금융법통합작업의 추진현황

- 법제화 방안을 중심으로 -

김건식*·정순섭**

I. 서 론

정부는 지난 2003년 3월 금융겸업화시대에 적합한 법적 환경 조성과 과거 개입주의 규제체계를 시장친화적 규제체계로 전환한다는 기본방침에 따라 수십 개로 난립된 금융관련법률을 통합하기로 하는 이른바 통합금융법 구상을 발표한 바 있다. 현재 서울대 금융법센터는 재경부의 요청으로 KDI, 금융연구원, 증권연구원의 3개 연구기관과 더불어 금융법통합을 위한 실무작업을 진행 중이다. 필자들이 속한 금융법센터는 위의 3개 연구기관이 수행한 정책연구성과를 바탕으로 통합금융법의 초안을 작성하는 임무를 맡고 있다. 금융법센터를 포함한 연구팀의 연구성과는 시안에 불과한 것이고 장차 본격적으로 학계와 업계의 전문가들의 의견을 수렴하는 과정을 거친 후에야 비로소 법안으로 확정될 수 있을 것이다. 그러나 정부의 구상이 금융시장의 규제체계를 근본적으로 바꾸는 것이라는 점에서 연구팀의 작업에 대해서는 벌써부터 각계의 관심이 적지 않다. 연구팀의 작업성과는 이번 금융학회 이전에도 이미 부분적으로 공론에 부쳐진 일이 있고 앞으로도 전문가들의 여론수렴을 위한 노력은 계속될 것이다.

이 글은 통합금융법의 법제화라는 금융법센터의 과제에 관한 현재까지의 성과를 간략히 소개함으로써 앞으로의 논의가 보다 생산적으로 이루어질 수 있는 토대를 제공하는 것을 목적으로 한다. 이 글은 4개의 장으로 구성된다. 서론에 이어 II에서는 금융법통합이 과제로 떠오르게 된 배경을 간략히 정리한다. 금융시장의 환경변화를 짚어보고 기관별·상품별로 분리된 현행 금융규제의 문제점을 간략히 지적한다. 이어서 III에서는 원칙적 현상유지와 예외적 수정을 비롯한 금융법통합의 기본적인 정책방향에 대하여 살펴본다. IV에서는 현재 금융법센터가 생각하고 있는 통합금융법의 기본구조와 윤곽을 간략히 소개하기로 한다. 끝으로 V에서는 통합금융법이 갖는 의의와 아울러 작업상의 문제점을 언급하는 것으로 결론에 갈음하기로 한다.

*  서울대 법대 교수

** 인천대 법대 교수

II. 금융법통합의 배경

1. 개관

금융법통합이 정부의 추진과제로 떠오르게 된 배경에는 두 가지 측면이 존재한다. 하나는 급속히 변화하는 금융환경에 탄력적으로 대처할 수 있는 규제체계를 구축한다는 적극적인 측면이고 다른 하나는 현행 금융규제가 안고 있는 한계의 극복이라는 소극적인 측면이다. 전자의 요소, 즉 금융환경의 변화는 금융의 증권화, 최종수요자의 수요변화, 정보통신기술의 진보, 영역구분의 모호화, 금융기업의 집단화 등으로 나타나는 금융시장의 통합현상을 의미한다. 후자의 요소, 즉 현행 금융규제의 한계는 금융상품 정의방식의 한계, 규제의 불공평성 등으로 나타나고 있다. 이하 차례로 살펴본다.

2. 금융환경의 변화

가. 서설

최근 국제적인 금융개혁은 일반적으로 금융시장의 통합을 계기로 촉발된 것이라고 할 수 있다. 금융시장의 통합에 대한 금융규제 측면에서의 일차적인 대응은 규제기관의 일원화라고 할 수 있다. 금융감독기관이 통합된 영국, 독일, 일본 등에서는 물론이고 통합논의가 진행 중인 미국에서도 화두는 역시 금융시장의 통합이다. 우리나라에서는 금융감독위원회와 금융감독원이 1997년 경제위기의 와중에 출범함으로써 그 구체적인 의의나 효과에 대한 충분한 논의가 이루어지지 못한 측면이 있다. 규제기관의 통합이 금융시장의 통합에 대처하기 위한 측면보다는 특히 종합금융회사에 대한‘규제상의 흠결’이 금융위기를 가져온 중요한 요인이었다는 인식에서 비롯된 측면이 더 컸던 것으로 보인다.

따라서 우리나라에서도 학문적으로는 금융시장의 통합에 따른 규제체계의 일원화에 관해서는 보다 논의의 필요가 있다고 할 것이다.

이하에서는 금융시장의 통합을 초래한 몇 가지 요인들을 차례로 언급한다.

나. 금융의 증권화

증권화(securitization)라는 용어는 여러 가지 의미로 사용되고 있지만, 가장 기본적으로는 기업의 자금조달방식이 은행의 자금중개기능을 통한 전통적인 간접금융방식에서 자본시장을 통한 직접금융방식으로 변화하는 과정을 의미한다. 이런 의미에서 증권화는 직접금융화를 의미하는 것으로 볼 수 있고, 장기적으로 금융시장의 중심이 ‘중개자’에서 ‘시장’으로 변화해 가는 경향을 의미한다. 채권발행 등 직접금융을 통한 자금조달의 비중이 증가하는 현상이나 자산유동화의 급속한 성장 같은 현상은 모두 증권화의 진전을 보여주는 징표라고 할 수 있다.   금융의 증권화는 투자자나 차입자로 하여금 금융중개기능 혹은 전통적인 금융중개자로서의 은행의 역할을 되돌아볼 수 있는 기회를 제공하여 준다. 즉, 금융의 증권화는 은행의 역할을 주로 예금으로 조성한 자금을 차입자에게 대출하는 전통적인 자금중개자에서 자본시장에서의 다양한 활동을 통하여 기업의 재무수요를 충족시키는 재무전문가로 변경시킨다. 증권화가 진전되면 금융시장에서의 전체적인 경쟁이 증가하는 동시에 전통적인 은행과 증권의 구별이 모호하게 되는 것이다.

