통합금융감독체계의 이론과 실제

Institutional Structure

for Integrated Financial Sector

Supervision in Theory and Practice

2003. 5. 5.

경남 진주시 가좌동 900

경상대학교 사회과학대학 경제학과

김홍범

Tel. (055) 751-5747

Email. hbkim@gsnu.ac.kr

* 이 글은 2001년도 한국학술진흥재단 연구지원사업에 의하여 작성되었다(KRF-2001-041-C00203).

I. 서론

본 논문은 한국 통합금융감독체계에 대하여 김홍범(2002)과 동일한 인식을 공유한다. 다만 이 글은 통합감독체계의 이론을 검토하고 일부 외국의 경험을 체계적으로 이해하는데 주력한다. 그럼으로써 한국의 현행  감독체계에 대한 시사점을 도출하고자 하는 것이 이 글의 목적이다. 한국의 통합감독체계에 대한 직접적이고도 종합적인 분석․비판․해법에 대해서는 김홍범(2002)의 제1장 및 제2장을 참조하기 바란다.

이 글에서는 김홍범(2002)을 따라 ‘규제(regulation)’와 ‘감독(supervision)’을 광의의 ‘규제 및 감독(regulation and supervision)’의 의미로 파악하고 이들 용어를 동일한 의미로 혼용한다. 또한, 김홍범(2002)을 따라 ‘금융감독체계’란 금융위기상황이 아닌 평상시 “감독관련기관간 감독책무 및 권한(또는 기능)이 배분되어 있는 상태와, (...) 감독관련기관간 협력과 정보공유 및 견제균형이 이루어지는 메커니즘을 포괄”하는 의미로 사용한다.

한국의 통합금융감독당국인 금융감독위원회가 출범한지 올해 4월로 정확히 만 5년이 지났다. 원래 감독통합(안)은 1997년 1월 대통령 직속 자문기구로 설치되었던 금융개혁위원회가 같은 해 6월에 보고서를 통해 제안했었다. 당시 감독통합(안)은 금융겸업화  및 금융불안정성의 증대에 대비하여 금융시장에 대한 종합적 감시와 총괄 감독을 실현하며 동일한 금융활동에 대해 동질적 규제를 가능하게 할 것으로 기대되었다(금융개혁위원회(1997)). 그러나 이 안은 「한국은행법」 개정안과 맞물려 정치쟁점으로 부각되었고 국회의 논란 속에 1997년 10월경까지도 그 수용 여부가 불투명했다. 그러던 중, 금융위기가 같은 해 11월 한국경제를 강타하면서 이 위기의 중요한 원인 중 하나가 관치금융․관치감독이라는 공감대가 급속히 확산되었다. 그 결과, 관치 청산을 動因으로 하는 금융개혁이 전격 단행되면서 국회는 1997년 12월 말 「한국은행법」과 「은행법」 등의 개정과 함께 「금융감독기구의 설치 등에 관한 법률」의 제정을 통해 통합금융감독체계를 채택했다. 이에 따라 은행․증권․보험을 모두 관장하는 금융감독위원회(1998.4)와 금융감독원(1999.1)이 차례로 설립되었다.

금융감독위원회는 당연직 3인(재정경제부 차관, 한국은행 부총재, 예금보험공사 사장)과 임명직 6인으로 구성된 독립적 합의제 행정위원회로서 국무총리 소속으로 설립되었다. 금융감독위원회 위원장은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 임명하고, 부위원장은 재정경제부장관 제청으로 대통령이 임명한다. 위원장 및 부위원장은 각각 임기 3년의 정무직 국가공무원이다. 한편 금융감독원은 금융감독위원회의 지시를 받아 금융기관에 대한 전반적인 감독업무를 수행하는 무자본특수법인으로서 설립되었다. 요컨대 금감위는 감독정책수립기능을 가진 의결기구로서, 금감원은 감독정책집행기능을 가진 집행기구로서, 상호 보완성을 발휘하는 가운데 대외적으로는 하나의 통합감독기구로 기능하도록 고안되었었다.

그러나 통합감독체계의 도입에 담겨 있던 이러한 개혁적․정책적 의도는 지난 5년간 거의 실현되지 못했다. 금감위가 고유 감독업무 이외에 금융위기의 수습 업무 - 구체적으로는 구조조정 업무 - 까지 맡아 수행하다보니 재정경제부 및 정치권의 영향권 하에 놓일 수밖에 없었고, 한국은행이나 예금보험공사 등 다른 감독관련기관과의 협력 및 견제장치도 원활하게 작동하지 못했기 때문이다. 게다가 정부조직인 금감위와 민간조직인 금감원은 조직문화의 이질성으로 인해 처음부터 손발이 맞지 않았다(김홍범(2002)).

결국, 감독통합을 통해 관치를 청산한다는 원래의 개혁의지는 이내 퇴색했다. 그리고 금감위(의결기구)-금감원(집행기구)의 초기 구도도 구조적으로 변경되었다. 금감위의 단순행정보조를 목적으로 금감위 산하에 설치되었던 사무국(관료조직)이 2001년 2월 단행된 직제개편을 통해 금감원을 직접 지휘하는 공식 감독정책기관으로 자리 잡아 오늘에 이르고 있기 때문이다.

재경부가 금융감독기능을 금감위 사무국을 통해 다시 장악하게 되기까지의 상세한 과정에 대해서는 김대식(2001)을 참조하기 바란다.

금융위기 속에서 우여곡절 끝에 탄생한 한국 통합감독체계의 운행이 이와 같이 처음부터 순탄치 못한 가운데, 새 체계에 심각한 문제가 있다는 조짐은 일찍부터 표출되었다. 예를 들어, 상호신용금고 불법대출사고가 2000년 가을 연이어 터져 나왔다. 이를 기폭제로 금감위 사무국에 대한 금감원의 갈등이 표출되어 2001년 초까지 사회적으로 커다란 파장이 일기도 했다. 이후에도 크고 작은 감독사고와 감독정책의 혼란이 언론에 때때로 보도되고 있다. 특히 사회적으로 최근 큰 문제가 되고 있는 가계부채 급증과 신용불량자 양산도 감독관련기관간 협력 및 견제의 부재와 관치감독이 빚어낸 일종의 감독실패(supervisory failure)다. 그럼에도 불구하고, 우리나라 현행 통합감독체계가 안고 있는 구조적 문제의 심각성과 그 해법을 정부는 아직도 정확히 인식하지 못하고 있는 것으로 보인다. 재경부의 금융정책국과 금감위를 소위 금융부로 흡수하고 금감원을 그 산하에 두어야 한다는 정부 일각의 발상이 신문에 간간이 보도되는 것만 보아도 그렇다. 저자는 재경부가 2001년 4월 공표한 보도자료 “금융감독체제 효율화 방안 마련” 이후부터는 우리의 통합감독이 방향성을 완전히 상실한 채 파행적 감독 구조 속에 지난 2년간 표류해오고 있다고 판단한다.

예를 들어, 중앙일보(2002)를 참조하기 바란다.

2000년 가을 신용금고 불법부정대출사건이 연달아 발생하자 2000년 11월 기획예산처 주도로 「금융감독조직혁신 작업반」이 구성되어 금융감독쇄신을 위한 검토에 착수했다. 동 작업반은 같은 해 12월 말 공청회를 통해 연구 결과를 발표하였다. 이후 기획예산처는 민관합동의 「금융감독조직혁신위원회」를 구성한 후 개편 방안을 작성하여 2001년 3월말 재경부로 송부하였다. 재경부는 이 내용을 검토하여 2001년 4월 초 “금융감독체제 효율화 방안 마련”을 최종 확정․공표하였다. 그러나 이 방안은 미봉책에 가까웠고 그나마 거의 실행되지 않았다. 한국의 통합금융감독체계는 이런 상태에서 그대로 머물러 있으며 지난 2년간 구조적으로 별로 개선된 바 없다. 동 방안에 대한 상세한 내용과 문제점에 대해서는 김홍범(2002)을 참조하기 바란다.

이 글은 통합금융감독에 대한 이론적 논의와 외국의 실제 경험을 - 즉 통합금융감독의 이론적 장점과 단점이 무엇인지 그리고 우리보다 앞서서 통합감독을 도입한 나라들의 실제 감독경험은 어떤 것인지를 - 검토함으로써 한국 통합금융감독체계의 구조 개선을 촉구하고자 한다. 이 문제는 매우 중요하고 심각하다. 최근 IMF (2003)까지 나서서 재경부․금감위․금감원간 책임 구분의 불투명성과 금감위․금감원의 재경부로부터의 독립 필요성을 명시적으로 지적할 정도다.

이 글은 모두 4개의 장으로 구성된다. 제II장은 통합금융감독과 관련된 이론적 논의를 금융규제의 목적, 감독의 유형 및 기관구조, 통합감독옹호론 및 반대론, 중앙은행의 감독개입 여부 등을 중심으로 검토한다. 제III장은 은행․증권․보험에 대한 통합금융감독을 우리보다 일찍 도입했던 4개국 - 노르웨이, 덴마크, 스웨덴, 영국 - 의 실제 경험을 개별적으로 검토한다. 제IV장은 결론으로서 제II장 및 제III장의 논의를 기초로 한국 통합감독에의 시사점을 정리한다.

II. 통합금융감독체계의 이론

1. 금융감독의 목적․유형․기관구조

금융시스템에 시장실패를 가져오는 원천에는 반경쟁 행위, 불공정 시장행위, 비대칭 정보, 그리고 시스템 불안정성이 있다(Carmichael(2002)). 금융규제는 바로 이와 같은 시장실패의 여러 원천을 시정 또는 완화하려는 목적을 갖는다.

이 글에서는 금융규제가 시장실패의 원천을 시정 또는 완화할 수 있다고 전제한다. 따라서 금융규제의 정당화 여부에 관련된 논쟁을 이 글에서 직접 다루지는 않는다. 비교적 객관적 시각에서 규제옹호론을 설득력 있게 도출하는 논문으로는 Llewellyn(1999)을 참조하기 바란다.

구체적으로, Goodhart, et al(1998)은 금융규제의 목적을 세 가지 - 금융부문의 경쟁 제고, 금융서비스소비자(고객)의 보호, 그리고 금융시스템의 안정 - 로 파악한다. 첫째, 금융부문의 경쟁 제고란 감독기구가 금융분야에서 공정하고 공개적인 경쟁과 시스템 및 정보로의 합리적 접근성을 보장하는 것을 의미한다. 둘째, 금융기관보다 정보 면에서 열위인 고객은 그 금융기관의 안전성과 건전성을 판단할만한 지위에 있지 못하므로 보호될 필요가 있다. 고객이 자금을 맡긴 금융기관이 도산할 수도 있으며, 금융기관이 그 고객에게 불리한 행위를 할 수도 있기 때문이다. 따라서 금융감독기구는 고객보호 차원에서 금융기관의 건전성 규제(prudential regulation)와 영업행위 규제(conduct of business regulation)를 실시하게 된다. 이 때 건전성 규제는 금융기관이 수행하는 기능에 대한 규제감독보다는 기관에 대한 규제감독에 초점을 맞추는 반면, 영업행위 규제는 어떤 금융기관이 관련되어 있는지와는 무관하게 금융시장에서 금융기관이 업무를 수행하는 방식(기능)에 초점을 맞춘다. 영업행위 규제는 금융기관의 시장불공정행위(market misconduct)를 규제하기 위한 것이기 때문이다. 금융기관과 고객 간의 정보비대칭성은 도매금융서비스보다는 소매금융서비스의 경우 더 심하므로 후자에 대한 고객보호 차원의 규제수준이 더 높다. 셋째, 금융감독기구는 금융기관(주로 은행)의 도산이 외부효과를 갖기 때문에 금융안정을 위해 시스템을 규제하게 된다. 이것은 개별 금융기관의 고객을 보호하는 것과는 다른 차원이다. 예를 들어, 보험회사가 시스템적 측면을 거의 갖고 있지 않아서 시스템규제를 받을 필요가 없다고 하더라도 고객 보호 차원에서 보험회사에 대한 건전성 규제는 여전히 필요하다.

경쟁과 관련해서, 금융감독기구에게 금융부문의 경쟁제고 책무를 전담시키기 보다는 실물부문의 경쟁을 관장하는 경쟁당국이 금융부문의 경쟁까지 커버하되 관련 사안에 대해서는 감독기구와 협력하도록 하는 것이 대다수 국가의 일반적 관행이다. 이를 감안하여 금융규제에만 독특하게 적용되는 목적으로서 고객 보호와 시스템 보호의 두 가지를 들거나(Taylor(1995, 1996)), 시스템 안정성 보호, 금융기관 안전성 및 건전성 유지, 그리고 소비자 보호라는 세 가지를 들기도 한다(Llewellyn(1999)). Taylor(1995, 1996)가 열거한 감독의 두 가지 목적 중 시스템 보호는 Goodhart, et al.(1998)의 시스템 안정성 목적과 건전성 감독 목적의 일부를 포괄하는 개념으로, 시스템적 의미를 갖는 개별 금융기관에 대한 건전성 규제를 통해 금융시장의 안정 및 건전성을 보장하려는 것이다. 또, 소비자 보호 목적은 소비자가 공정한 서비스를 제공받을 수 있도록 보장하려는 것이다. Taylor는 이 두 가지 감독 목적에 기초한 쌍봉모형(twin peaks model)을 주장하였다. 쌍봉모형에 대해서는 제II장에서 다루는 목적별 감독구조에 관한 논의를 참조하기 바란다. 한편, Goodhart, et al.(1998)이 말하는 소비자 보호를 위한 규제를 Llewellyn(1999)은 금융기관의 안전성 및 건전성 규제와 협의의 소비자 보호 규제(영업행위 규제)로 세분한다. Goodhart, et al(1998)의 소비자 보호 목적은 Carmichael(2002)가 언급한 4 가지 시장실패 원천 중 불공정 시장행위 및 비대칭정보를 커버한다.

금융규제의 고유 목적에 따른 감독의 유형은 일반적으로 시스템 안정성 감독, 건전성 감독, 그리고 영업행위 감독으로 구분된다(ECB(2001), Hawkesby(2000), Lumpkin(2001a)). 첫째, 시스템 안정성 감독은 금융시스템이 개별 금융기관이나 시스템이 야기하는 금융혼란(financial disturbances)을 견뎌내는 능력에 초점을 맞추며, 거시경제․금융시장․지급결제제도에 대한 감시를 의미한다. 시스템 감독은 기본적으로 거시건전성 분석(macro-prudential analysis)에 의존한다. 둘째, 건전성 감독은 개별 금융기관이 경기변동을 견뎌내는 능력에 초점을 맞춘 미시건전성 감독(micro-prudential supervision)을 말하며, 자본적정성, 신용리스크, 운영리스크, 여타 건전성 지표들과 내부통제시스템과 경영자의 자질 등을 상시검사 및 임점검사를 통해 종합적으로 점검하는 과정을 포함한다. 개별 금융기관에 대한 건전성 감독은 기본적으로 소비자 보호를 위한 것이지만, 특히 대형 기관에 대한 건전성 감독은 금융부문 전반에 대한 위협 요인을 감소시키는 시스템 안정성 감독과도 밀접하게 관련된다. 셋째, 영업행위 감독은 소비자 보호에 초점을 맞추어 정보공시․정직성(honesty)․무결성(integrity)․공정거래관행 등 금융기관이 수행하는 對고객 영업활동의 측면을 다룬다.

