年鑑(1993), p. 267.

<표 7> 총저축률 및 저축의 경제주체별 구성분포 추이(1978-88)

단위: %

	총저축률	저축의 구성분포
		가계	정부	기업1
1978	37.9	3.4	45.4	51.2
1979	35.7	9.0	29.0	62.0
1980	34.6	13.5	22.5	64.0
1981	32.5	11.4	22.0	66.6
1982	33.7	23.8	17.1	59.0
1983	33.8	31.5	18.1	50.4
1984	34.5	44.0	20.0	36.0
1985	34.3	39.0	20.4	40.6
1986	35.4	39.9	16.1	44.1
1987	36.8	41,6	11.4	47.0
1988	36.3	44.7	8.3	47.0

주1: 기타부문 포함.

자료: 총저축률; 中國金融年鑑(2001).

저축의 구성분포; World Bank(1990b), p. 103.

<표 8> 금융심화 추이(1979-2000)

단위: %

	M1/GDP	M2/GDP	(M2-M1)/GDP
1979	30.0	37.5	7.6
1980	33.2	44.6	11.5
1981	36.1	49.9	13.8
1982	36,5	52.0	15.5
1983	42.2	55.7	13.5
1984	50.6	66.0	15.5
1985	37.3	58.0	20.7
1986	41.5	65.9	24.4
1987	41.4	69.6	28.3
1988	40.1	67.7	27.6
1989	37.7	70.7	32.9
1990	37.5	82.5	45.0
1991	39.9	89.5	49.6
1992	44.0	95.4	51.3
1993	47.0	100.7	53.7
1994	43.9	100.4	56.5
1995	41.0	103.9	62.9
1996	42.0	112.1	70.1
1997	46.8	122.2	75.4
1998	49.7	133.4	83.7
1999	55.9	146.1	90.2
2000	59.4	150.6	91.2

자료: 1979-1984; World Bank(1990a), p. 145.

1985-2000; 中國金融年鑑, 各年版으로부터 계산.

<표 9> 도시지역과 농가의 저축성예금 추이(1977-2000)

단위: 억 RMB

	도시저축1(A)	농가저축(B)	합계	A/B
1977	135.1	46.5	181.6	2.91
1978	154.9	55.7	210.6	2.78
1979	202.6	78.4	281.0	2.58
1980	282.5	117.0	399.5	2.41
1981	354.1	169.6	523.7	2.09
1982	447.3	228.1	675.4	1.96
1983	572.6	319.9	892.5	1.79
1984	776.6	438.1	1214.7	1.77
1985	1057.8	564.8	1622.6	1.87
1986	1472.4	766.1	2238.5	1.92
1987	2075.7	1005.7	3081.4	2.06
1988	2679.9	1142.3	3822.2	2.35
1989	3784.3	1412.1	5196.4	2.68
1990	5278.2	1841.6	7119.8	2.87
1991	6924.9	2316.7	9241.6	2.99
1992	8892.1	2867.3	11759.4	3.10
1993	11627.3	3576.2	15203.5	3.25
1994	16702.8	4816.0	21518.8	3.47
1995	23466.7	6195.6	29662.3	3.79
1996	30850.2	7670.6	38520.8	4.02
1997	37147.6	9132.2	46279.8	4.07
1998	42966.4	10441.0	53407.5	4.12
1999	48404.6	11217.3	59621.8	4.32
2000	51977.1	12355.3	64332.4	4.21

주1: 도시지역은 鎭행정구역까지 포함(중국명:城鎭).

자료: 中國金融年鑑(2001), p. 376.

<표 10> (M2-M1)/GDP의 국제비교

단위: %

	1993	2000
중국	54.8	91.1
한국	44.3	70.8
일본	78.4	74.6
러시아	10.0	9.6
폴란드	23.3	30.9
헝가리	24.1	27.8
체코	42.7	48.3
인도	30.3	41.9
브라질	-	22.1
미국	41.9	47.3

주: (M2-M1)는 IFS, line 35의 값임.

GDP는 IFS, line 99b의 값임(러시아만 99bp의 값임).

자료: IMF, International Financial Statistics.