다. 최종수요자의 수요 변화

인구의 노령화, 소득증대 등에 따른 최종수요자의 구성과 특징의 변화는 금융상품의 수요에서도 변화를 가져오고 있다. 평균수명의 증가에 따른 인구의 노령화 및 연금의 급속한 성장은 전통적인 은행예금보다 높은 수익을 제공하면서도 안정성이 높은 새로운 금융상품에 대한 수요를 증대시켰다.

라. 정보통신기술의 발전

컴퓨터와 통신기술의 비약적인 발달은 금융시장과 그 참여자들의 영업환경을 근본적으로 변경시켰다. 기술은 새로운 시장구조나 상품의 발전을 촉진하고 있을 뿐 아니라 금융업자가 저렴한 비용으로 고객을 접촉하는 것을 가능하게 한다.

마. 영역구분의 모호화

금융혁신의 급격한 진행으로 말미암아 금융시장에서 전통적으로 별개의 영역으로 인식되어온 은행, 증권, 보험 사이의 구분이 불분명해지고 있다. 이러한 영역구분의 모호화(blurring of traditional distinctions)는 금융상품과 금융상품의 제공자인 금융기관의 양자에 대하여 비슷한 속도로 진행되고 있다.

이와 관련하여 가장 주목할 현상은 파생금융상품의 등장이다. 파생금융상품은 구조상 그 자체로 독립적인 거래의 대상이 될 수도 있지만 다른 금융상품과 결합된 형태로도 거래되고 있다. 주가지수나 환율의 변동에 연동된 예금이나 보험상품은 가장 단순한 예이다. 이러한 상품은 표면상 전통적인 예금이나 보험의 형태를 취하고 있지만, 그 기능은 통상의 예금이나 보험상품과 큰 차이가 있다. 이들 상품은 주가나 환율의 변동으로 인한 위험의 회피나 주가나 환율의 변동에 대한 간접적인 투자수단의 성격도 지니고 있기 때문에 전통적인 상품분류를 적용하기 어려운 면이 있다. 또한 이처럼 상품간 구분이 불명확하게 되다 보니 종래 서로 다른 업종에 속하는 것으로 인식되어 온 금융기관들이 유사한 기능을 가진 상품을 가지고 서로 경쟁하는 관계에 서게 되었다. 이러한 업종의 벽을 넘어서 이루어지는 경쟁은 금융시장의 구조 변화를 촉진하고 있다.

파생금융상품은 기관별 특성에도 영향을 줄 수 있다. 신용파생상품을 적절히 활용하는 경우에는 은행, 증권회사, 보험회사의 대차대조표가 실질상 거의 유사하게 될 수 있다. 은행이나 증권회사에서 주로 취급하는 파생금융상품과 보험상품의 유사성과 그에 따른 입법조치의 필요성은 여전히 논란의 대상이 되고 있다. 금융업종구분이 모호해지는 현상은 다음에 설명하는 금융기업의 집단화에 의하여 한층 강화되고 있다.

바. 금융기업의 집단화

최근에는 종래 업무영역별로 독립적인 주체로서 활동해 왔던 금융기관이 하나의 금융기업집단(financial conglomerates or financial groups)으로 결합하는 경향이 증가하고 있다. 이를 집단화(conglomeration)라고 부른다. 금융기업집단에 대한 정의는 금융기관 소유 및 업무범위에 관한 법제에 따라 차이가 있을 수 있지만, 일반적으로 “동일한 지배에 속하는 기업집단이 은행, 보험 및 증권 등 주요 금융업무의 둘 혹은 그 이상을 독점적 혹은 주도적으로 수행하는 경우”를 말하는 것으로 이해되고 있다. 이러한 집단화 경향은 기존 금융규제의 체계와 원칙으로는 처리하기 어려운 새로운 위험요소를 내포하기 때문에 많은 연구의 대상이 되어 왔다.

금융기업의 집단화는 우선 규모의 경제(economy of scale)와 범위의 경제(economy of scope)를 실현하기 위한 금융기관 경영전략의 연장선상에서 이해할 수 있다. 은행, 증권, 보험은 공통의 고객집단을 대상으로 하고 있으므로 집단화를 통하여 다양한 기업능력을 결집한다면 마케팅과 판매망 구성에서 유리한 위치를 점할 수 있을 것이다. 금융기업의 집단화는 앞서 언급한 금융시장의 구조변화의 산물로도 이해할 수 있다. 우리나라와 같이 금융기관의 업무범위에 대하여 엄격한 분리주의를 채택해 온 국가에서는 집단화는 겸업을 위한 수단으로도 이해할 수 있다.