이러한 규제감독의 유형은 금융감독의 기관구조(institutional structure)에 함의를 갖는다. 예를 들어, 세계 각국의 중앙은행은 전통적으로 물가안정과 금융안정의 양대 책무를 관장해오고 있다. 특히 금융안정 책무와 관련하여 중앙은행은 거시경제․금융시장․지급결제제도에 대한 전문지식 및 인적자원을 보유할 뿐 아니라 시스템이 불안정하게 되는 경우 이에 대처할 수 있는 최종대부자로서의 물적 자원을 보유한다. 따라서 각국에서 시스템 안정성은 자연스럽게 중앙은행 소관으로 확립되어 있다.

반면, 건전성 감독과 영업행위 감독의 주체는 나라마다 다양하다. 금융감독 기관구조의 전통적 형태는 대체로 금융서비스의 기능적 구분(은행․보험․증권)에 따라 이들 각각에 대해 별개의 기구가 감독을 관장하는 것이다. Lannoo(2002)에 따르면 각국의 보험부문은 대개 별도의 독립기구가 관장하는 경우가 일반적인 반면, 증권부문은 국별로 감독권이 은행감독과 결합된 단일 구조이거나 별도로 분리된 구조를 취하며 증권시장에 여러 감독기구가 개입하고 부분적으로는 자율규제가 존재하는 등 나라마다 차이가 심했다. 한편 은행부문의 경우, 1990년대 초까지는 대체로 중앙은행이 감독을 관장해오거나 아니면 중앙은행과의 긴밀한 협력 하에 감독이 이루어졌다는 것이다.

그러나 얼마 전까지만 해도 일국 금융부문의 감독을 담당하는 기구를 어떻게 조직화해야 할 것인가의 문제 즉 감독의 기관구조에 관한 문제는 시사적 관심사였을 뿐 학문적 분석의 대상은 아니었다(김홍범(2002)). 감독 효율은 감독의 기관구조(하드웨어)보다는 감독기구가 감독을 수행하는 방식(소프트웨어)에 달려 있는 것으로 믿어졌기 인식되어 있었기 때문이었다. 그러나 1990년대 초 은행위기를 전후하여 노르딕 3국(노르웨이․스웨덴․덴마크)이 통합감독체계를 채택하였고 유럽통합의 진전에 따라 범유럽 차원의 금융제도 정비가 필요해지면서, 1990년대 후반부터는 금융감독의 기관구조에 대한 논의가 표면화되었다. 이러한 맥락 속에 1997년 5월 영국 재무장관의 감독통합 공표는 감독의 기관구조에 대한 정책적․학문적 논의가 본격화하는 계기가 되었다. 감독의 기관구조가 감독 효율로 연결될 수 있다는 것이 이러한 논의의 기본 전제임은 물론이다.

기관구조의 문제보다도 금융감독 정책기조 여하가 감독효율에는 어쩌면 더 중요할 것이다(Schoenmaker and Wierts(2002)). 그러나 기관구조를 어떻게 확립하는가에 따라 감독정책결정의 메커니즘이 달라질 수 있는 등 감독효율이 전반적으로 영향 받을 수 있는 소지가 분명히 있다. 이러한 기본 전제의 정당성을 지지하는 시각에 대해서는 김홍범(2002), Abrams and Taylor(2000), Briault(1999, 2002), Di Giorgio and Di Nova(2001), Hawkesby(2000), Goodhart, et al.(1998), Goodhart(2000), Lannoo(2002), Schoenmaker and Wierts(2002), Taylor(1995, 1996), Taylor and Fleming(1999), 그리고 Vives(2001)을 참조하기 바란다. 한편, 기본 전제의 정당성을 다소 유보적으로 보는 시각에는 Lumpkin(2002)이 있다.

감독의 최적 기관구조를 고안하는데 있어서 주요 논점은 두 가지 문제 - 감독기구의 수효(단일 감독기구 vs. 다수 감독기구)의 문제와 시스템 감독기구로서의 중앙은행이 은행감독까지 직접 관장해야 할지 여부의 문제 - 로 요약된다(Goodhart, et al.(1998), Vives(2001)). 아래에서는 이러한 논의를 차례로 정리하기로 한다.

또 하나의 논점으로 Vives(2001)는 경쟁정책에 있어서 은행감독기구와 경쟁당국 간의 관계에 대해서도 주목한다. 이는 중앙은행이 은행부문의 경쟁정책을 독점하고 경쟁당국은 그 의사결정에서 배제되고 있는 이탈리아의 개별적 상황을 염두에 둔 것이다. 그러나 감독제도가 어느 정도 정비되어 있는 대부분의 국가에서는 경쟁당국과 은행감독기구가 은행부문의 경쟁정책 결정에 다같이 개입하여 조정하는 것이 일반적이다.

2. 금융감독의 기관구조모형

우선, 다수의 감독기구를 둔다는 전제(분할감독) 하에 기관구조의 대안적 방식을 종합적으로 검토한 후, 단일 감독기구로 통합하여 감독하는 방식(통합감독)에 대한 시각을 논의하기로 한다.

(1) 분할감독: 다수 감독기구가 존재하는 경우

분할감독에는 이론적으로 세 가지 순수모형 - 금융기관별(금융부문별) 구조(structure by institution (sector)), 금융기능별(금융활동별) 구조(structure by function (activity)), 감독목적별 구조(structure by objective) - 이 있다(Di Giorgio and Di Nova(2001), Goodhart, et al.(1998), Lumpkin(2001a)).

① 금융기관별(금융부문별) 모형

이것은 제공되는 상품 및 서비스와는 무관하게 별도의 전문감독기구(specialist agencies)가 서로 다른 유형의 금융기관(금융부문) - 은행, 보험회사, 증권기업 - 을 각각 관장하는 구조다. 이는 감독 기관구조(institutional structure of supervision)의 전통적 형태로서 <표 1>과 같다.

<표 1> 금융기관별 감독구조

은행감독기구			보험감독기구			증권감독기구
건전성감독	시스템안정	시장행위	건전성감독	시스템안정	시장행위	건전성감독	시스템안정	시장행위
은행 예금수취, 대출 등 보험활동 투자은행업활동 자산관리			보험회사 예금수취, 대출 등 보험활동 투자은행업활동 자산관리			증권기업 예금수취, 대출 등 보험활동 투자은행업활동 자산관리

자료: Lumpkin(2001b).

이 구조는 각 금융기관의 활동이 서로 달라 리스크프로필이 기관별로 서로 차이가 나는 상태에서 상이한 금융기관에게 상이한 규제가 적용될 때 적합하다. 기관별 감독구조 하에서는 개별 금융기관의 모든 활동을 대상으로 감독이 수행되므로 각 전문감독기구는 시장실패의 다양한 원천을 모두 교정하는데 개입한다(Carmichael (2002)). 이 과정에서 범위의 경제(economies of scope)가 실현될 여지가 있고(Lumpkin(2001a)), 각 금융기관은 단 하나의 전문감독기구에 의해 규제되므로 효과적 통제가 용이하다(Di Giorgio and Di Nova(2001)). “실제로 도산하는 것은 금융기능이 아니라 개별 금융기관”이라는 의미에서 볼 때, 이 구조는 개별 금융기관의 건전성 문제를 고려하는데 특히 적합하다(Goodhart, et al.(1998)).

그러나 금융기관의 활동범위와 업무가 다변화하면 서로 다른 금융부문에 속한 금융기관이라 하더라도 부분적으로 동일 업무를 수행할 수도 있다. 이런 경우, 순수 기관별 감독구조 하에서는 동일 기능이 서로 다른 규제를 적용받게 될 것이다. 이것은 경쟁상 왜곡(competitive distortions) 및 규제아비트리지(regulatory arbitrage)를 가져올 것이다(Lumpkin(2001a), Di Giorgio and Di Nova(2001)). 또한 개별 전문감독기구는 특정 유형의 금융기관을 감독하면서 여러 감독 목적을 추구하므로 목적간 상충이 존재하는 경우에는 그 감독활동의 결과가 효과적이지 않을 수도 있다(Di Giorgio and Di Nova(2001)). 게다가 각 전문감독기구는 자신이 감독하는 대상 금융기관이 수행하는 모든 업무(기능)에 대해 나름대로의 영업규정(business rules)을 적용해야 하므로 감독자원의 불필요한 낭비가 초래될 수 있다(Goodhart, et al.(1998)).

Di Giorgio and Di Nova(2001)은 감독목적간 상충의 고전적 예로서 이탈리아 중앙은행(Banca d'Italia)이 은행부문의 시스템 안정과 경쟁을 다같이 관장하는 과정에서 경험하게 되는 상충을 들고 있다.

② 금융기능별(금융활동별) 모형

이것은 금융기관의 유형과는 무관하게 그 기관의 업무활동(제공되는 상품이나 금융서비스)에 초점을 맞추어 기능별로 전문감독기구를 두는 구조로서 <표 2>와 같다.

<표 2> 금융기능별 감독구조

중앙은행	은행감독기구	보험감독기구	투자은행감독기구
지급결제제도 활동	예금수취, 대출 등	보험활동	증권활동
은행 보험회사 증권기업	은행 보험회사 증권기업	은행 보험회사 증권기업	은행 보험회사 증권기업

자료: Lumpkin(2001a).

각 금융부문별로 개별 금융기관이 다른 부문과는 확연히 구분되는 업무에 전문화하는 경우에는 기관별 구조와 기능별 구조가 당연히 일치한다. 그러나 금융기관이 다변화되면서 기관별 구조와 기능별 구조는 달라진다. 또한, 최근 금융복합그룹(financial conglomerates)이 속속 등장하면서 종래의 기관유형 구분 - 은행, 보험회사, 증권기업의 구분 - 이 더 이상 의미를 갖지 못하는 경우가 생겨났다. 이에 따라, 금융기관 유형과는 무관하게 그 업무활동을 은행활동(소매예금수취와 대출 등)․보험활동․증권활동으로 구분하여 감독함으로써 동일 업무에 대해서는 하나의 전문감독기구가 동일한 방식으로 그 업무를 감독하는 구조가 나오게 되었으며 이것이 금융기능별 모형이다(Lumpkin(2001a)). 금융기관의 형태는 경쟁을 통해 효율적인 방향으로 동태적으로 진화하지만 금융기관이 수행하는 기능이나 활동은 그 금융기관 자체보다는 안정적이라는 시각이 금융기능별 기관구조에 내재되어 있다(Di Giorgio and Di Nova(2001)).

금융기능별 감독구조는 금융기관별 감독구조가 갖는 약점인 경쟁상의 왜곡이나 감독자원의 낭비를 피할 수 있다. 그리고 기관 유형을 막론하고 동질적 기능 및 활동에 대해서 감독을 수행하는 과정에서 규모의 경제(economies of scale)가 실현될 여지가 있다(Lumpkin(2001a)).

그러나 금융기능별 모형에는, 예컨대 상업은행이 보험상품의 판매(distribution)만을 담당하는 경우 이것이 어느 전문감독기구의 소관인지 불분명하다는 문제가 있다(Lumpkin(2001a)). 또한 개별 금융기관을 복수의 전문감독기구가 감독하게 되어 “소관 업무의 과도한 분할”이 초래될 위험이 있고, 그 개별 금융기관의 전반적 지급능력 등 건전성을 명시적으로 책임지는 전담 감독기구가 없다는 점도 중대한 약점이다(Goodhart, et al(1998)). 금융복합그룹에 대한 선도감독자(lead regulator) 중심의 정보공유 및 조정은 이러한 약점을 완화시키려는 노력의 한 형태이다.

③ 감독목적별 모형

이것은 <표 3>과 같이 각 전문감독기구가 서로 다른 하나의 감독목적만을 관장하는 감독구조이다. 여기서 Lumpkin(2001a)은 시스템 안정성(거시적 건전성), 미시적 건전성, 영업행위 및 소비자보호를 관장하는 당국을 각기 금융인프라감시자(financial infrastructure overseer), 건전성감독기구, 그리고 시장행위감독기구라 부른다.

Carmichael(2002)는 이러한 감독구조를 “기능별 모형(functional model)”이라 부른다. 이는 Carmichael이 금융감독이란 금융부문의 시장실패를 교정하는 “기능”을 담당한다고 보기 때문이다. 따라서 그의 “기능별 모형”은 내용면에서 이 글의 “감독목적별 모형”과 동일하다.

<표 3> 감독목적별 감독구조

금융인프라감시자	건전성감독기구	시장행위감독기구
지급결제제도의 운영․관리․감시 등 거시적 건전성 감독	미시적 건전성 감독	영업행위감독 소비자보호
상업은행 보험회사 투자은행 자산관리회사	상업은행 보험회사 투자은행 자산관리회사	상업은행 보험회사 투자은행 자산관리회사

자료: Lumpkin(2001a, 2001b)을 저자가 일부 수정하여 작성.

감독목적별 구조는 감독목적에 따라 상이한 감독접근이 필요하다는 인식을 반영하는 구조이다. 금융기능별 구조와 마찬가지로 감독목적별 구조도 최근 활발히 등장하고 있는 금융복합그룹의 감독에 효과적일 수 있다. 감독목적별 구조는 최근 EU의 감독제도 정비에 관한 논의(예를 들면 Di Giorgio and Di Nova(2001) 등)에서 비교적 합리적인 접근방식으로 간주되고 있다. 또한, 감독목적별 모형과 밀접한 관련을 갖는 하나의 변형으로서, 하나의 감독기구가 단일 감독활동을 관장하는 감독활동별 모형이 있다.

감독목적별 감독구조 하에서는 그 정의상 적어도 개별 감독기구 내부적으로는 감독목적 상의 상충이 발생하지는 않지만, 여러 전문감독기구 간에는 상충이 잠재적으로 발생 가능하므로 감독기구간 협력과 조정이 요구된다. 그렇지만 감독목적별 감독 하에서는 동일 업무활동에 대해서도 서로 다른 감독목적을 가진 복수감독기구가 존재한다는 점에서 기능별 감독구조와는 차이가 난다. 따라서 감독을 받는 개별 금융기관의 입장에서 볼 때, 목적별 구조는 기관별 구조에 비해서는 물론이고 기능별 구조에 비해서도 더 많은 준수비용(compliance cost)이 들 수 있다. 게다가 규제목적별 감독 책임의 배정이 명확한 것도 아니고 전체적으로 볼 때 감독이 이루어지지 않는 부분도 존재할 수 있다는 약점이 있다(Di Giorgio and Di Nova(2001)).

Taylor(1995, 1996)는 시스템 보호를 위해 주로 미시적 건전성감독을 수행하는 금융안정위원회(Financial Stability Commission)와 소비자보호를 위해 주로 영업행위규제를 실시하는 소비자보호위원회(Consumer Protection Commission)의 두 감독기구로 구성되는 감독구조가 최적이라 주장한 바 있다. 이것은 <표 3>에 나오는 감독목적별 구조의 한 변형으로서 Taylor는 자신의 모형을 “雙峰模型(twin peaks model)”이라 불렀다. 호주는 1998년 7월 순수 감독목적별 구조를 실제로 채택하였다.