금융기관의 집단화가 초래하는 새로운 위험요소로는 경제력의 집중, 이해관계의 상충, 전파위험(contagion risk)의 야기, 기업지배상의 문제점 등을 들 수 있다. 금융법통합과 관련하여 주목해야할 것은 다양한 금융상품을 취급하는 복수의 금융기업으로 구성된 기업집단은 현행의 기관별 혹은 상품별 규제체제의 맹점을 이용한 일종의 규제상의 차익거래(regulatory arbitrage)를 시도할 수 있다는 점이다. 예컨대, 은행, 증권, 보험회사에 적용되는 자기자본기준이 상이한 경우 이들 3개 업종을 포괄하는 금융기업집단은 가장 약한 규제가 적용되는 금융기관으로 자산을 이동시키려할 수 있다. 또한 단일기업에 대한 총여신 규모를 제한하는 거액여신규제(regulations on large exposures)를 피하기 위하여 같은 금융기업집단에 속하는 여러 금융기관에 대출, 보증과 같은 여신거래를 분산할 수도 있다. 나아가 동일한 금융기업집단에 속하는 금융기관들 사이에 지분이 상호 보유되고 있는 경우에는 개별 금융기관의 자본금을 단순 합계한 경우와 연결기준으로 계산한 경우에는 큰 차이가 있을 수 있다(double-gearing). 이러한 현상은 개별 업무영역별로 특화된 규제기관과 규제원칙을 두고 있던 종래의 규제체제로는 연결기준에 의한 감독을 도입하더라도 쉽게 처리할 수 없다. 금융시장의 규모가 비교적 작은 스칸디나비아 제국이 이미 1980년대 후반에 규제체계의 일원화를 시도한 것은 금융시장의 통합에 대한 대응이라기보다는 금융기업집단의 출현에 적절히 대처하기 위한 시도로 평가되고 있다.

3. 현행 금융규제의 한계

가. 현행 금융규제의 특징

우리나라의 현행 금융규제는 기관별·상품별 규제를 기본원칙으로 하고 있다. 은행법, 증권거래법 그리고 보험업법을 대상으로 검토해 보면, 우선, 은행법은 은행이라는 기관을, 증권거래법과 보험업법은 유가증권과 보험계약이라는 상품을 각각 그 기초개념으로 하고 있다. 현행법상 금융규제의 문제점과 한계는 대체로 (1) 규제상 정의방식의 한계, (2) 규제의 형평성, (3) 규제의 수평적 혹은 수직적 분산으로 인한 체계적 개선의 곤란성의 세 가지로 정리할 수 있다. 연구팀에서는 이러한 문제점의 근본적인 해결을 위한 대안의 하나로서 현행 금융규제법상 기관별·상품별 규제를 기능별 규제로 전환할 것을 주장하고 있다. 이하 세 가지의 문제점에 대해서 차례로 설명한다.

나. 규제상 정의방식의 한계

현재의 기관별·상품별 규제를 기본으로 하는 규제체계를 유지하는 한 포괄적 금융상품개념을 도입하는 것은 곤란하다. 현재의 증권거래법상 유가증권은 일정한 종류의 상품을 열거하고 열거되지 않은 상품은 거래를 금지하는 엄격한 한정적 열거주의방식에 의한 정의로서 많은 문제점을 보이고 있다. 이는 금융기관과 금융소비자에게 각각 다른 문제를 제기한다.

먼저, 금융기관의 입장에서는 신종상품의 취급가부가 문제된다. 금융시장에서 새로운 금융상품을 개발하여 거래하고자 하는 경우 금융기관은 먼저 동 상품이 증권거래법상 유가증권으로 열거되어 있는 상품의 종류에 해당하는지 여부를 확인해야 한다. 그러나, 현재의 유가증권 개념은 상품의 경제적 실질 보다 그 발행주체의 법적성격이나 상품의 형태 등 주로 형식적 기준에 따라 정의되어 있기 때문에 신종상품이 그에 해당하는지 여부를 판단하는 것은 매우 곤란한 것이 사실이다. 예컨대, 사채와 장외파생상품의 결합을 통하여 새로운 상품을 개발하고자 할 경우 그렇게 개발된 상품이 사채인가 장외파생상품인가, 이러한 상품은 누가 취급할 수 있는가 그리고, 별도의 법령상 규정의 개정 없이 취급할 수 있는가 등의 문제가 발생하게 된다. 이러한 문제에 대한 규제상의 불확실성이 업계의 신상품개발을 억제하여 금융혁신을 저해하고 궁극적으로 금융시장의 발전을 가로막는 중대한 장애물이 될 수 있다.

다음으로, 금융소비자의 입장에서는 규제의 공백에 의한 규제상 보호조치의 흠결이 가장 중요한 문제가 될 것이다. 예컨대 특정투자상품이 증권거래법상 유가증권에 해당하지 않는 경우 그 상품에 투자한 금융소비자는 증권거래법상 각종 보호를 받을 수 없게 된다.

이러한 문제를 해결하기 위한 방안으로 이른바 포괄적인 유가증권 개념을 도입할 것을 주장하는 견해가 유력하다. 포괄적인 유가증권 개념의 예로는 미국식의 투자계약(investment contract) 개념이 제시되고 있다. 그러나, 현재의 기관별·상품별 규제를 유지하는 한 이러한 포괄개념의 도입은 매우 곤란할 것으로 판단된다. 포괄적 상품개념을 특정업종을 전제로 하는 법, 예컨대, 증권거래법에 위치하게 할 경우 증권회사는 좋지만 은행이나 보험회사로서는 투자계약에 포섭될 가능성이 있는 상품은 취급할 수 없게 되는 문제가 발생할 것이다.