Taylor의 금융안정위원회는 <표 3>에서 시스템안정감시자의 기능 대부분과 건전성감독의 기능 모두를 관장하며, 소비자보호위원회는 시장행위감독기구의 기능을 관장하는 것으로 해석할 수 있다. Goodhart, et al.(1998)은, Taylor(1995, 1996)의 쌍봉모형이 과도하게 단순한 구조로서 금융부문의 유형에 따라 아직도 잔존하는 기관 유형이나 업무의 차이를 지나치게 무시한 것이라 비판한다.

호주는 4개 규제감독기구가 시장실패의 각 원천을 하나씩 관장한다. 각 감독기구의 성격은 다음과 같다(Carmichael(2002)):

a.. APRA(Australian Prudential Regulation Authority): 정보비대칭에 기인하는 시장실패에 노출된 금융기관들(은행 및 여타 예금수취기관, 보험회사, 연금기금 등 포함)에 대한 건전성 감독기구

b. RBA(Reserve Bank of Australia): 상기 금융기관들이 지급결제제도 내에서 조업하거나 다른 시스템적 함의를 갖는 경우, 이들에 대한 시스템 안정성 감시기구

c. ASIC(Australian Securities and Investment Commission): 상기 금융기관들의 공시 및 시장행위에 대한 감시기구

d. ACCC(Australian Competition and Consumer Commission): 상기 금융기관들의 경쟁관련 행위와 산업조직을 관장하는 기구.

④ 혼합모형

이론적 수준에서 지금까지 논의된 세 가지 순수 모형의 각 특징을 적절히 배합하면 다양한 혼합구조를 고안할 수 있다. 예를 들면, 영업행위에 대해서는 금융기능별 구조를, 건전성에 대해서는 금융기관별 구조를 각각 채택하는 혼합모형을 생각할 수 있다(Goodhart, et al.(1998)). 또는, 특정 감독활동에 대해서 한 개별 감독기구가 모든 유형의 금융기관에 대한 인가업무를 총괄하고 다른 한 개별 감독기구가 임점검사를 담당하는 식으로 구조를 고안하되, 나머지 감독활동에 대해서는 금융기관별 혹은 감독목적별 구조를 채택하는 등의 방식도 생각해볼 수 있다(Lumpkin(2001a)). 많은 나라에서는 실제로 어떤 하나의 순수 모형보다는 복수의 순수 모형을 부분적으로 배합한 혼합구조를 채택하고 있다.

Taylor의 쌍봉모형에 대한 대안으로서 Goodhart, et al.(1998)은 감독목적별 감독구조를 세분한 후 여기에 기관별 구조의 요소를 가미한 일종의 혼합감독구조인 多峰模型을 주장한 바 있다.

Goodhart, et al.(1998)의 감독모형은 다음과 같이 다수의 감독기구로 구성된다:

a.. 은행에 대한 시스템규제자(systemic regulator)

b. 증권기업․보험회사․여타 비은행기관에 대한 개별 건전성규제기구

c. 소매영업행위 규제기구

d. 도매영업행위 규제기구

e. 거래소에 대한 자율규제

f. (일반적 또는 금융부문만의) 경쟁당국.

(2) 통합감독: 단일 감독기구가 존재하는 경우

만약 다수의 전문감독기구 대신 이를 통합한 단일 감독기구만이 존재한다면, 지금까지 살펴본 복수 감독기구간 감독구조에 대한 논의는 단일 통합감독기구의 내부 조직구조에 관한 내용이 된다.

Lumpkin(2001a)은 통합감독기구의 내부구조모형을 다음과 같이 구분한다:

a. 금융기관별 모형(institutional models): 금융기관의 유형에 따라      감독이 수행되며 이를 정책기능(policy function)이 보완하는 구     조. 정책기능은 독립부서가 담당하거나 기관별 부서로 흡수.

b. 금융기능별 모형(functional model): 금융상품/서비스의 유형(예를     들면, 예금수취)에 따라 감독이 수행되는 구조.

c. 감독활동별 모형(operational models): 감독활동의 유형(예를         들면, 임점검사)에 따라 감독이 수행되며 별도 정책부서가 존재     하는 구조.

d. 혼합모형(mixed model): 개념적으로는 감독활동별로 조직화되지     만 감독활동 내부적으로는 기관유형에 따른 분명한 구분 및 관     행이 존재하는 구조.

통합감독체계를 도입한 대부분의 나라들은 현재 금융기관별․감독활동별 구조를 적절히 배합한 혼합모형을 채택하고 있다(제III장의 <표 5> 참조).

3. 감독통합론과 감독분할론

노르웨이의 BISC(Banking, Insurance, and Securities Commission)가 1986년 세계 최초의 단일 통합감독기구로 설립된 이래, 지금까지 덴마크․스웨덴․영국․일본․한국․아이슬란드․헝가리․라트비아․독일․오스트리아 등이 은행․보험․증권부문에 대한 감독을 적어도 건전성 감독의 측면에서 완전히 통합하였다.

2002년 현재 벨기에와 아일랜드는 단일 통합감독기구의 설립을 공표한 상태이고, 핀란드․남아프리카․스위스 등에서는 단일 통합감독기구를 설립하는 방향으로 검토가 진행 중이다(Briault(2002), Lannoo(2002)).

중앙은행은 역사적 진화과정을 통해 최종대부자 기능 및 지급결제제도 운영자 및 관리자 기능을 보유한다(김홍범(2002)). 중앙은행은 위기관리(crisis management)를 위한 인적자원과 물적자원을 모두 갖추고 있기 때문이다. 그러므로 세계 각국에서 건전성감독 개입 여부와는 무관하게 중앙은행은 금융시스템에 대한 감시자로서 널리 인정되고 있다. 그런데 금융시스템의 안정성을 도모하는 책무 이외에도 중앙은행이 특히 은행감독을 관장하는 경우가 다수 국가에서 관찰된다. 따라서 단일 통합감독기구를 중앙은행 외부에 설립한다는 것은 은행에 대한 감독권을 중앙은행으로부터 분리시켜 단일 통합감독기구로 이관하는 것을 의미한다. 이 점은 감독통합 여부를 고려하는데 있어서 가장 논쟁적인 이슈들 가운데 하나다.

중앙은행이 동시에 단일 통합감독기구인 나라는 전 세계에서 싱가포르의 중앙은행인 MAS(Monetary Authority of Singapore)가 유일한 것으로 알려져 있다(Carmichael(2002), Goodhart, et al(1998)). 이와 같이 중앙은행이 단일 통합감독기구의 책무까지 맡는 일은 현실적으로 거의 없으므로, 이 글에서는 단일 통합감독기구를 중앙은행 외부에 조직된 별개의 감독기구라고 전제하기로 한다.

감독통합 여부와 중앙은행의 은행감독 개입 여부는 내용상 서로 얽혀 있는 문제이지만, 이하에서는 논의의 편의를 위해 두 가지 이슈를 각각 분리하여 검토하기로 한다. 먼저 감독통합 여부를 둘러싼 찬․반 논의를 검토하기로 한다.

(1) 감독통합 여부에 관한 여러 논점

감독통합 對 감독분할의 논쟁은 각 체계가 잠재적으로 가질 수 있는 상대적 강점 및 약점에 대한 논의로 이루어진다. 이 논의에서 감독통합이 갖는 상대적 강점(약점)은 감독분할이 갖는 상대적 약점(강점)이 된다. 물론 두 체계를 비교하는 관점은 다양하게 존재한다. 따라서 논자들은 일부 관점에서는 감독통합의 상대적 강점을 강조하다가도 다른 일부 관점에서는 감독분할의 상대적 강점을 언급한다. 각 관점에 따른 두 체계의 상대적 강점 또는 약점 주장은 논자마다 엇갈릴 수 있으므로 여기에 대한 반론 및 재반론이 니오게 된다. 그러나 대부분의 논자들은 두 체계 중 어느 한쪽을 결론적으로 지지하기 보다는 절충적 견해(eclectic views)를 취하는데 그친다. 다만 감독통합론의 강력한 지지자인 Briault(1999, 2002)와, 감독분할론을 주장하는 Goodhart, et al.(1998)․Taylor(1995, 1996) 등만이 비교적 분명한 입장을 갖고 있을 뿐이다.

① 금융기관 및 금융시장의 수렴현상

i) 통합옹호론

Briault(1999)는 최근 금융기관 및 금융시장의 수렴현상이 가속화하면서 감독통합의 필요성이 커졌다고 주장한다. 그에 따르면, 금융자유화와 기술진보로 금융혁신이 가속화하고 금융시장 통합이 심화되는 가운데 파생시장에서의 리스크 거래 및 결합 방식의 정교화, 신용의 증권화, 그리고 방카슈랑스의 출현 등이 진행되고 있으며 금융복합그룹의 수효가 증가일로에 있다는 것이다. 그 결과, 금융부문의 기업유형이나 상품유형 간의 전통적 구분이 퇴색하게 되었다. 다수 감독기구의 감독 하에 있는 금융복합그룹의 경우 어느 개별 감독기구에 의해서도 다루어지지 않는 리스크가 그룹 내부에 존재할 수도 있으므로(Goodhart, et al.(1998)), 선도감독자를 중심으로 감독기구간 의사소통 및 협력과 조정의 메커니즘이 필요하게 되었다. 그런데 다기능거대기업 또는 금융복합그룹의 수적 증가로 인해 전문감독기구 간의 협조와 조정이 더욱 중요해지는 반면 이를 효율적, 일관적으로 다루기가 곤란해지면서 단일 통합감독기구의 필요성이 더욱 커진다(Briault(1999)). 통합감독기구는 내부적 협력 및 조정과정을 통해 금융복합그룹에 대한 전반적 시각과 단일한 감독견해를 용이하게 도출할 수 있다(Ciocca(2001), Di Giorgio and Di Nova(2001)). 또한, 통합감독기구는 모든 범위에 걸쳐 피감독기업의 전체 업무를 더욱 효과적으로 감시함으로써 업무의 서로 다른 부분에서 나오는 잠재적 지급능력리스크(solvency risk)를 포착할 수 있다(Goodhart, et al.(1998)).

한편, Taylor and Fleming(1999)은 금융자유화로 새로운 유형의 금융중개기관 및 상품이 나오게 되면 그 자체로서 상당한 신용팽창의 원천이 될 수 있다는 점에 주목한다. 그 예로, 이들은 영국의 1973-74년 소형은행위기(Secondary Banking Crisis)와 1990년대 초 스칸디나비아 은행위기를 들고 있다. 일국의 금융부문이 신속한 변화를 경험하게 된다면 전통적인 다수 전문감독기구 체계로는 신속하고 효과적 감독대응이 어려울 수 있으므로 통합감독을 고려할 수 있다는 주장이다.

ii) 통합반대론의 반론

Ciocca(2001), Goodhart, et al.(1998), 그리고 Hawkesby(2000) 등은 건전성감독을 위해서는 차별화된 접근이 아직도 필요하다고 본다. 만약 금융복합그룹이 지주회사 유형의 구조로 조직된다면, 서로 다른 활동 사이에 격벽(firewalls)이 존재하므로 다수 전문감독기구에 의한 기능별 감독이 여전히 가능하다. 게다가 모든 금융기관이 금융복합그룹으로 수렴한 상황도 아니고, 은행․보험회사․증권기업이 다변화되긴 했지만 그래도 핵심업무가 아직도 지배적인데다가, 이들의 각 핵심업무는 리스크의 성격이나 계약의 유형 면에서 서로 큰 차이가 난다. 따라서 단일 통합감독기구보다 다수의 전문감독기구가 여전히 더 낫다는 것이다.

Goodhart, et al.(1998)은 한 걸음 더 나아가, “단일 통합감독기구가 시스템 안정, 건전성, 영업행위 등 감독의 모든 측면에 걸쳐 모든 유형의 금융기관을 관장한다면 조직 내부적으로 상당한 문화적 갈등(cultural conflicts)이 생겨날 수 있다”고 주장한다. 이런 이유로, Goodhart, et al(1998)과 Taylor(1996)는 영업행위를 감독하는 단일 감독기구가 도매업무와 소매업무의 근본적 차이를 감안한 감독 접근을 하기는 어려울 것이라 우려한다. 특히 Taylor는, 건전성 규제와 영업행위 규제의 각각에 요구되는 감독 스타일 및 테크닉에도 근본적 차이가 있고 건전성 규제가 기업 자체의 내부리스크통제시스템을 평가하는 방향으로 나아간다면 그 차이가 더욱 두드러질 것이라 강조한다. 이는 결국 단일 통합감독기구가 감독 대상분야에 대한 규제의 목적과 근거에 명확히 초점을 맞추어 감독을 수행하기란 곤란할 것이라는 주장이다. Taylor(1995, 1996)의 쌍봉모형과 Goodhart, et al.(1998)의 다봉모형은 둘 다 이러한 맥락에서 제안되었다.

여기서 문화적 갈등이란 금융업무 유형에 따른 감독문화의 차이에 기인하는 갈등이다. 예를 들어, 은행감독과 증권감독은 각기 의사와 경찰관만큼이나 차이가 난다고 비유된다. 이 때 의사는 은행감독에서 채택되는 교정적 접근(remedial approach)를 의미하고, 경찰관은 증권규제자가 위반을 다룰 때 적용하는 강력한 교정조치(remedies)를 가리킨다. 또한, 보험감독기구는 통상 상시검사에 익숙해져 있지만 은행감독기구 및 증권규제자는 임점검사에 좀더 치중한다. 금융기관의 문화에 영향을 주는 요인에는 관할 대상의 감독을 위한 일반적 접근, 업무의 조건, 수당의 성격, 일과시간(working hours), 사무실 시설, 그리고 경영스타일 등이 있다. 상세한 내용은 Taylor and Fleming(1999)을 참조하기 바란다.

각 모형에 대한 간결한 논의는 이 글의 제II장 제2절을 참조하기 바란다.

iii) 통합옹호론의 재반론

여기에 대해 Briault(1999)는 제시된 두 모형을 다음과 같이 비판한다. 우선, Taylor의 쌍봉모형 하에서는 예금수취업 및 증권업을 겸하는 대부분의 금융기관이 실제로 두 전문감독기구 - 금융안정위원회와 소비자보호위원회 - 모두로부터 각각 인가․감독받아야 하는 비효율이 생기며, 두 감독기구간 의사소통 및 협력이 문제가 될 것이라 주장한다. 그리고 금융안정위원회의 건전성 규제와 소비자보호위원회의 영업행위 규제도 둘 다 감독대상 금융기관의 고위 경영진과의 면담을 필요로 하는 등 중복될 가능성이 높다고 본다. 한편, Briault(1999)는 다봉모형이 구체화하고 있는 혼합구조도 실질적으로는 결국 기능별 감독구조 하에서 다수의 전문감독기구가 존재하는 상황과 별 차이가 없다고 본다. 즉 단일 통합감독기구가 나와야 한다는 것이다.

② 규모 및 범위의 경제

i) 통합옹호론

Briault(1999)에 따르면 통합감독을 통해 규모 및 범위의 경제를 실현할 여지가 생긴다. 우선, 단일 통합감독기구는 고정비용 절감, 지원서비스의 집중을 통한 행정인력비용 절감, 고위경영진에 대한 보수 절감, 피감독 금융기관의 통계보고 시스템 단일화, 피감독 금융기관과 금융서비스소비자에 대한 종합서비스(one-stop shopping) 제공, 그리고 통합 지침의 마련 등을 통해 감독기구의 직접비용은 물론 간접비용(피감독기업의 준수비용 등)을 줄임으로써 규모의 경제를 실현할 수 있다(Ciocca(2001), Di Giorgio and Di Nova(2001), Goodhart, et al.(1998), Lannoo(2001a)). 또한 단일 통합감독기구는 서로 다른 규제감독 분야를 다루는데서 얻어지는 시너지 즉 범위의 경제도 누릴 수 있는 여지가 있다(Goodhart, et al(1998), Hawkesby(2000)).

ii) 통합반대론의 반론

이에 대한 반론은 통합감독기구의 독점적 지위에 기인하는 각종 폐해를 강조한다. 첫째, 기존의 다수 전문감독기구를 통합한 단일 감독기구는 감독권을 독점하는 당국이므로 규제를 계속 확대해나가는 “크리스마스트리 효과(Christmas tree effect)”에 취약하고(Taylor and Fleming(1999)), X-비효율성에 노출될 우려도 있다(Goodhart, et al.(1998)). 또한 단일 통합감독기구는 자신에게 주어진 거대한 권한을 남용하는 “관료적 거대공룡(bureaucratic leviathan)”으로 전락할 우려마저 있다(Taylor(1996)). 결국, 규모의 경제보다는 규모의 불경제가 초래될 가능성이 있다.

둘째, 금융부문 전체를 통합감독하는 거대감독기구는 “워낙 두드러진 자신의 존재(higher profile)”로 인해 금융부문 전체가 안전하게 보호된다는 그릇된 인식을 금융기관과 소비자에게 줄지도 모른다(Lannoo(2002)). 또는 거대감독기구는 금융기관간 리스크스펙트럼이 사라졌거나 불분명해졌다는 그릇된 인식을 이들에게 줄 수도 있다(Goodhart, et al.(1998)). 그 어느 쪽이건, 금융기관과 소비자는 다같이 위험행동으로의 유인을 갖게 될 것이다. 만약 통합감독 하에서 이러한 인식이 만연한 가운데 실제로 어느 금융기관이 도산하는 경우에는, 그로 인해 전체 금융부문에 대한 감독의 유효성이 의문시되면서 도산의 여파가 광범하게 퍼질 수 있다(Lannoo(2002)).

iii) 통합옹호론의 재반론

Briault(1999)는 규제에 대한 일반 국민의 인식이 매우 낮으므로 금융안전망이 확대되었다는 잘못된 생각에 기인하는 도덕적 해이는 초래되지 않을 것이라 본다. 또한 단일 통합감독기구 하에서 그러한 도덕적 해이의 여지가 존재한다 해도, 금융교육을 통해 리스크에 대한 일반 국민의 의식을 높이고 규제의 한계에 대한 이해를 높이면 해결될 수 있는 문제라고 그는 주장한다.

③ 자원배분효율

i) 통합옹호론

감독통합은 자원의 배분효율을 제고한다(Briault(1999)). 단일 통합감독기구는 일관적 기준(예를 들어, 리스크에 기초한 감독(risk-based supervision))을 가지고 가장 높은 리스크를 제기하는 금융기관이나 업무에 자원을 투입한다. 반면 다수의 전문감독기구들이 존재하는 구조에서는 각 감독기구가 서로 다른 기준에 의해 자원을 배분하므로 각 분야에 투입되는 자원의 상대적 규모는 결국 “역사적 우연(accidents of history)”에 의해 결정된다(Hawkesby(2000)). 그러므로 단일 통합감독기구 하에서 자원배분효율이 더욱 제고될 수 있다.

또한 단일 통합감독기구는 전문지식의 통합(pooling)을 실현하며, 업무범위가 광범하므로 그 스탭들에게 다양한 전문지식 계발 및 활용의 기회와 유리한 경력을 제공한다. 그러므로 단일 통합감독기구는 다수의 전문감독기구에 비해 더 높은 사회적 위상을 갖게 되며, 이는 양질의 전문인력의 채용과 유지에 도움이 된다.

④ 감독목적 사이의 상충

i) 통합옹호론

단일 통합감독기구는 단일한 경영구조를 갖고 있으므로 감독 목적 사이의 상충이 발생하는 경우에는 집단적으로 합의된 해결방식을 찾아 실행하기가 용이하다(Briault(1999)). 또한, 단일 통합감독기구에게 처음부터 명확하고 일관적인 목적과 책임을 부과하면 잠재적 이해상충을 상당 부분 감소시킬 수 있다. 전문감독기구간 일부 상충은 실제로 그 목적 및 책임의 불명확성과 상호 모순성에 기인하기 때문이다.

ii) 통합반대론의 반론

Di Giorgio and Di Nova(2001)는, 목적이 서로 충돌하는 경우 단일 통합감독기구의 최고경영진은 궁극적으로 어느 한 가지 목적이 우세하게 되는 쪽으로 의사결정을 내리게 될 것이라 주장한다. Taylor(1996)는 이와 같이 단일 감독기구가 목적간 상충을 내부화하게 되는 점 자체가 바람직하지 않다고 본다. 목적간 상충을 해결하는데는 공공정책의 주요 이슈에 대한 정치적 판단이 요구되기 때문이다.

⑤ 책임성

i) 통합옹호론

다수의 전문감독기구를 통합하여 설립된 단일 감독기구에게 명확한 권한 및 책임을 부여하면 감독의 성과․체제․비용․정책․실패 등에 대한 책임성을 이전보다 제고할 수 있다(Briault(1999), Lannoo(2002)). 또한, 오직 하나의 감독기구라는 사실도 단일 통합감독기구로 하여금 자신의 조치에 대한 책임성을 더 크게 느끼게 하므로 효과적 감독으로의 유인이 된다(Hawkesby(2000)).

ii) 통합반대론의 반론

통화정책의 성과와 달리 감독정책의 성과는 일반적으로 측정이 곤란하다. 따라서 감독기구에게 부과된 임무가 광범할수록 시장이 감독기구를 평가하기가 곤란해진다. 이것은 감독기구가 갖는 양질 감독으로의 유인을 그만큼 더 약화시킨다(Vives(2001)). 따라서 감독 통합에 의해 책임성이 반드시 제고된다고 보기 어려운 측면도 있다.

“감독이란 바람직하지 않은 사건의 방지, 시스템 불안정의 방지, 금융도산의 방지, 사기와 관련된 잘못된 관행의 방지에 주력하는 것이기 때문”에 감독성과의 수량화와 투명성이 통화정책 성과에 비해 크게 떨어진다(Goodhart(2000)).

⑥ 감독접근의 단일화

i) 통합옹호론

단일 통합감독기구는 규정 및 지침의 조화로운 통합을 통해 단일화된 감독접근(supervisory approach)을 할 수 있으므로 다수 전문감독기구들 간의 상이한 감독접근과 상이한 규정이 초래할 수 있는 피감독 금융기관 사이의 경쟁 면에서의 불공평성을 해소하고, 중복감독 및 과소감독의 여지와 규제아비트리지의 여지를 축소한다(Briault(1999), Di Giorgio and Di Nova(2001), Goodhart, et al.(1998)).

ii) 통합반대론의 반론

단일 통합감독기구가 유일한 감독기구로서 단일화된 감독 접근을 하는 것 자체가 유용한 정보의 상실과 감독의 질적 저하를 초래할 수도 있다(Goodhart, et al.(1998), Hawkesby(1999), Vives(2001)). 반면 다수의 전문감독기구가 동시에 활동하는 경우에는 기구간 경쟁(inter-agency competition)을 통해 각자가 자신의 핵심업무에 집중할 유인을 갖게 되고(Lannoo(2002)), 더 많은 정보수집과 정보생산이 촉진된다. 업무에 따라 감독기구에게 요구되는 스킬이 크게 다르기 때문에 단일 통합감독기구보다는 전문감독기구가 자신의 전문분야와 감독목적에 대해 더욱 명확한 초점을 가질 수 있다(Lannoo (2002)). 또한, 다수 전문감독기구는 단일 통합감독기구에 비해 피감독 금융기관 및 시장과 긴밀한 접촉이 좀더 용이하다. 특히 전문감독기구의 지역 네트워크를 통해 감독이 이루어지는 경우에 특히 그러하다(Ciocca(2001)). 게다가 감독기구가 다수인 경우에는 감독업무 및 권한이 분할되므로 각 전문감독기구가 얻는 정보량이 한정된다. 이러한 사실과 함께 감독기구가 다수라는 사실은 각 전문감독기구가 정치나 산업에 의해 포획될 위험을 줄이는데 기여한다(Vives(2001), Ciocca(2001), Di Giorgio and Di Nova(2001)).

예를 들어, 은행감독기구와 경쟁당국이 다같이 은행업의 합병통제업무에 관련되는 경우 은행감독기구는 합병을 자신의 고유책무인 안전성 및 건전성의 관점에서 검토하며 경쟁당국도 자신의 고유책무에 입각하여 합병이 은행고객에게 미치게 될 영향을 분석한다. 이와 같이 복수의 관련 기구가 존재하는 경우에는, 단일 감독기구만 존재하는 경우 수집․생산이 용이하지 않았을 정보가 얻어지게 된다. 이 점에 대해서는 Vives(2001)를 참조하기 바란다.

iii) 통합옹호론의 재반론

단일 통합감독기구에 대한 이와 같은 반론에 대해, Hawkesby(2000)는 단일 통합감독기구가 국내에서 유일한 감독당국이라 해도 국제표준 수준의 감독을 위한 국가간 경쟁, 감독기법에 대한 학문적 평가, 단일 감독기구에 의한 다양한 감독접근의 실험적 시도, 그리고 단일 통합감독기구 내부의 부서간 경쟁 등을 통해 감독의 질을 높은 수준으로 유지할 수 있다고 주장한다.

(2) 중앙은행의 감독 개입 여부에 관한 여러 논점

영국이나 한국과 같이 전통적으로 중앙은행이 은행감독을 관장해왔던 나라에서는 중앙은행 자신이 단일 통합감독기구의 책무를 담당하지 않는 한 통합감독체계란 기존 은행감독권이 중앙은행으로부터 분리되어 통합감독기구에게 이관되는 것을 의미했다. 현재 유럽에서는 이 문제에 관한 논쟁이 고조되고 있다. 이러한 상황은 EU가 자신의 금융감독제도를 완성하게 될 때까지 당분간 지속될 전망이다.

은행에 대한 중앙은행의 (건전성) 감독 개입 여부는 앞에서 검토한 다수 전문감독기구의 통합 여부를 둘러싼 논쟁과 원칙적으로 맥을 같이 한다. 그러나 중앙은행의 감독 개입을 둘러싼 논쟁은 중앙은행의 고유 책무와 기능이 갖는 감독기능과의 연관성을 중심으로 논쟁이 구체적 수준에서 전개되고 있어서 일반적인 감독통합 논쟁과는 구분되는 측면이 있다. 아래에서는 이와 관련된 몇 가지 주요 논점을 추가적으로 검토한다.

① 중앙은행의 핵심기능과 감독의 상호관계

i) 개입옹호론

중앙은행의 핵심기능인 통화정책기능․최종대부자기능․지급결제제도의 운영자 및 관리자기능과 감독 간에는 정보에 관련된 시너지가 존재하므로 중앙은행이 감독에 개입해야 한다는 주장이 있다(ECB(2001), Hawkesby(2000), Vives(2001)). 우선 중앙은행이 관장하는 통화정책 및 지급결제제도 활동으로부터의 정보와 적극적 시장참여자로서 금융시장의 움직임과 분위기에 대한 중앙은행의 직관은 감독업무에 대단히 유용한 정보원이 된다. 한편 감독이 중앙은행의 핵심기능에 도움을 주는 측면은 다음과 같다:

a. 은행감독목적으로 수집된 기밀 정보(예를 들어, 은행 대출패턴의  변화나 부실대출 관련 정보 등)는 중앙은행이 지급결제제도 등  시장인프라를 보강하는데 가치가 있을 뿐 아니라, 거시경제변수  (실업 및 인플레이션)에 대한 중앙은행의 예측력을 높여 준다.

Peek, Rosengren and Tootell(1998)은 미국 연준이 기밀 은행감독정보를 활용하여 거시경제에 대한 예측력을 높여오고 있는 점을 보였다. Goodhart, et al.(1998)도 은행시스템이 취약한 나라에서는 감독자료로부터의 직접적 증거가 경제예측 및 분석을 개선시킨다고 주장한다.

b. 시스템적으로 중요한 금융중개기관에 대한 건전성 감독정보는   중앙은행의 거시적 건전성 감시에도 긴요하다.

c. 중앙은행이 건전성 은행감독정보에 대한 상시적 접근성과 해석  능력을 평소에 갖추고 있어야 금융시장 위기시 중앙은행이 최종  대부자로서 비상유동성 지원 여부와 최선의 개입 방식(예를 들  어, 공개시장조작정책 또는 재할인정책 등)을 신속하게 결정할  수 있다.

ii) 개입반대론의 반론

위의 주장에 대해서는 몇 가지 반론이 제기된다. 첫째, 감독과 통화정책 간에는 오히려 이해상충이 있다는 반론이 있다(Heller(1991)). 중앙은행은 물가안정을 추구함으로써 금융안정을 간접적으로만 촉진해야 한다는 시각이다. 만약 중앙은행이 금융안정을 직접 추구하는 경우에는 은행시스템의 취약성에 관한 우려로 인해 더욱 수용적인 통화정책을 집행할 가능성이 있다는 것이다.

둘째, 중앙은행이 감독정책까지 관장하면 감독업무의 시간소모적 특성상 중앙은행의 통화정책에 대한 주의(attention)가 분산될 수 있다는 것이다. 그 근거는 두 가지다(Hawkesby(2000)). 우선, 은행감독까지 관장하는 중앙은행의 총재는 문제 발생시 직접적으로 감독책임에 직면하기 때문에 감독과 관련된 모든 의사결정에 늘 빠지지 않고 참여해야 한다. 이는 금융감독 성과에 대한 평가는 원래 쉽지 않아서 책임을 다른 사람에게 위임하기 어렵다는 사실에 기인한다. 또한, 은행감독과 통화정책 모두를 관장하는 중앙은행은 은행부문의 감독문제가 어떤 수준을 넘어서면 총재의 주된 초점이 통화정책에서 은행감독 쪽으로 “쏠리게(skewed)” 된다. 은행위기가 발생하면 중앙은행 총재가 가령 공개청문회에 나가야 하고 정치권과 여론의 압력도 받게 될 것이기 때문이다. 이것은 인플레이션 목표를 달성하지 못했을 때 중앙은행이 밟게 되는 행정적 절차가 일반적으로 확립되어 있는 점과는 대조가 된다.

셋째, 중앙은행의 감독실패는 중앙은행의 통화당국으로서의 신뢰 및 평판에도 손상을 준다는 반론이다. 감독을 아무리 잘해도 감독기구가 칭송받지 못하는 것은 물론이고 잘한 것이 “누구의 눈에도 띄지 않(not to be noticed)”지만, 금융기관이 도산하기라도 하면 감독기구가 엄청난 비난을 받게 되기 때문이다(Goodhart, et al.(1998)).