다. 규제의 형평성

현행 업종별 규제 하에서는 규제내용에 불합리한 차이가 존재하여 금융업종간 균형 있는 경쟁 및 성장 가능성을 가로막는다. 예컨대, 장외파생상품업무에서 은행과 증권회사는 전혀 다른 규제의 적용을 받는다. 주가연계예금을 취급하는 은행은 은행법상 영업행위규제를 받지 않는 반면에 주가연계증권을 취급하는 증권회사는 증권거래법상 강력한 영업행위규제의 적용을 받기 때문에 양기관의 경쟁에서 은행이 유리한 지위를 누린다. 기관별 규제 하에서는 이러한 규제상 차이가 불가피하다는 주장이 있을 수 있으나, 건전성 규제가 아닌 영업행위규제에도 그러한 차이의 존재를 정당화하는 근거는 미약하다.

그러나 이러한 기능별 규제로의 전환을 통한 규제의 통일이 바로 개별 업무영역별 혹은 개별 금융상품별 규제의 획일화를 의미하는 것은 아니다. 합리적인 근거가 있는 차별은 어떤 제도하에서든 존재할 수 밖에 없다.

라. 규제의 분산와 체계적 개선의 곤란성

끝으로 기술적인 차원에서 현행 규제의 문제점으로 규제체계상의 혼란을 지적할 수 있다. 동일한 차원의 규제조치가 업종별로 법률, 시행령, 시행규칙, 감독규정, 나아가 감독지침 등으로 여러 수준의 법규 또는 지침에 산재되어 있는 경우가 많다. 예컨대, 금융기관의 겸영업무 영위와 관련해서 은행, 증권, 보험과 같이 법령에 정해진 경우, 자산운용사와 같이 금감위 승인으로 운용하는 경우, 그리고 선물, 저축은행, 신협 등과 같이 규정이 없는 경우 등 각양각색이다. 또한 본질적인 문제는 아니지만, 은행업의 인가와 증권업의 허가 등과 비슷한 개념에 다른 용어가 사용되고 있는 점도 불필요한 혼란을 초래할 수 있다. 이러한 규제의 혼선은 기본적으로 금융규제법이 수십개의 개별법률에 분산되어 있는 현실에 기인하는 것으로 볼 수 있다.

이처럼 규제가 수십 개의 개별법률에 수평적으로 분산되어 있을 뿐 아니라 법률, 시행령, 감독규정 등 수직적으로 분산되어 있는 현실은 규제당국에 의한 규제의 체계적이고 일관성 있는 개선을 매우 곤란하게 한다. 예컨대, 규제당국에서 새로운 규제조치를 도입하고자 하는 경우에도 현재의 수십 개의 법률을 동시에 개정하는 것은 거의 불가능하기 때문에 신제도의 도입 당시 가장 쉽게 활용할 수 있는 수준의 법규나 지침을 이용하게 되는 것이다. 이러한 결과는 궁극적으로 규제대상기관인 금융업자들의 규제준수비용을 높이는 결과를 초래하게 된다.

마. 현행규제에 대한 평가

현행 규제에 대한 평가를 금융시장참여자별로 구분해서 정리해 보면 다음과 같다. 먼저, 금융소비자의 입장에서는 규제의 공백에 의한 규제상 보호조치의 흠결이 가장 중요한 문제가 될 것이다. 예컨대 투자상품이 증권거래법상 유가증권에 해당하지 않는 경우 그에 투자한 금융소비자는 증권거래법상 각종 보호를 받을 수 없게 된다. 둘째, 금융업자의 입장에서는 금융기관간의 경쟁왜곡이 가장 중요한 의미를 가지게 될 것이다. 현재의 기관별 규제는 금융기관에 의한 규제차익(regulatory arbitrage)의 추구를 유발할 수밖에 없다는 것은 앞서 지적한 바와 같다. 셋째, 규제당국의 입장에서는 규제내용의 종합적 파악이 곤란하고 규제의 체계적인 개선이 곤란하여 실효적 규제가 곤란하다는 점이 가장 큰 문제가 될 것이다. 이러한 문제점은 장기적으로 금융시장의 발전을 저해하는 요소로 작용할 것이다.

4. 금융법통합의 필요성

금융법통합 구상은 이상에서 서술한 현행 금융규제체계의 한계를 극복하기 위한 수단으로 출발한 것이다. 현행 금융규제는 금융규제제도의 설계원칙으로서의 기관별·상품별 규제주의(institution or product-based approach)에 입각한 분리규제임을 기본으로 한다. 이러한 기관별·상품별 규제는 전통적으로 인식되어 온 은행·증권·보험 등의 금융영역별 특성이 업종별 규제의 차별성을 담보하던 시대의 산물이다. 앞서 지적한 바와 같이 현재의 금융시장 그리고 가까운 장래에 발전해 갈 것으로 예상되는 금융시장의 모습은 현재의 금융규제법이 전제하고 있는 그것과는 상당한 차이가 존재한다. 물론 그러한 차이가 반드시 기관별·상품별 규제를 버리고 금융규제법의 통합으로 나아가야 된다는 결론을 정당화하는 것은 아니다. 그러나 현재 급속도로 진행되고 있고, 향후 더욱 가속화되어 갈 금융시장의 통합현상에 대해서 현행 금융규제법체제가 규범적 실효성을 유지해 나가기 어렵다는 사실을 부정할 수 없을 것이다. 또한, 규제상 정의방식, 규제의 형평성, 규제의 분산 등의 면에서 현행 금융규제법이 지닌 한계를 극복하기 위해서도 근본적인 재검토가 필요하다는 점 또한 부정할 수 없을 것이다. 금융법의 통합은 이러한 여러 문제를 일거에 해결할 수 있는 가장 효과적인 방안으로 판단된다.