넷째, 중앙은행이 시스템 안정을 도모한다는 사실 자체가 감독의 기관구조에 대하여 명확한 함의를 갖지 않는다는 반론도 있다(Briault(1999)). 우선, 시스템위험을 감시하는 중앙은행이 실제로 건전성 감독을 실시할 금융기관을 사전에 결정하기란 쉽지 않다는 것이다. 은행기관은 물론 비은행기관도 시스템 위험을 초래하는 일이 있기 때문이다. 또한 일부 금융기관을 중앙은행이 감독하게 되면 이들에 대한 유사시 구제가능성을 일반이 기대하게 되어 경쟁상 왜곡이 초래될 수 있다. 게다가 소비자보호를 위한 미시적 건전성 규제와 금융안정을 위한 거시적 건전성 규제는 이론적으로는 구분될 수 있겠지만, 실제로는 금융기관의 지급능력을 보호하기 위해 고안된 감독기준 및 요건은 금융시스템은 물론 개별 금융기관에게도 관련된다. 따라서 규제를 구분하는 것의 실제적 의미는 없다는 것이다.

끝으로, 최근 문제은행 구제를 위해 중앙은행 주도로 이루어지는 민간구제팩키지 조성 사례보다는 정부의 공적자금 지원 사례가 점증하고 있는 점도 중앙은행의 감독개입 근거를 약화시키는데 기여한다.

iii) 개입옹호론의 재반론

앞의 다섯 가지 반론 가운데 첫째 및 둘째 논점과 관련하여 재반론이 제기된다. 먼저, 개입찬성론자들은 은행시스템의 취약성이 실제로 대두되는 것은 경기가 팽창할 때가 아니라 침체할 때이므로 중앙은행의 수용적 통화정책의 물가안정 목적과의 상충 가능성은 과장된 것이라고 반박한다(ECB(2001), Vives(2001)). 역사적으로도 중앙은행이 은행의 지급능력에 신경을 쓰느라 팽창적 통화정책을 운용했던 경우는 거의 없다(Goodhart and Schoenmaker(1995)). 또한 두 정책 간에 상충이 있다면 중앙은행과 감독기관을 서로 분리한다고 해도 그 상충 자체가 없어지는 것이 아니며 어떻게든 조정되어야 하는 것이다(ECB(2001), Goodhart, et al.(1998)). 그러므로 이해상충의 논의는 설득력이 없다. 다만 문제는 상충을 내부적으로 해결할 때와 외부적으로 해결할 때 해결의 거래비용이 어느 쪽이 더 크거나 작은가 하는 점이라는 것이다(Goodhart, et al(1998)).

둘째, 일반 국민은 금융안정보다는 통화정책이나 이자율에 대하여 훨씬 더 자주 관심을 갖는다는 것이다. 은행위기가 비교적 드물다면 아무래도 중앙은행은 통화정책에 대한 지속적 검토에 주력하기 마련이다. 그렇다면, 은행건전성 감독은 주업이 아닌 “‘부업’으로서만 관리될 것이라” 볼 수 있다(Hawkesby(2000)).

② 정보흐름의 왜곡

i) 개입옹호론

이해상충의 문제와는 별도로, 은행감독기능이 중앙은행으로부터 분리되면 감독당국이 중앙은행에게 정보를 자발적으로 제공하지 않거나 법률적 제약으로 인해 정보흐름의 마찰과 장벽이 초래될 수 있다는 것이 Goodhart, et al.(1998)의 주장이다.

또한 자발성이나 법적 제약 여부와는 무관하게, 감독기구가 스스로 얻고자 하는 감독정보의 종류에 대한 편의(bias) 때문에 정보흐름상의 문제가 생길 수도 있다(Goodhart, et al.(1998)). 예를 들면, 중앙은행 내부의 감독조직은 시스템 안정에 감독의 초점을 맞추고 그 지식기반(skill base)은 경제학인데 반해, 중앙은행 외부의 통합감독기구는 소비자 보호의 문제를 중시하며 그 지식기반은 법학이라는 것이다. 이는 통합감독기구가 얻게 되는 정보집합이 만약 중앙은행이 은행감독기능을 관장했다면 얻을 수 있었을 정보집합과 다를 수 있음을 시사한다. 이 경우, 중앙은행 외부의 단일 통합감독기구는 소비자보호의 제고를 위해 시간경과에 따라 더욱 리스크를 기피하게 됨으로써 금융중개효율을 감소시킬지도 모른다(Hawkesby(2000)).

Goodhart, et al.(1998)은 주로 영국의 FSA를 염두에 두고 이 예를 들고 있다.

한편, 은행감독책무를 상실하게 된 중앙은행은 감독정보의 해석능력을 계속 유지하기 어려울 수 있다. 왜냐하면 “조직구조(organisational structure)가 은행감독을 수행하는 사람들의 유형, 능력, 그리고 전문스킬과, 이들이 일하는 조직의 에토스와 문화에, 부분적으로 영향을 미칠 수 있”기 때문이다(Goodhart, et al.(1998)).

이러한 우려는 특히 신흥시장국에 중요한 함의를 가질 수 있다(Goodhart, et al(1998)). 신흥시장국에서 공표되는 정보의 질이 열악하다면 이들 국가의 중앙은행으로부터 은행감독기능을 분리해내는 경우, 정보의 질적 저하와 정보흐름의 악화가 초래될 수 있다. 또한 기능 분리시 감독기구와 중앙은행간 원활한 조정과 정보흐름의 제도화(MOU 등) 및 그 운용 능력도 기대하기 어렵다. 왜냐하면 대체로 시장신흥국의 법률시스템은 관습법체계(common law systems)가 아니라 민법전체계(civil code systems)로 되어 있기 때문이다(De Krivoy(2000)). 게다가 대부분의 신흥시장국은 최근에야 금융자유화를 경험하고 있으므로 시스템 혼란에 더욱 취약하며, 다기능거대기업이나 금융복합그룹의 출현은 아직 그리 두드러지지 않은 편이다. 따라서 선진국에 비해 신흥시장국의 은행감독은 소비자보호나 영업행위 규제보다는 시스템 안정에 초점이 두어져야 하며 감독과 통화정책간 빈번한 접속이 긴요하다. 그러므로 특히 신흥시장국의 중앙은행은 은행감독에 개입해야 할 필요가 있다.

관습법체계는 변화하는 금융경제상황에 기관이 잘 대처할 수 있도록 신축성을 부여하는데 반해, 민법전체계는 기관이 무엇을 할 수 있고 없는지를 세세하게 규정하여 신축성의 여지를 제한하는 경향이 있다. 이 점에 대해서는 Goodhart, et al.(1998)과 De Krivoy(2000)을 참조하기 바란다.

ii) 개입반대론의 반론

Briault(2002)는 중앙은행(통화당국)과 단일 통합감독기구와의 긴밀 연계와 양 방향 정보흐름이 긴요하지만, 이러한 사실이 동일 기관 내에 두 기능이 반드시 결합해야 하는 것을 의미하지는 않는다고 주장한다.

③ 감독목적 간의 상충

i) 개입옹호론

전체 금융시스템 안정성에 대한 중앙은행의 감시와 개별 금융중개기관0에 대한 감독기구의 건전성 감독 사이에는 긴밀한 상호관련성이 있다. 한편, 감독기구의 미시건전성 감독과 소비자 보호 목적 사이에는 잠재적으로 상충이 존재할 수 있다. 이것은 중앙은행이 감독에 개입해야 하는 또 하나의 근거가 된다(ECB(2001)).

중앙은행은 시스템 안정을 관장하는 과정에서 시스템리스크의 평가 - 즉 거시적 충격 및 국내외 자본시장의 혼란 가능성과 금융중개기관 안정성을 위협하는 일반적 요인에 대한 평가 - 에 있어서 “아무도 넘볼 수 없는(unchallenged)” 책임을 보유한다. 이는 영국이나 캐나다와 같이 중앙은행이 건전성 감독을 담당하지 않는 나라에서도 그러하다. 한편, 중앙은행 바깥의 단일 통합감독기구는 미시건전성 감독업무보다는 개별 금융중개기관과 그 고객간의 관계에 관한 투자자 보호업무에 주력하게 되기 쉽다. 이것은 통합감독기구의 감독목적간 상충을 가져와 감독기구가 잠재적으로 관용유인(incentives to forbearance)에 노출될 수 있음을 시사한다. 이에 비해 중앙은행은 시스템 안정이 목적이므로 확산(contagion)의 우려가 크지 않은 경우에는 개별 금융기관의 도산을 꺼릴 이유가 별로 없다. 그러므로 중앙은행이 감독기구와 협력․견제하는 가운데 두 기관간 건전한 긴장관계를 유지할 필요가 있으며 이를 위해서는 중앙은행이 감독에 개입해야 한다는 것이다.

ii) 개입반대론의 반론

그러나 중앙은행이 감독책무에 개입하는 경우, 만약 감독실패가 발생하면 이를 감추기 위해 이자율 조작이나 비상유동성 지원을 통해 은행을 구제하려 할 것이므로 금융기관의 모럴해저드를 낳게 된다는 반론이 있다(ECB(2001)).

iii) 개입옹호론의 재반론

여기에 대해 중앙은행의 개입옹호론자들은 중앙은행이 엄정한 원칙 하에 최종대부자기능을 수행한다고 반박한다. 그리고 금융기관의 모럴해저드가 나오게 되는 더욱 중요한 원천은 금융기관의 청산조치가 수행되는 과정에 관련되는데, 중앙은행은 일반적으로 청산과정에는 관여하지 않으므로 문제가 없다는 입장이다(ECB(2001)). 그리고 중앙은행이 은행감독기능을 갖지 않는다 해도 전반적 금융시스템 안정화를 여전히 관장하는 한에 있어서는 일부 금융기관이 시스템적 의미를 갖는다는 면에서 단일 통합감독기구와 일부 업무 중복이 불가피하다(Hawkesby(2000)).

④ 감독의 독립성 확보

i) 개입옹호론

선진국은 물론, 대부분의 개발도상국 또는 신흥시장국에서 중앙은행은 상당한 독립성․전문인력․자금력을 확보하고 있으므로 중앙은행에게 감독책무를 부과하면 바젤은행감독위원회(BCBS)가 강조하는 운영상의 감독 독립성 확보가 한층 더 용이하다는 주장이다(ECB(2001), Goodhart, et al.(1998)).

ii) 개입반대론의 반론

중앙은행이 감독 독립성 확보라는 면에서 적절하다고 해도 중앙은행이 단일 통합감독기구로서 통화정책이나 시스템 안정과 거리가 있는 분야인 증권기업․보험회사의 감독과 소비자 보호까지 도모한다는 것은 아무래도 자연스럽지 않다. 또한 독립적 중앙은행이 금융부문 전체에 대한 감독업무까지 맡게 되면 공공기능의 잠재적 남용을 막기 위한 견제균형의 원리에 어긋난다는 것이다(ECB(2001)).

Goodhart, et al.(1998)에 따르면 1997년 영란은행이 통화정책의 독립성을 획득한지 2주 후에 은행감독책무를 상실하게 된 것은 결코 우연이 아니며 권한집중에 대한 경계 때문이었다는 것이다.

iii) 개입옹호론의 재반론

그럼에도, Goodhart, et al.(1998)은 신흥시장국의 경우 독립성이 모자라는 감독기구는 포획의 위험이 매우 높기 때문에 중앙은행이 은행감독기능을 갖는 것이 더 낫다고 주장한다.

(3) 감독통합을 둘러싼 논쟁의 요약과 시사점

지금까지 금융감독의 통합 여부 그리고 중앙은행 감독 개입 여부를 둘러싼 논쟁을 각각 검토했으나 이론적으로 명확한 결론을 도출하기는 어렵다. 그러나 현실적으로 감독통합은 이미 세계적 추세가 되었다. 영국이 1997년 감독통합을 채택한 이래 지난 5년 동안, 세계 여러 나라에서 감독통합을 실제로 실시하거나 구체적으로 고려하는 등 통합으로의 경향이 크게 두드러졌기 때문이다. 특히 2002년 5월 감독통합을 전격 실시한 독일의 경우는 영국의 감독통합에 비견되는 커다란 의미를 갖는다. 영국과 독일은 역사적으로 은행감독체계의 양대 축을 형성하고 있었던 나라였기 때문이다. 이에 따라 감독통합 여부와 중앙은행의 감독 개입 여부는 다수 국가에서 매우 시의성이 높은 정책과제로 제기되고 있다.

중앙은행의 지휘에 따른 규제감독이 이루어져 왔던 영국의 영향권 내에 있던 나라들로는 호주, 뉴질랜드, 홍콩, 아일랜드 등을 들 수 있다. 일찍부터 감독기능이 중앙은행과는 별도로 정부조직체에 맡겨졌던 독일의 영향권 내에 있던 나라들로는 오스트리아, 스위스, 노르웨이, 스웨덴, 덴마크, 미국 등을 들 수 있다. 이 점에 대해서는 김홍범(1996)과 Goodhart and Schoenmaker(1995)를 참조하기 바란다.

Hawkesby(2000)는 이 문제에 대한 하나의 실용적 판단기준을 제시한다. 그는 중앙은행이 은행감독을 맡는 구조와 중앙은행 외부의 단일 통합감독기구가 은행감독까지 관장하는 구조 사이의 선택 시에는 다음과 같은 일반적 비용-편익 분석기준이 적용되어야 한다고 본다:

Hawkesby(2000)는 감독의 기관구조 선택에 관한 네 가지 일반적 판단기준 이외에도 각국이 고려해야 할 다섯 가지의 고유 요인을 다음과 같이 열거하고 있다:

a.. 경제발전 수준: 선진국과 개도국간 전문 인력의 부존 차이와 정치적 간섭으로부터의 독립성 차이 등

b. 금융복합그룹의 활동 정도: 금융시스템 내 금융복합그룹 비중의 차이 등

c. 감독의 목적: 감독의 근거인 소비자보호와 시스템 안정성 간 상대적 비중의 차이 등

d. 중앙은행의 유형: ESCB(European System of Central Banks)를 구성하는 NCBs와 같이 통화정책을 직        접 담당하지 않는 중앙은행인지 여부 등

e. 금융부문의 규모: 금융부문의 규모가 클수록 단일 통합감독기구가 대형화하는데, 이에 따른 감독기구의 관료적 비효율성 및 감독의 간접비용 상승 가능성 등

f. 정치적 고려: 그 나라가 최근 은행위기를 겪은 경험이 있는지 여부(이 경우 기존 감독체제의 약점 여부와     는 무관하게 정부는 감독의 기관구조를 변경함으로써 위기를 해결하려는 모습을 국민에게 보이려는 유혹     을 받게 됨)와, 개혁을 수행하는데 정치적 관성 또는 제약 요인의 작용 여부.

a. 은행감독과 중앙은행업(central banking) 간의 시너지와, 단일 통  합감독기구가 여러 금융활동을 감독하는데서 얻어지는 시너지의  상대적 중요성

b. 감독통합이 가져오는 규모의 경제와, 중앙은행의 금융시스템 안  정책무 수행에 기인하는 중앙은행 및 단일 통합감독기구의 업무  중복 비효율의 상대적 중요성

c. 단일 통합감독기구에 의한 감독기구원의 배분효율 제고와, 건전성 감독에서 소비자 보호로 감독초점의 이행에 따른 감독의 간접비용 상승의 상대적 중요성

d. 은행건전성 감독정보와 통화정책 간의 잠재적 이해상충 요인과   잠재적 시너지 요인의 상대적 중요성.

각국에서 이러한 각각의 기준에 대한 고려가 감독의 기관구조에 대한 명확한 정책적 결론을 가져오는 경우는 그리 많지 않을 것으로 보인다. 그러나 어떤 기관구조에서건 중앙은행은 금융시장에 대한 깊은 이해를 보유하게 될 것이다(Hawkesby (2000)). 그러므로 정말 중요한 점은 감독기능이 중앙은행의 내부에 있어야 할지 아니면 외부에 있어야 할지의 문제라기보다는 은행건전성감독기구와 중앙은행 내부의 시스템안정 담당자는 협력 및 상호조정을 긴밀하게 이루어야 한다는 사실이다(Goodhart(2000), Goodhart, et al.(1998), Schoenmaker and Wierts(2002)).

현재 다수 국가가 중앙은행으로부터 은행감독권을 제거하고 통합감독을 실시 중이거나 그러한 방향으로의 이행을 검토하고 있다. 지금까지의 이론적 검토가 이들 나라에 의미하는 바는 무엇인가? 중앙은행으로부터 은행감독권을 제거함으로써 생길 수 있는 잠재적 문제점과 통합금융감독의 내재적 취약성부터 제도적으로 보완해야 통합감독으로부터 우리가 기대할 수 있는 편익을 온전하게 거둘 수 있다는 점이다. 왜냐하면 통합감독옹호론 및 중앙은행의 감독 불개입론에 대한 찬반은 다같이 나름대로 이론적 근거를 갖고 있기 때문이다. 확고하게 감독통합을 주장하는 Briault(1999, 2002)나 감독분할을 주장하는 Goodhart, et al.(1998) 모두, 기본적으로는 감독구조의 이상적 모형(ideal model)은 없다는데 동의하는 것도 바로 그러한 이유에서다. 그러므로 한국이 감독통합의 이점을 충분히 살릴만한 기본 요건을 충족하고 있는지 여부가 현실적으로 가장 중요한 문제가 된다.

감독통합에 대한 반론과 중앙은행의 감독 불개입에 대한 반론은 앞에서 살펴 본대로 다양하지만, 대체로 세 가지 우려 - 단일 기구로서의 통합감독기구가 (정치적) 포획에 의해 독립성을 상실할 우려, 감독독점자로서의 통합감독기구가 책임성을 상실할 우려, 그리고 정보독점자로서의 통합감독기구가 정보흐름을 왜곡할 우려 - 에서 나오는 것으로 요약할 수 있다. 따라서 이러한 우려를 불식시킬만한 제도적 장치(독립성․책임성․협력 및 견제의 장치)의 확립과 그 원활한 운영이 전제가 되어야 통합감독체계가 성공할 수 있다. 이러한 사실이 한국의 현행 금융감독체계에 시사하는 바가 크다는 점은 말할 나위도 없다.

이제 제III장에서는 통합감독체계가 실제로 다양한 형태로 도입되고 있다는 점부터 간단히 살펴본 후, 우리보다 일찍 통합감독을 도입한 몇몇 나라의 실제 감독 경험을 각각 검토하기로 한다.

III. 통합금융감독체계의 실제

1. 통합금융감독의 다양성

1999년 결성된 통합감독기구그룹(IRG: Integrated Regulators Group)은 통합감독을 실시하고 있는 나라의 통합감독기구를 회원으로 하는 비공식 국제기구다. 2002년 4월 현재 노르웨이(BISC)․덴마크(DFSA)․스웨덴(SFSA)․영국(FSA)․한국(FSS)․호주(APRA)․캐나다(OSFI)․일본(JFSA)․싱가포르(MAS)․아이슬랜드(FSAI)의 10개국 통합감독기구가 회원으로 참여하고 있다(금융감독원(2002)). 그런데, 이들 그룹의 각 회원국이 채택한 “통합감독”은 명확히 정의된 동질적 개념은 아니다. 각국의 통합감독체계 및 그 운영은 통합감독국 간에도 상당한 개별적 편차를 보이고 있기 때문이다.

IRG는 통합감독국의 감독기구로 구성된 유일한 국제조직으로서 1999년 5월 호주 시드니에서 처음 결성된 이래 연차회의를 매년 개최하고 있다. 이 조직은 국제표준설정기능을 갖고 있지 않으며 회원에 대한 구속적 의무를 설정할 권한도 갖고 있지는 않지만, 통합감독의 경험을 공유하고 공통의 이해가 걸린 분야에서 상호 협력하는 비공식기구이다. 통합감독기구에 대한 IRG의 실무적 정의는 “은행 및 보험회사 모두에 대한 건전성 규제를 관장하고 있는 감독기구”이다(Carmichael(2002)). 물론 대부분의 회원들은 실용적 정의보다 넓은 범위의 책무를 실제로 관장하고 있다. IRG에 대한 자세한 내용은 Carmichael(2002)를 참조하기 바란다.

한국에서는 금융감독원(FSS)이 IRG의 회원이다. 그러나 본문의 <표 4>, <표 5>, 그리고 <표 6>은 금융감독위원회(FSC) 및 금융감독원(FSS)을 한국의 통합감독기구로 전제하고 작성되었다.

우선, 각국의 통합감독기구는 <표 4>와 같이 감독대상기관과 업무범위가 다르다. 감독기구는 대체로 은행․증권․보험을 모두 커버하지만 호주와 캐나다는 통합감독기구가 증권부문을 다루지는 않는다. 또, 각국의 통합감독기구는 건전성 감독을 공통적으로 담당하지만 불공정거래․공시․소비자보호의 각 업무를 모두 독자적으로 담당하는 나라는 영국과 한국뿐이다.

<표 4> 각국 통합감독기구의 감독대상기관 및 업무범위

국가＼권역․업무 구분	감독대상 금융권역			업무범위
	은행	증권	보험	건전성감독	불공정거래감독	공시감독	소비자보호
노르웨이	○	○	○	○	○	△	×
덴마크	○	○	○	○	○	○	×
스웨덴	○	○	○	○	○	○	△
영국	○	○	○	○	○	○	○
한국	○	○	○	○	○	○	○
호주	○	×	○	○	×	×	×
캐다나	○	×	○	○	△	△	△
일본	○	○	○	○	○	○	×
싱가포르	○	○	○	○	×	△	×

주: △는 다른 기관과의 공동 수행 또는 최소기준 제시에 그치는 경우 등을 가리킨다.

자료: 금융감독원(2000).

통합감독기구의 내부조직구조도 <표 5>와 같이 나라마다 상당히 다르다. 노르웨이․덴마크․스웨덴․영국․한국․호주․일본의 경우 혼합형 조직을, 싱가포르와 캐나다의 경우 각기 금융기관별 조직과 감독활동별 조직을, 취하고 있다. 또, 혼합형 조직의 경우에도 나라마다 세부 내용은 차이가 난다. <표 6>은 각국의 통합감독기구가 보유하는 법률적 책무 및 구체적 권한도 서로 다르다는 사실을 보여준다.

하나의 통합감독기구 내에 서로 다른 원리에 따른 상․하위조직이 혼재하는 이유는, 규제관행의 진정한 통합을 이루는데 길고 어려운 과정이 개입되기 때문이기도 하고 회원국에 따라서는 고도로 통합된 금융복합그룹을 갖지 않고 있기 때문이다(Carmichael(2002)).

요컨대, 통합감독에는 이렇다 할 표준적 모형은 존재하지 않는다. 따라서 통합감독의 실제를 구체적으로 이해하려면 각국의 통합감독체계와 그 운영경험을 개별적으로 검토해야 할 필요가 있다. 아래에서는 노르웨이, 덴마크, 스웨덴, 그리고 영국의 통합감독 실제를 살펴보기로 한다.

다만, Carmichael(2002)은 통합규제로의 범세계적 경향을 감독목적별 접근에 따른 감독기구의 구조조정 경향으로 파악한다. <표 4>에서 알 수 있는바와 같이 단일 감독기구가 하나 또는 복수의 감독목적을 추구한다는 점에서 그러하다는 것이다.

저자는 다음 세 가지 기준에 의해 이들 4개국을 선정하였다:

a. 통합감독기구그룹(IRG: Integrated Regulators Group)의 회원국

b. 한국과 같이 단일 통합감독기구가 은행․보험․증권부문의 전 부문을 관장하는 국가

c. 시기적으로 통합감독을 한국보다 앞서 도입하여 경험이 어느 정도 쌓인 국가.

국가 ＼ 조직 형태 등	조직형태	구성기준	비고
노르웨이	혼합형	상위구조: 감독활동별* 하위구조: 감독활동별** (일부는 금융기관별***)	* 기관감독, 시장감시, 회계감사, 행정지원 ** 인가․규제, 상시검사, 임점검사, 제재 등 ***부동산업자․중매인․부채회수대행기업
덴마크	혼합형	외형상 금융기관별 구조이지만 운영면에서 감독부서간 교류를 강화함으로써 전체적으로는 혼합형 관리를 지향	내부 조직: 12개 부서로 구성 (은행부, 증권부, 컴퓨터서비스부, 금융보고 부, 공동투자․양도성증권회사 감독부, 보험 중개인․소비자부, 생명보험․연금보험부, 일 반보험․재보험부, 신용․시장리스크부, 주택 저당대출부, 금융․정보․인사부,경제․통계․IT부)
스웨덴	혼합형	상위구조: 감독활동별* (일부는 금융기관별**) 하위구조: 감독활동별***	* 대외홍보, 행정지원, 감독전략․분석, 기관 감독, 시장감시 ** 보험․기금부, 은행․투자기업부 ***인가․법률, 감독, 리스크분석, 시장감시, 정 책조정, 회계표준 등
영국	혼합형	상위구조: 감독활동별* 하위구조: 감독활동별** (일부는 금융기관별)***	* 금융기관감독․시장감시, 규제과정․리스크, 행정지원 ** 인가, 제재, 리스크분석, 시장․거래소, 건전 성표준, 소비자보호 ***보험회사, 예금수취기관, 대형금융그룹
한국	혼합형	상위구조: 감독활동별* (일부는 금융기관별**) 하위구조: 감독활동별 기 본구조 하에 금융기관 별로 편제***	* 금융기관감독 및 시장감시, 회계감독, 기획․ 총괄 ** 보험․증권, 은행․비은행 ***감독, 검사, 불공정거래, 회계․감리, 검사지원․관리의 기본구조 하에, 검사부서와 감독부서는 금융기관별로 편제.
호주	혼합형	상위구조: 감독활동별* 하위구조: 금융기관별	금융그룹감독, 개별 금융기관감독, 정책․조사․컨설팅, 관리․지원
캐나다	감독활동별	감독활동별	감독, 규제, 감독지원, 관리
일본	혼합형	상위구조: 감독활동별* 하위구조: 금융기관별	* 관리․지원, 검사, 감독, 시장감시
싱가포르	금융기관별	금융기관별	지원 및 리스크관리 부문은 별도 운영

<표 5> 각국 통합감독기구의 내부조직구조

자료: 금융감독원(2000)을 기초로 작성하되, 노르웨이․덴마크․스웨덴․영국․한국에 대해서는 저자        가 본 논문 제III장의 내용에 따라 수정하여 작성하였음.

권한 ＼ 국가	인가권	임원자격심사권	검사권	자료 요구권	지시․감독 및 조치요구권	개별 금융기관에 대한 지시권	임원 해임권	감사 해임권	영업 정지권	관리인 선임권	계약이전명령권
노르웨이	△	○	○	○	○	○	△	△	△	○	○
덴마크	○	○	○	○	○	×	×	○	○	○	○
스웨덴	○	○	○	○	○	○	×	×	×	△	×
영국	○	○	○	○	○	○	○	○	○	○	○
한국	○	○	○	○	○	○	○	○	○	○	○
호주	○	×	○	○	○	○	×	×	×	○	○
캐나다	△	○	○	○	○	○	○	○	○	○	×
일본	○	○	○	○	○	×	○	○	○	○	○
싱가포르	○	○	○	○	○	○	○	○	○	○	○

<표 6> 각국 통합감독기구의 규제감독권

자료: Carmichael(2002)에 의거하되, 한국에 대해서는 금융감독원(2000)을 근거로 부분 수정하여 작        성하였음.

2. 노르웨이의 통합감독

BISC(2001, 2002, 2003), Ecklund and Knutsen(2001), IFS(2000), IMF(2000, 2002a), Lumpkin(2001a), Norwegian Central Bank(2002), 그리고 Taylor and Fleming(1999)을 참조하였다.

(1) 통합감독체계의 개관

노르웨이에서는 평민(common people)의 이해를 보호해야 한다는 정치적 인식에 의해 일찍이 19세기 초부터 저축은행과 생명보험회사에 대해서는 국가에 의한 사회정치(social politics)로서의 금융감독이 제한적 형태로나마 존재했었다. 이후 19세기 말 은행위기로 1900년에는 저축은행감독관(Savings Banks Inspector)과 보험감독위원회(Insurance Council)가, 1918년에는 증권중매인통제기구(Broker’s Control Agency)가 각각 신설되었다. 그리고 1920년대에 발생한 상업은행부문의 심각한 위기로 1924년에는 은행감독청(Banking Inspectorate)이 설립되어 상업은행 및 저축은행을 다같이 감독하게 되었다. 이후 1980년대에 이르기까지 약 60년간 감독기구 조정이나 법률 정비는  거의 이루어지지 않았다.

당시 각 감독기구는 서로 다른 부처의 관할 하에 있었다. 은행감독청은 재무부에 보고했고, 보험감독위원회와 증권중매인통제기구는 각각 사회부(Ministry of Social Affairs)와 교역부(Ministry of Trade)의 관할 하에 놓여 있었다. Ecklund and Knutsen(2001)을 참조하기 바란다.

그러나 은행감독청은 금융혁신 및 자유화의 진전에 따라 감독체계도 통합되는 쪽으로 개편되어야 한다는 인식을 1970년경에 이미 갖고 있었다. 이러한 감독통합의 분위기는 이후 1983년 중매인통제기구의 은행감독청과의 통합으로 일부 나타났다. 뒤이어, 증권시장까지 감독하게 된 은행감독청은 1986년에는 최종적으로 보험감독위원회와 통합되었다. 이로써 은행․증권․보험에 대한 세계 최초의 통합감독기구인 BISC(Banking, Insurance, and Securities Commission: Kredittilsynet)가 만들어졌다. 이것은 금융복합그룹에 대한 효과적 감독과 규모의 경제를 위해 감독통합이 필요하다는 노르웨이 왕립위원회(Norwegian Royal Commission)의 1985년 보고서 내용에 따른 결정이었다. 이후 1993년, 의회는 BISC에 대한 인적자원 및 물적자원의 증강을 통해 감독을 강화하였다.

BISC는 은행, 금융회사, 저당기관, 보험회사, 연금기금, 증권거래, 부동산업자(estate agents), 회계감사회사에 대한 포괄적 감독기구로서, 2001년부터는 증권거래소와 인가시장(authorized market places)을, 2002년부터는 부채회수대행기업(debt collection firms)을 감독하는 등 최근 그 감독범위를 확대해오고 있다. BISC의 책무는 다음과 같다:

a. 개별 금융기관에 대한 건전성감독

b. 금융시스템 안정성의 위협 요인에 대응

c. 금융시장 참가자들의 법규  및 윤리 기준 준수 도모

d. 시장의 원활한 작동을 위한 규제 틀의 확립.