일부에서는 영국, 호주, 일본 등 소수의 국가들만이 도입하였거나 도입을 검토하고 있는 금융규제법의 통합을 우리나라가 앞서 추진하는 것에 대해서 우려가 있는 것도 사실이다. 여기서 강조할 것은 현재 추진 중인 금융법통합 작업이 결코 영국이나 호주 등 외국의 입법례를 그대로 수용하는 것이 아니라는 점이다. 영국이나 호주의 입법례는 통합이란 대안에 대한 아이디어를 제공할 뿐이고 통합금융법의 내용은 어디까지나 우리의 입법역량을 결집하여 주체적으로 형성해나갈 수 밖에 없을 것이다.

III. 금융법통합의 추진경위와 기본방향

1. 추진경위

그동안의 통합금융법 추진경위를 정리하면 다음과 같다.

2002.12 서울대 금융법센터 보고서

2003. 3 재경부와 금발심의 주도로 작업개시

- 서울대 금융법센터(법안작성)와 3개 연구원(금융연구원, 증권연구원, 한국개발원)이 실무담당

2003.12 통합금융법 요강작성

2004.12 내부법률안 작성

2005.12 시행령조문안 작성

2. 기본원칙: 원칙적 현상유지와 예외적 수정

금융법통합작업은 원칙적 현상유지와 예외적 수정을 기본원칙으로 하여 수행하고 있다. 즉, 기존의 금융관계법에서 규정하고 있는 사항을 가급적 그대로 수용하고(원칙적 현상유지), 특히 시급한 개정이나 보완을 요하는 사항에 대해서는 최소한의 수정을 가한다(예외적 수정)는 것이다. 이처럼 현상유지원칙을 취하는 이유는 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 재정경제부, 금융감독위원회, 금융감독원 등으로 구성되는 현행 금융감독기구의 기본틀에 대한 영향을 최소화한다는 것이다. 금융감독기구의 구조는 그 자체 매우 민감한 쟁점사항으로서 규체원칙의 통합을 기본취지로 하는 금융법통합작업과 반드시 병행되어야 할 성격의 문제는 아니라고 본다.

둘째, 금융시장참여자들이 익숙한 규제환경을 가급적 유지함으로써 규제비용의 절감과 금융시장에 대한 충격 완화를 도모할 수 있다.

셋째, 현행 규제의 변동 폭을 최소화함으로써 입법작업의 규모를 적절한 범위 내로 유지한다.

이처럼 금융법통합은 현상유지를 기본원칙으로 하지만 일부 분야에서는 획기적 제도개선이 이루어져야 할 것으로 판단된다. 특히 새로운 금융상품의 정의에서 포괄개념을 이용함으로써 종전의 상품별, 기관별 규제를 기능별 규제로 획기적으로 전환한다. 그리하여 경제적으로 동일한 기능을 수행하는 금융상품에 대해서는 그 형태나 개념상 정의의 차이, 취급기관을 불문하고 동일한 규제를 가할 수 있을 것으로 기대된다. 나아가 현행 상품별 기관별 규제 하에서 불가피하게 발생하는 업무영역 간 규제의 불균등이나 규제의 공백을 일거에 제거할 수 있으며, 금융기관의 업무영역에 대한 불확실성을 효과적으로 제거할 수 있다.

3. 통합금융법의 적용범위

가. 개관

통합금융법의 적용범위는 적용대상기능(regulated functions)과 적용대상업무(regulated activities)의 두 가지로 구분하여 검토할 수 있다. 이 문제는 후술하는 통합법의 형식과 밀접히 관련된 문제이므로 여기서는 원론적인 내용만을 제시하기로 한다. 적용대상기능은 규제의 기능을 진입 및 업무영역규제, 건전성 및 자산운용규제, 영업행위 규제, 퇴출 및 조직변경규제로 구분할 경우 어느 정도까지를 통합의 대상으로 할 것인지의 문제이다. 규제대상업무는 금융규제의 적용대상으로 포함되어야 할 금융상 활동의 범위를 논의의 대상으로 하는 문제이다. 적용대상업무에 대해서는 통합금융법의 적용범위에 관한 문제로서 후술한다.

나. 적용대상기능

우선, 적용대상기능은 금융규제의 영역을 진입 및 업무영역 규제, 건전성 규제, 업무행위규제, 퇴출 및 조직변경 규제의 네 가지로 구분하는 것을 전제로 검토하고 있다. 이와 관련하여 외국의 입법례를 검토해 보면 다음과 같다.

영국의 금융서비스및시장법(Financial Services and Markets Act 2001)은 진입 및 업무영역 규제, 건전성 규제, 업무행위규제, 퇴출 및 조직변경 규제의 네 가지를 모두 적용대상으로 한다. 호주의 금융서비스개혁법(Financial Services Reform Act 2000)은 영업행위규제만을 적용대상으로 하며, 진입 및 업무영역 규제, 건전성 규제, 퇴출 및 조직변경 규제에 대해서는 기존의 개별업법이 그대로 적용되고 있다. 그러나, 이들 규제를 담당하고 있는 호주건전성감독청(Australia Prudential Regulation Authority)은 통합규제원칙의 제정 및 적용을 위해 노력하고 있다.

현재 통합금융법의 제정과 관련해서는 진입 및 업무영역 규제, 건전성 규제, 업무행위규제, 퇴출 및 조직변경 규제의 네 가지를 모두 포함하는 것을 전제로 작업을 진행하고 있다.  따라서, 통합대상법률은 진입, 건전성, 거래, 퇴출 등에 직접 관련되는 법률로 한정된다. 통합대상법률은 다음 표에서 보는 바와 같다.