BISC의 감독권은 기본적으로 금융감독법(Financial Supervision Act)에 법적 근거를 두고 있다. BISC는 규정반포권을 가지며 재무부 대신 법률 및 규정의 초안을 작성한다. 법률이 재무부에 배정한 일부 권한은 재무부의 공식 위임서신을 통해 BISC에 위임된다. 은행을 포함한 금융부문의 인․허가 대부분에 관하여 BISC는 예비조사를 수행한 후 최종 인가권자인 재무부에 권고한다. 그렇지만 증권기업, 보험중매인, 연금기금 등 일부 기관에 대해서는 BISC 자신이 최종 인허가권을 보유한다. BISC는 주요 금융중개기관의 인가 취소를 재무부에게 권고할 수 있으나 최종결정권은 재무부가 보유한다. BISC는 이사 및 감사의 면직을 권고할 수 있으며 자격요건을 충족하지 못하는 경영자나 이사를 거부할 수 있다. BISC는 금융기관으로부터의 자료징구권을 가지며 임점검사권을 독점한다. 그리고 개별 금융기관에 대한 개별지시권과 금융부문 일부에 대한 일반지시권을 보유한다. 개별 금융기관에 주요 문제가 발생하는 경우, 일부 기관에게는 BISC가 직접 영업정지권을 발동할 수 있고, 대부분의 금융기관들에 대해서는 재무부에게 영업정지를 권고할 수 있다. BISC는 금융기관에게 계약이전을 명령하거나 이를 재무부에 권고할 수 있다.

BISC의 활동은 다양한 특별법(은행업법, 보험업법, 금융기관법, 증권기금법, 증권거래법, 감사법, 부동산에이전트법, 미수금징수기관법 등)에 의해 규정된다. 그러나 이들 법률은 부문별로 내용상 커다란 편차를 보이고 있다. 이 점에 대해서는 Taylor and Fleming(1999)을 참조하기 바란다.

BISC의 내부조직은 4개 부서 - 금융보험부(Finance and Insurance Dept.), 자본시장부(Capital Market Dept.), 회계감사부(Accounting and Auditing Dept.), 그리고 행정지원부(Administration Dept.) - 로 구성된다. 금융보험부는 은행, 보험회사, 금융회사, 주택저당대출회사(mortgage companies) 등을 관장하며, 이들에 대한 감독은 인가 및 법규 관련업무, 상시검사 및 분석 업무, 임점검사업무 등 감독활동의 각 유형별로 통합 편제된다. 자본시장부는 증권시장과 투자기금, 증권회사, 부동산업자 및 증권중매인, 부채회수기업 등을 관장한다. 임점검사와 상시검사는 팀(section) 단위로 이루어진다.

기업문화를 촉진하기 위해 BISC 경영진은 내부 조직, 경영, 목표, 기능에 관련된 모든 과정에 직원들의 참여를 보장한다. 예를 들어 예산과 목표에 관한 연차계획의 작성과 연중 및 연말에 실세되는 각 부서의 활동보고회에 모든 직원이 참여하도록 한다. 그리고 고위경영진의 주례회의록 사본이 모든 직원에게 회람되는 등 내부정보의 공유 및 개방성이 강조된다. 모든 스탭을 위해 일년에 4-6회의 정기 정보설명회(information meeting)가 열린다.

(2) BISC의 지배구조․독립성․책임성

BISC는 재무부의 산하 기구로서 행정적으로 재무부에 보고하며 재무부를 통해 궁극적으로 국왕(King in Council)에게 책임진다. 재무부는 BISC의 업무에 대한 일반 지침과 기본 사항의 결정권을 가지고 있으나, 일부 권한은 BISC에게 위임하고 있다. BISC는 실제 감독에 있어서 상당한 정도의 독립성을 가지며, 재무부가 결정한 금융감독 관련 사항의 이행과 감독운영 전반에 대해 감독당국으로서 책임진다.

1990년대 초 은행위기 이후, 재무부와 BISC의 역할 및 책임은 각각 명확하게 정리되었고 재무부의 모든 지침과 지시는 문서로만 이루어지게 되었다. 이러한 요건과 더불어, 개방정부와 공식문서 공개를 강조하는 노르웨이의 전반적 사회분위기는 재무부에 대한 BISC의 독립성을 더욱 강화하는데 기여한다. 특히 노르웨이의 경우, “「정보공개법(Freedom of Information Act)」에 의해 개별 금융기관에 대한 감독보고서의 요약본이 일반에 공개되고, 재무장관이 감독기구에 내리는 지시사항은 반드시 문서화되어 「정보공개법」에 따라 공개될 수밖에 없”도록 되어 있다(김홍범(2002)).

BISC의 장은 국왕이 임명하는 금융청장(Director General)으로 그 임기는 6년이다. 감독위원회는 BISC의 독립성을 확보하기 위한 제도적 장치다. BISC는 국왕이 임명하는 감독위원회에 책임을 진다. 감독위원회는 임기 4년의 독립위원(현직 각료나 정치인이 아닌, 학계나 피감독산업 또는 공무원 출신의 위원) 5인으로 구성된다. 감독위원회의 의장과 부의장 역시 국왕이 지명한다. 월 1회 회합하는 감독위원회에는 BISC의 금융청장과 부서장들 그리고 관련 스탭이 참여하여 의제를 논의할 수 있다. 감독위원회의 모든 회의 자료는 금융청장 책임 하에 작성된다. 금융청장은 재무부의 감독관련 지시내용을 감독위원회에 보고할 수 있다. BISC의 예산은 재무부가 승인하지만, BISC의 감독계획은 매년 감독위원회가 승인한다. 결국 감독위원회는 BISC와 재무부 사이에서 완충역할을 수행하며 BISC를 정치적․관료적 압력에서 격리시키는데 기여한다.

이밖에도, 감독위원회에는 옵저버 1인과 추가 위원 2인이 참여한다. 재무부는 중앙은행의 제안을 받아 감독이사회에 참석하는 임기 4년의 옵저버 1인을 임명한다. 또한 감독위원회가 BISC의 행정관련 사안을 논의하는 경우에는 BISC 직원 중 선출된 2인의 위원이 추가로 감독이사회에 참여한다. BISC(2001)을 참조하기 바란다.

감사실(Office of the Auditor General)은 정부행정 감사 책무의 일환으로 BISC의 회계를 감사하고 경영을 평가한다. 감사실장은 BISC의 회계 및 내부통제시스템 등 일부 측면에 대해서는 매년 감사를 실시하며 여타 측면에 대해서는 부정기적으로 평가 또는 검사를 수행한다. 감사실장은 자신의 검사결과를 재무부에게 보고한다. 의회는 매년 금융시장 이슈에 관한 백서를 통해 정보를 갖게 되며, 의회의 재무위원회는 4년 임기 중 1, 2회 BISC를 방문한다. 노르웨이에는 BISC를 포함한 정부활동에 관한 엄격한 투명성 정책이 있다. 가령, 금융기관과 증권기업에 대한 감독결과는 분기별 보도자료(quarterly press releases)로 공표된다.

(3) 감독관련기관간 협력 및 견제

BISC의 주요 업무 중 하나는 시스템위기를 선제하는 일이다. 따라서 BISC와 금융안정 책무를 가진 중앙은행간 협력 및 조정은 효과적 감독을 위한 핵심요소이다. BISC는 노르웨이 중앙은행(Norges Bank)과 긴밀하게 협력해왔다. 1993년에는 BISC와 Norges Bank 간에 정보교환 및 협력을 주요 내용으로 하는 공식 지침이 체결되었다. 그리고 1994년부터는 두 기관의 협력 하에 거시경제 감시프로그램이 운영되고 있다. 이 프로그램 하에서 두 기구는 분기마다 번갈아 (즉 일년에 각기 2회씩) 금융부문의 경제․재무상황 및 전망에 대해 정기적으로 보고한다. 금융건전성의 지표를 감시하는 것 외에도, 이 보고서들은 거시경제의 변화가 금융시스템의 강건성(strength)에 미칠 수 있는 잠재적 영향을 분석한다. 보고서는 재무부에 제출된다.

Norges Bank의 금융안정 책무는 중앙은행법(Norges Bank Act) 제1조 및 제3조에 명시적으로 정의되어 있다(Norwegian Central Bank(2002)).

지침은 정보교환, 금융기관과의 접촉, 규제 작성, 그리고 경제분석 및 재무분석, 통계 보고(노르웨이통계청(Statistics Norway)과의 협조 하 통계 보고)에 관한 협력에 관한 내용으로 구성된다(IMF(2000)).

BISC의 감독위원회 의장과 감독청장, 그리고 Norges Bank 총재는 분기별로 만나 금융안정과 금융시장의 구조변화, 거시건전성, 국제적 동향 등에 관련된 이슈를 분기회의에서 논의한다. BISC와 Norges Bank의 관련 부서나 스탭 간에도 인가신청이나 구조적 이슈 등 사안에 대해 매월 접촉이 있다. 한편, 감독위원회 의장과 감독청장, 그리고 재무부 수석국장(Secretary General)도 분기별로 회합한다.

1990년대 초의 위기 시에는 BISC가 위기 수습에 있어서 주도적 역할을 담당하지는 않았으나, 위기 이후 BISC의 감독효율 및 역량이 강화되었으므로 향후 위기발생시에는 BISC의 역할이 강화될 것으로 예상할 수 있다. 그러나 위기관리메커니즘은 명시적으로 정해져 있지 않다.

3. 덴마크의 통합감독

Bjerre-Nielsen(2000), Danish Central Bank(2002), DFSA(2001, 2002), IFS(2000), IMF(2002b), Lumpkin(2001a), 그리고 Taylor and Fleming(1999)을 참조하였다.

(1) 통합감독체계의 개관

덴마크 정부는 19세기 말과 20세기 초에 저축은행감독청(Supervisory Authority of Savings Banks)과 상업은행감독청(Supervisory Authority of Commercial Banks)을 각각 설립하여 저축은행과 상업은행을 감독하였다. 이들 각 부문에 대한 감독은 오랜 기간을 두고 진화적으로 통합되었다. 저축은행감독청과 상업은행감독청은 1963년 상업은행 및 저축은행감독청(Supervisory Authority of Commercial and Savings Banks)으로 통합되었고 비은행증권회사에 대한 건전성감독까지 관장해왔다. 1988년 동 감독청은 보험감독청(Supervisory Authority of Insurance Business)을 흡수함으로써 은행․증권․보험부문에 대한 통합감독기구인 덴마크 금융감독청(Danish Financial Supervisory Authority: Finanstilsynet)으로 거듭나게 되었다. 이후 DFSA는 1990년 주택저당신용기관감독청(Supervisory Authority of Mortgage Credit Institutions)까지 흡수하여 오늘에 이르고 있다.

DFSA는 행정 장치이다. 감독활동을 규율하는 법률에 대한 근본적 검토가 이루어지지 않은 상태에서 1988년의 통합이 이루어졌기 때문이다. 그러므로 통합 이전의 기존 감독조직에 적용되었던 다수의 서로 다른 법률에 의해 DFSA가 운영되어 오고 있다.

DFSA의 책무는 금융부문에 대한 개인 및 사회 전체의 신뢰를 유지하는 것이다. 이를 위해 DFSA는 금융관련 법률의 준수 여부를 감독하고 금융법률의 틀을 작성하는데 참여하며 금융정보를 수집하고 공표한다.

감독대상 금융기관에는 신용기관(상업은행, 저축은행, 신용조합), 주택저당신용기관, 비생명보험회사, 생명보험회사, 연금기금, 보험중매인, ATP(Danish Labor Market Supplementary Pension), LD(Danish Employees' Capital Pension Fund), AES(Danish Labour Market Occupational Diseases Fund), UCITS(Investment Companies and Investment Associations)이 있다. DFSA는 시장 감독도 담당하며, 이는 시장기업(market undertakings)에 대한 특별 감독과 여타 시장참여자들에 대한 지속적 감시로 구성된다.

여기서 시장기업에는 코펜하겐 증권거래소(Copenhagen Stock Exchange), 덴마크 인가시장(Danish Authorised Market Place), 그리고 등록 및 지급결제를 담당하는 덴마크 증권센터(Danish Securities Center)가 포함된다. 시장기업이 아닌 여타 시장참여자에는 증권딜러, 투자자, 그리고 발행자가 포함된다. DFSA(2002)를 참조하기 바란다.

DFSA는 금융관련 법률의 초안을 작성하고 집행명령(executive orders) 및 지침을 발하며, 인가권, 부적격 이사회 위원 및 CEO에 대한 거부권, 금융기관에 대한 정보요구권, 검사권, 영업정지권, 채무이전명령권, 관리인선임권, 인가취소권을 갖는다. 개별 금융기관이 준수하여야 할 표준 및 명령 제정권은 보유하지 않는다. 감사에 대해서는 면직권(power to remove)이 있으나, 이사에 대해서는 면직권이 없다.

감독청장(Director General)은 DFSA의 집행업무를 관할하고 전략기획 및 부서간 자원배분을 전반적으로 관장하며, 경제부(Ministry of Economic Affairs)와 3개 감독위원회에 책임을 진다. DFSA의 내부조직에는 4인의 경영진 그룹, 3개 감독위원회, 12개 집행부서(Divisions)와 특별고문(Special Counsellors)이 있다. 감독위원회에는 금융기관(투자회사, 보험회사, 은행, 주택저당신용기관) 및 금융지주회사를 관할하는 금융기관감독위원회(Financial Business Council), 증권시장을 관할하는 증권감독위원회(Danish Securities Council), 그리고 연금시스템을 관할하는 연금시장감독위원회(Danish Pension Market Council)가 있다.

집행부서는 특정 감독대상 금융기관의 유형과 규모 - 소형은행, 대형은행, 주택저당신용기관, 비생명보험회사 등 - 에 따라 은행부, 증권부, 컴퓨터서비스부, 금융보고부, UCITS부, 보험중개인 및 소비자부, 생명 및 연금보험부, 일반보험 및 재보험부, 신용 및 시장리스크부, 모기지신용부, 금융과 정보 및 인사부, 경제와 통계 및 IT부로 구분된다. 대부분의 부서는 서로 다른 법률, 서로 다른 리스크분야나 이슈어리스크․IT리스크․아웃소싱리스크 등 부문을 초월하는 주제를 다루는 “전문지식의 중심(centers of expertise)”이다(DFSA(2001)). 이들 부서는 여타 부서 및 경영진 그룹에게 내부 자문을 제공한다. 각 부서는 사안에 따라 전체 경영진 그룹이나 그룹 내 2인 이상의 위원에게 보고하도록 되어 있다. 이것은 내부조직이 혼합구조(matrix structure)로 되어 있음을 반영하는 것이다.

덴마크에서는 1990년대를 통하여 금융복합그룹의 감독을 위해 이렇다할 법률적․조직구조적 조치가 취해진 바 없었으나, 최근 일부 법률의 통합에 의해 일관성을 유지하려는 움직임이 진행 중이다. 가령, 2001년 6월 금융시장의 수렴현상에 따라 금융복합그룹에 대한 감독틀을 마련하기 위해 금융업법(Financial Business Act)이 제정되었다.