다. 적용대상업무

적용대상업무는‘금융상품’과 ‘금융업무’ 그리고 ‘고객구분’의 세 가지 개념을 기준으로 획정한다. 일정한 금융기능을 수행하는 상품(금융상품)에 관한 매매나 중개 기타 일정한 행위(금융업무)를 통합법의 적용대상으로 한다는 것이다. 이와 함께, 거래상대방을 전문가와 비전문가로 구분하여 후자와의 거래에 규제조치를 집중함으로써 한정적인 규제자원의 효율적 활용과 금융시장 전체의 규제완화 효과 달성하자는 것이다. 금융상품, 금융업무, 고객구분에 관한 구체적인 정의와 기준에 대해서는 항을 바꾸어 별도로 설명한다.

통합대상법률

업 법	거래구조	퇴 출	금융유관기관 기타
1. 은행법 2. 장기신용은행법 3. 증권거래법 4. 선물거래법 5. 보험업법 6. 종합금융회사에 관한 법률 7. 신탁업법 8. 증권투자신탁업법 9. 증권투자회사법 10. 기업구조조정투자 회사법 11. 자산유동화에 관한 법률 12. 주택저당채권 유동화회사법 13. 상호저축은행법 14. 신용협동조합법 15. 여신전문금융업법 16. 대부업의등록 및 금융이용자보호에 관한 법률 17. 금융지주회사법 18. 외국환거래법 19. 유사수신행위 규제에 관한 법률 * 선박투자회사법 * 부동산투자회사법 * 우체국예금․보험에 관한 법률	20. 공사채등록법 21. 담보부사채신탁법 22. 화재로 인한 재해 보상과 보험가입 에 관한 법률 23. 주식회사의 외부 감사에 관한 법률 24. 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률 25. 신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률 26. 특정금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률	27. 금융산업의 구조 개선에 관한 법률 28. 예금자보호법	29. 금융감독기구의 설치등에 관한 법률 30. 한국은행법 31. 한국은행통화 안정증권법 32. 한국조폐공사법 33. 신용보증기금법 34. 기술신용보증 기금법 35. 농림수산업자신용 보증법 36. 금융기관부실자산등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률 37. 중소기업은행법 38. 한국산업은행법 39. 근로자의 주거안정과 목돈마련지원에 관한 법률 40. 공인회계사법 41. 농어가 목돈마련 저축에 관한 법률

라. 외국환거래

외국환거래법은 많은 금융상품을 ‘외국환업무’로서 규제하고 있다. 그러나, 외국환거래법의 규제목적은 외환관리에 있으며, 시장의 공정성확보, 소비자 보호나 시스템리스크의 방지 등을 주된 내용으로 하는 금융규제법상 규제목적과는 차이가 있다. 그럼에도 불구하고, 은행의 외국환 관련 장외파생상품 등은 외국환거래법을 근거로 거래가 이루어지고 있으며, 금융소비자보호와 관련된 규제를 전혀 받지 않고 있는 것이 현실이다. 따라서, 금융규제법에서 외국환거래를 규제대상으로 통합하는 것이 규제의 중복을 초래하는 것은 아니며, 오히려 현재의 규제공백을 제거하는 효과를 가지는 것으로 판단된다.

마. 재경부 소관 이외의 금융관계법률의 처리

현재 해양수산부에서 관할하는 선박투자회사법, 건설교통부에서 관할하는 부동산투자회사법, 정보통신부 소관인 우체국예금․보험에 관한 법률, 기타 농수축협공제와 각종 법외 공제 등 재경부 소관 이외의 법률에서 규제하고 있거나 규제근거가 전혀 없는 상품에 대한 취급이 문제된다. 이들은 대부분 본질상 금융업무에 해당되며, 통합금융법의 대상으로 하는 것이 당연하다. 그러나, 해당 상품이나 거래의 특성상 해당 부처의 행정적 규제가 필요한 경우에는 통합법상 금융규제와 병행하여 수행하면 될 것으로 판단되지만 정책적 판단을 요하는 문제라고 할 것이다. 건전성규제와 업무행위규제에 대해서는 통합법의 적용을 받는 것을 전제로 작업을 진행하지만, 부처간 협의 등 추가적인 검토를 요하는 문제이다.

바. 통합대상법률 중 잔여사항의 처리방안 검토 필요

통합대상법률 규정사항 중 통합금융법에서 제외되는 부분에 대한 처리방안 검토가 필요하다. 이에 대해서는 첫째, 증권거래법상 상장법인의 특례규정이나 공사채등록법상 등록과 같이 제도개선을 통한 별도법 제정이 필요한 사항, 둘째, 한국은행법이나 특수은행설립법 등과 같이 현행법을 유지해야 할 사항 등으로 나누어 검토를 진행하여야 할 것으로 판단된다.

사. 금융감독기구

일반적이고 추상적인 내용임을 그 본질로 하는 통합금융법의 성격상 금융감독기구의 통합법상 책임근거와 규제권 행사의 목적과 원칙 등은 상세히 규정되어야 할 것으로 판단된다. 이 경우 관련규정을 체제상 통합법에 둘 것인지, 금융감독기구의 설치법 자체에 존속시킬 것인지에 대해서는 추후 논의결과에 따르지만, 잠정적으로는 포함하는 것을 전제로 작업을 진행하고 있다. 금융감독기구의 구조나 체계에 대해서는 현행 금융감독기구의설치등에관한법률에서 규정하고 있는 사항을 그대로 수용하는 것을 원칙으로 한다.

아. 금융유관기관

여기서 말하는 금융유관기관이란 금융업자는 아니지만 금융관련기능을 수행하는 기관을 말하는 것으로서 한국은행법, 한국조폐공사법, 신용보증기금법, 기술신용보증기금법, 농림수산업자신용보증법, 금융기관부실자산등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률, 중소기업은행법, 한국산업은행법, 공인회계사법 등에서 규정하는 기관을 주로 말한다. 금융유관기관의 설립근거를 통합법의 한 내용으로 구성할 것인지는 추후 검토결과에 따르겠지만, 잠정적으로는 별도의 법률을 제정하여 처리하는 것을 전제로 작업을 진행한다. 예컨대, 특수은행에 대해서는 특수은행의 설립과 운영에 관한 법률과 같은 형태로 통합하는 방안을 마련할 수 있을 것이다.

그러나, 금융유관기관의 설립법 중 금융상품 혹은 금융업무에 해당하여 통합법의 목적달성에 필요한 사항은 당연히 통합법의 적용범위에 포함되어야 한다. 이 경우 통합법의 적용범위에 속하는 것으로서 통합법 대상이 되는 것을 제외한 잔여부분의 처리방안에 대한 검토가 필요하다.

3. 통합금융법의 입법형식

통합금융법의 형식에는 복수개별법에 의한 통합과 단일통합법에 의한 통합의 두 가지 방안을 고려할 수 있다. 복수개별법에 의한 통합은 현행 금융관계법을 기능별 항목에 따라 구분하여 복수의 개별통합법을 제정하는 방안을 말한다. 구체적으로는 현행 금융관계법을 각각 금융기관의 설립 및 업무영역, 자산운용 등 감독, 금융거래 및 금융기관 퇴출 등의 4 가지 기능별 항목에 따라 구분하여, 각각의 항목에 대하여 『금융기관 등의 설립에 관한 법률』, 『금융기관의 자산운용 및 감독에 관한 법률』, 『금융거래에 관한 법률』, 『금융기관 등의 퇴출 및 구조개선에 관한 법률』의 4 가지 개별통합법을 제정하는 것이다.

호주는 진입 및 건전성규제와 업무행위규제를 나누어 전자에 대해서는 기존의 개별입법체제를 유지하고, 후자에 대해서는 단일통합법체제를 구축하였다. 영국은 진입 및 건전성규제와 업무행위규제, 그리고 퇴출과 발행시장을 포함한 모든 금융업관련 사항을 단일법으로 통합하였다.

금융법센터의 조문화 작업은 4개의 법률제정을 통한 복수개별법에 의한 통합을 원칙으로 하고 있다. 통합법의 구성안에서 구체적으로 제시하는 바와 같이 단일통합법 형태로 작업을 진행하다가 복수개별법으로 구성을 변경하는 것은 순수하게 기술적인 문제로서 특별한 어려움이 없을 것으로 판단된다.

4. 통합금융법의 명칭

통합금융법의 명칭은 통합법의 형식을 복수개별법에 의한 통합과 단일통합법에 의한 통합 중 어느 방안을 선택하는지에 따라 달라질 수 있다. 복수개별법에 의한 통합의 경우, 즉 금융기관의 설립 및 업무영역, 자산운용 등 감독, 금융거래 및 금융기관 퇴출 등의 4 가지 기능별 항목에 따라 구분하는 통합방식을 취할 경우에는 각각의 항목에 대하여 『금융기관 등의 설립에 관한 법률』, 『금융기관의 자산운용 및 감독에 관한 법률』, 『금융거래에 관한 법률』, 『금융기관 등의 퇴출 및 구조개선에 관한 법률』로 하는 것이 타당할 것이다.

그러나, 단일법으로 통합할 경우의 명칭은 금융업자 등의 진입규제, 자산운용 등 감독, 금융거래의 기본원칙과 시장하부구조, 퇴출 등 금융거래와 업에 관한 제반사항을 규정하는 취지를 명백히 할 필요가 있다. 영국은 금융서비스및시장법(Financial Services and Markets Act)로 하여 동법이 금융서비스 전체와 금융시장 관련사항을 규제한다는 기본취지를 명백히 하고 있다. 호주는 금융서비스개혁법(Financial Services Reform Act)이라는 명칭을 사용하고 있다. 그러나, 호주의 금융서비스개혁법은 기존 회사법(Corporations Act 2001)의 일부를 개정하는 법률이라는 점에서 그 자체 독립법으로 해석·운용되어야 할 우리나라의 통합금융법 명칭으로는 적합하지 않다.

기존 우리나라의 금융관계법은 은행법, 증권거래법, 보험업법 등 기관, 거래, 업무의 명칭을 법률명칭으로 사용하고 있다. 이러한 명칭사용은 모든 금융상품과 금융업무를 포괄하려는 통합법의 기본취지에 적합하지 않다고 할 것이다. 통합법의 기본취지를 고려할 때, 「금융법」, 「금융업법」, 「금융거래법」, 「금융시장법」등의 명칭을 생각할 수 있지만, 잠정적으로 「금융업법」(Financial Services Act)을 명칭으로 하는 것이 적절할 것으로 판단된다.

5. 통합금융법의 지위

가. 위임입법의 한계

금융관계법을 통합할 경우 법률에는 포괄적이고 추상적인 원칙만을 규정하고 규제환경의 변화에 따라 구체적으로 결정할 사항은 하위규정에 위임하는 것이 이상적일 것이다. 그러나, 현행 금융관계법에서 법률사항으로 규정되어 있는 중에는 입법자가 그 중요성을 판단하여 법률사항에 포함시킨 경우가 많을 것이다. 따라서, 국내법체계상 시행령이나 시행규칙 혹은 감독규정으로 위임할 수 있는 내용과 그 한계를 사전에 명백히 확정해 두어야 한다. 잠정적으로는 현행법상 법률사항과 시행령사항 기타 감독사항 등에 관한 일반적인 원칙의 존재를 검토한 후 그에 따르는 것을 원칙으로 작업을 진행한다. 다만, 입법기술상 하부규정에의 위임이 불가피한 경우에는 상위규정에는 기준과 원칙만을 정한 후 하부규정에 위임하는 방안을 별도로 제시할 계획이다.

나. 감독기관의 재량권 확대와 책임확보 방안

통합금융법은 그 내용의 일반성과 추상성으로 인하여 감독기관의 재량에 크게 의존할 수밖에 없으므로, 감독기관의 책임을 확보하는 절차를 마련   하는 것이 중요하다. 이를 위해 규제의 목적과 규제권 행사 시 준수해야 할 기본원칙을 구체적으로 명시함으로써 감독기관의 권한 행사와 책임 확보를 위한 기준으로 삼는 것이 적절할 것으로 판단된다.

IV. 통합금융법의 기본구조

단일법에 의한 통합을 전제로 할 때 통합법안은 총 16편으로 나누어 작업을 진행하고 있다.

편수	편명
제1편 제2편 제3편 제4편 제5편 제6편 제7편 제8편 제9편 제10편 제11편 제12편 제13편 제14편 제15편 제16편	총칙 (금융감독기구)* 금융업자 주요금융업무 종사자 건전성규제 금융거래의 기본원칙 금융거래의 공정성 확보 금융상품시장-거래소 청산결제기구 (금융유관기관의 설치)* 발행시장 금융실명거래, 금융거래정보, 신용정보 등의 보호 금융업자의 퇴출 감독 및 제재 분쟁해결절차 외국금융업자

* 필요시 개별법으로 처리가능

이는 어디까지나 작업의 편의를 위한 편별 구분에 불과하며 내용별로 4개의 개별통합법을 제정할 경우에는 다음과 같은 구조를 취하게 될 것이다. 첫째, 제1편 총칙, 제3편 금융업자, 제4편 주요금융업무 종사자, 제9편 금융시장, 제10편 청산결제기구는 『금융기관 등의 설립에 관한 법률』을 구성한다. 둘째, 제5편 건전성규제는 『금융기관의 자산운용 및 감독에 관한 법률』을 구성한다. 셋째, 제6편 금융거래의 기본원칙, 제7편 금융거래의 공정성 확보, 제8편 발행시장, 제12편 금융실명거래, 금융거래정보, 신용정보 등의 보호, 제15편 분쟁해결절차는 『금융거래에 관한 법률』을 구성한다. 넷째, 제13편 금융업자의 퇴출은 『금융기관 등의 퇴출 및 구조개선에 관한 법률』을 구성한다. 제14편 감독 및 제재는 각 법에 분산되어 규정된다.

V. 결론: 통합금융법의 기대효과와 과제

통합금융법의 제정을 통하여 기대되는 효과는 다음 세 가지로 간추려 볼 수 있다. 첫째, 규제상 정의방식의 한계를 극복한 새로운 포괄개념의 도입을 통하여 금융기관의 신종상품취급 가부를 둘러싼 불확실성을 최소화하고 규제 공백으로 인한 금융소비자 보호의 흠결을 보완할 수 있을 것이다. 둘째, 규제의 불합리한 차이를 제거함으로써 금융업종간 공평한 경쟁기반을 조성할 수 있다. 그러나 기능별 규제로 전환한다고 해서 개별 업무영역별 혹은 개별 금융상품별 규제가 획일화되지는 않을 것이다. 셋째, 현행 규제가 수십 개의 법률에 분산되고 상하위규범 간의 분업이 혼선을 빚고 있는 문제점은 통합금융법의 제정을 통해서 획기적으로 개선할 수 있을 것이다. 이러한 변화는 궁극적으로 종전의 공급자 중심의 규제체계를 이용자 중심의 규제체계로 전환함으로써 규제대상인 금융업자들의 규제준수비용을 낮추면서도 규제의 효율성을 높이는 효과를 가져 올 것으로 기대한다.

위에 언급한 기대효과에도 불구하고 통합금융법에 이르기까지 넘어야할 산은 한 둘이 아니다. 수십 개의 법에 분산되어 있는 방대한 법조문을 빠짐없이 망라하여 체계적으로 재구성하는 것은 통찰력은 물론이고 꼼꼼함이 극도로 요구되는 일이다. 위임입법과 관련해서는 법치주의의 요청을 무시하지 않는 범위에서 위임의 범위를 확대하는 것이 쉬운 일이 아니다. 효과적인 감독을 위해서 감독기관의 권한을 강화하는 한편으로 그 남용을 막는 견제장치를 확보하는 것도 미묘한 작업이다. 그러나 가장 어렵고도 중요한 일은 유관기관과 업계의 이해와 협조를 확보하는 것이다. 금융법통합의 목적은 엄연히 존재하는 업종간의 구분을 당장 허무는 것이 아니다. 규제상의 장벽은 금융업계가 새로운 환경에서 발전하는데 제약이 되는 면도 있지만 변화의 돌풍을 막는 보호막의 기능을 하는 것도 사실이다. 기존의 낡은 판을 새로운 판으로 교체하는 금융법통합작업이 혹시 그러한 보호막을 훼손하지나 않을까 우려하는 시선이 있는 것도 사실이다. 이와 관련해서는 특히 금융전문가들의 이해와 협조가 절실하다고 할 것이다.