(2) DFSA의 지배구조․독립성․책임성

DFSA는 경제장관(Minister for Economic Affairs) 관할 하의 정부기구라는 의미에서 정치시스템의 일부이다. 경제장관은 감독청장(Director General)에 대한 지시권을 보유하며 덴마크 국회(Folketinget)에 책임을 진다. 그럼에도 불구하고, DFSA는 금융감독의 일상적 수행에 있어 매우 독립적이다. 예를 들어, 경제장관은 지시권을 실제로 거의 행사하지 않는다. 또한, DFSA는 정치적으로 중요한 특별 사안의 경우에도 결정을 내린 이후에 이를 경제부에 통지할 뿐이다.

DFSA에 대한 정치적 책임은 1996년까지는 기업 및 산업부 장관(Minister for Business and Industry)에게 있었으나 1997년부터는 금융부문 전체를 관장하게 된 경제장관(Minister for Economic Affairs)에게 이관되었다(DFSA(2002)).

노동시장보조연금(ATP)와 피용자자본연금기금(LD)은 노동장관 산하에 설치되어 있다. 그러므로 DFSA는 ATP 및 LD 관련 감독사항을 노동장관에게 보고한다. DFSA는 노동시장직업병기금(AES: Danish Labour Market Occupational Diseases Fund)과 Danmarks Skibskreditfond에 관련된 감독사항을 각각의 상위부처인 사회장관(Minister for Social Affairs)과 기업․산업장관에게 보고한다. DFSA(2002)를 참조하기 바란다.

DFSA는 각 감독위원회의 사무국 기능을 수행한다. 이는 1988년 통합기구의 설립 당시, 기존 감독기구의 감독이사회들이 단일화되지 않았었기 때문이다. 이와 같은 복잡한 보고체계는 경제부와 규제기구간의 여과장치로 작용하는 측면도 있다. 감독청장(Director General)은 각 감독위원회로부터 관련 분야의 이슈에 관한 자문을 받는다.

DFSA는 매년 경제부와 규제․감독․정보활동의 계획에 대한 계약을 맺는다. DFSA의 연차보고서에는 DFSA와 경제부와의 일년 계약에 대한 보고서가 포함되며, 여기에는 향후 일년간 수행하게 될 DFSA의 주요활동이 정리된다. 이 내용은 경제부 및 의회(와 일반국민)에게 DFSA의 성과를 평가, 측정할 기회를 제공한다.

금융기관은 구체적 사안에 관한 DFSA의 결정에 대해 (경제부가 아니라) 덴마크 금융기관불만처리이사회(Danish Commerce and Companies Appeal Board)에 이의를 제기할 수 있다. 동 이사회는 정부가 임명하며 전문가로 구성된다. DFSA는 정부조직이므로 정부감사인(governmental auditors)에 의해 감사받는다.

(3) 감독관련기관간 협력 및 견제

덴마크 중앙은행(Danmarks Nationalbank)과 DFSA는 금융안정에 초점을 맞추어 서로 협력한다. 일반적으로 DFSA는 주로 금융기관의 내적 요인(임원자격요건 등)을 확인하고 감시하는 업무를, 덴마크 중앙은행은 금융기관의 외적 요인(경기하강 등 거시경제적 요인)에 대한 업무를, 각각 관장한다. 만약 금융안정에 대한 위협이 좀더 구체화하면, 정부는 두 기구 중 하나가 금융기관의 도산을 피하기 위해 민간부문의 해법을 마련하는데 있어 중재자(broker) 역할을 하도록 요청할 수 있다. 또한, 덴마크 중앙은행은 경제부 산하의 경제위원회(Economic Council), DFSA의 금융기관감독위원회 및 증권감독위원회 등에 위원으로 참여한다.

덴마크 중앙은행은 금융안정에 관한 체계적 분석을 2001년까지는 매년 제2/4분기 분기보고서(Monetary Review)에 수록해왔다. 그러나 2002년 5월부터는 연차 금융안정성보고서를 발간해오고 있다. 금융안정 분석의 목적은 가계 및 기업에게 자본을 효율적으로 제공하는 금융시장의 기능이 순조롭게 발휘되도록 금융부문의 강건성을 유지하는데 있다. Danish Central Bank(2002)를 참조하기 바란다.

덴마크에서는 어떤 금융기관의 가능한 붕괴가 금융안정에 커다란 위협이 될지 여부를 경제부, 덴마크 중앙은행, DFSA의 세 기구가 함께 결정한다. 1990년대의 위기 당시 DFSA는 위기해결에 있어서 선제적으로(pro-actively) 움직였었다. 심지어 DFSA가 일상 업무에서 벗어나는 활동을 하는 경우에는 반드시 승인을 받도록 재무부가 개입했을 정도였다. 덴마크에는 향후의 어떤 금융구조조정에 있어서도 DFSA가 주도적 역할을 맡게 될 것이라는 분명한 기대가 존재한다. 그러나 위기관리메커니즘은 명시적으로 마련되어 있지 않다.

통합감독기구의 유효성에 대한 일반의 기대를 관리하는 것이 통합규제자가 직면하는 커다란 과제 중 하나이다(Taylor and Fleming(1999)). 노르딕 3국 가운데 특히 덴마크의 DFSA는 이러한 기대 관리를 두드러지게 중시한다. DFSA는 전략적 강령을 공개함으로써 건전성 규제의 한계를 일반 국민에게 잘 이해시키고 이들의 신뢰를 증대시키려 노력한다. 이런 맥락에서, DFSA는 금융기관이 붕괴하지 않는다는 것을 보장할 수 없음을 정치시스템․언론․일반 국민에게 분명히 하는데 주력한다. 의회(Folketing)도, 경제부로부터 특정 권한(specific authority)을 얻지 않은 상태에서는 DFSA가 구제활동의 추진력으로 나설 의향이 없다는 점을 잘 알고 있다.

4. 스웨덴의 통합감독

IFS(2000), IMF(2002c), Lumpkin(2001a), SFSA(1998, 1999, 2001, 2002), Swedish Central bank(2000, 2002), 그리고 Taylor and Fleming(1999)를 참조하였다.

(1) 통합감독체계의 개관

스웨덴에서는 1907년 설립된 은행감독원(Bank Inspection Board)이 은행업과 증권업을 관할해왔고 1904년 설립된 민간보험감독원(Private Insurance Supervisory Service)이 보험업을 관할해 왔다. 이 두 기관의 통합으로 1991년 7월 스웨덴 금융감독청(Swedish Financial Supervisory Authority: Finansinspektionen)이 설립되었다. 당시 스웨덴 회계기준원(Swedish Accounting Standards Board)도 SFSA에 포함되었다.

SFSA는 은행 및 여타 신용기관, 증권회사와 기금관리회사, 증권거래소, 인가시장(authorised market places), 결제소(clearing house), 보험회사, 공제조합(friendly societies), 보험중매인을 감독한다. 증권시장에 대한 감독은 전통적으로 증권거래소의 자율규제에 의존하며, SFSA는 스톡홀름증권거래소의 자율규제 책무 수행을 감시한다.

SFSA의 책무는 금융시스템의 안정을 촉진하고 소비자에 대한 효과적 보호의 제공에 있다. 이를 위해 SFSA는 감독에 의한 개별 금융기관의 안정성, 금융시장에 대한 공식 통계의 신뢰성과 적합성, 만족할만한 수준의 소비자 보호를 확보하기 위해 노력한다.

노르딕 3국 가운데 유일하게 스웨덴의 SFSA에게는 소비자 보호가 책무의 일부로 부과되어 있다. SFSA는 스웨덴 소비자청(SWA: Swedish Consumer Authority)과 MOU를 맺고 소비자보호 책임을 분담한다. 이에 따라 소비자청은 불만처리를 담당하며, SFSA는 각 금융기관이 소비자에게 명확한 정보를 제공하고 소비자를 효과적으로 상대하는 불만처리절차 등을 확립하도록 감시한다. IFS(2000), IMF(2002c), 그리고 SFSA(1999)를 참조하기 바란다.

법률적으로 SFSA는 금융기관 설립 및 활동에 대한 인․허가권, 금융기관의 부적격 이사회 위원 및 CEO에 대한 거부권, 검사권, 정보요구권, 개별 기관에 대한 지시권, 규정 및 지침 제정권을 보유한다. 반면, 이사 및 감사 파면권, 인가취소권, 영업정지권, 계약이전명령권, 관리인 선임권, 은행활동 범위의 제한권, 배당지급 정지권, 개인의 은행업 진입 방지권, 경영자․이사․지배주주의 교체권, 경과조치권과 제재조치로서 벌금부과권을 갖지 못하고 있다.

금융기관의 인가(license) 신청에 대한 검토를 거쳐 SFSA가 자신의 견해를 정부에게 제시하면 인가 여부의 결정은 정부가 내린다. 다른 유형의 금융활동에 대한 인가는 특별인가(special license, authorisation)의 형태로 SFSA 자신이 관할한다. SFSA(2002)를 참조하기 바란다.

그러나 SFSA는 보험회사의 고위경영진에 대한 자격심사를 수행할 권한이 없다. 이는 보험업법(Insurance Business Act)의 결함에 기인한다. IMF(2002c)를 참조하기 바란다.

규정은 법적 구속력이 있으나, 지침은 법적 구속력이 없다. 규정 및 지침은 SFSA의 규제코드(Regulatory Code)에 포함된다. SFSA가 반포한 규제에 의해 커버되는 주요 분야로는 의무 자본금 요건, 포트폴리오 리스크 다변화, 내부 통제 및 리스크 관리, 회사의 재무포지션에 관한 정보와, 외부감사 등이다. IMF(2002c)를 참조하기 바란다.

그러나 SFSA는 문제기업에 대해 인가취소 경고를 할 수 있고 그 기업의 신규 영업활동의 승인을 거부할 수 있다. IMF(2002c)를 참조하기 바란다.

IMF는 특히 금융복합그룹에 대한 감시강화를 위해 재무곤란의 초기에 예방적으로 감독권을 행사할 수 있도록 해야 한다고 주장한다. 이를 위해 (i) 법률적 최저기준을 초과하는 자본적정비율의 부과권한 (ii) 대손충당금 초과부과 권한 (iii) 은행경영진 제거권한 (iv) 배당지급 금지권한 (v) 은행활동제한권한 (vi) 연계대출 관련 예방적 조치권한 (vii) 제3자에 대한 벌금부과권한이 SFSA에게 부여되어야 한다고 IMF는 보고하고 있다. IMF에 따르면, 선제적 감독을 위한 일반적 권한을 SFSA에게 부여하자는 은행법위원회(Banking Law Committee)의 제안에 따라 이에 기초한 작업이 진행 중이라고 한다. IMF(2002c)를 참조하기 바란다.

SFSA는 오랫동안 내부통제 및 주요 리스크 관리에 초점을 두어 왔다. 그 조직의 구조는 역사적으로 3개 축 - 신용시장, 보험시장, 증권시장 - 에 따라 3개 부서로 이루어져 왔으며, 각 부서는 3개 팀 - 인가 및 규제팀, 재무분석팀, 감독팀 - 으로 구성되어 왔다. 그러다가 2000년 9월부터는 금융통합화와 규제완화 그리고 기술진보에 따른 변화를 감안하여 실제 운영 측면에서는 혼합관리시스템으로 전환되었다.

SFSA의 감독은 공식 조직구조를 초월하여 3개의 주요 과정 - 금융안정분석, 운영감독(operational supervision), 인가와 법률적 이슈 - 을 중심으로 이루어진다. 먼저 금융안정분석은 금융시장의 변화를 추적․이해․설명하고 금융시장의 일반적 안정성 변화를 신속히 관찰하는 과정으로, SFSA의 분석결과는 당해 기관에 통보된다. 이러한 피드백은 그 자체가 감독수단이다. 둘째, 운영감독은 금융기관의 각종 리스크 및 내부통제를 감시하고 법률 및 규정 준수 여부를 감시하기 위해 임점검사와 상시검사를 수행하는 것이다. 셋째, 인가와 법률적 문제들은 각 부서 내 전담팀으로 통합되어 있다. 이는 법률의 동질적 적용과 각 사안의 효율적 처리를 위해서이다.

혼합관리시스템의 도입과 함께 SFSA는 “그룹 전반에 걸친” 감독 및 리스크분석을 강조하게 되었다(Lumpkin(2001a)). 이를 위해 SFSA는 질적 평가와 주요 자료에 대한 양적 평가를 결합하여, 금융기관의 업무 유형과는 무관한 일반적 리스크평가모형을 개발해냈다. SFSA는 시스템적으로 중요한 금융그룹 각각에 대해 그 지배적 활동을 기초로 “선도감독자(lead supervisor)”를 배정한다. 선도감독자는 각 그룹에 대해 전반적 책임을 지며, 여타 감독자와의 활동조정 및 그룹 전체에 대한 평가의 작성을 관장한다. 선도감독자는 필요한 경우 외국의 감독기구와도 접촉한다.

그룹 전체에 대한 SFSA의 리스크 평가방법론은 3개의 서로 다른 자료블록으로 구성된 정보에 기초하여 작성된다. 리스크 및 리스크관리능력, 의무자본량 추정 등 대형 금융회사에 대한 전체적 리스크 평가의 기초가 된다는 점에서는 이 세 블록은 공통점을 갖는다. 그러나 각 블록은 기술적으로는 서로 무관하며 각각 동시에 작성된다. 각 블록은 전체 리스크 평가의 일부가 된다. SFSA(2001)을 참조하기 바란다.

예를 들어, SFSA는 보험그룹인 IF에 대한 감독과 관련하여 노르웨이의 BISC와, 그리고 은행그룹인 Nordea에 대해서는 노르웨이(BISC), 덴마크(DFSA), 핀란드의 감독기구들과, 각각 MOU를 맺고 이에 따라 감독그룹을 결성하였다. 감독그룹은 각 관련국 감독기구 직원으로 구성되며 SFSA가 선도감독자 역할을 수행한다. 더욱 일반적으로는, 노르딕국가들은 임점검사 계획 및 이행에 관한 정보공유 및 협력 강화를 주요 내용으로 하는 MOU를 체결했다. Lumpkin(2001a)를 참조하기 바란다.

(2) SFSA의 지배구조․독립성․책임성

SFSA는 재무부(Ministry of Finance)에 책임을 지는 중앙의 행정당국이다.  재무부는 SFSA에게 매년 지시를 내린다. 이 때 재무부는 향후 일년간의 정책목적 및 우선순위는 물론, 일년 후 SFSA가 자체 평가를 통해 작성해야 할 보고서의 기본 틀까지 명시적으로 정해준다. 이 지시내용은 SFSA와 사전 협의되며 일반에게 공개된다. SFSA는 연차보고서 및 반년보고서를 발간하며 재무장관에게 제출하고 그 내용은 일반에게 공개된다. 그러나 그 운영에 관한 사항은 SFSA가 독자적으로 결정한다. SFSA는 자신의 정책과 목적을 광범하게 공표하는 정책을 갖고 있다. SFSA의 운영상 독립성은 주로 의사결정과정의 투명성에서 나온다.

여기서 '행정당국'이란 특정 법률에 의해서가 아니라 스웨덴국회의 문서체계(hierarchy of document) 또는 국회의 권한에 의해 SFSA의 제도적 틀이 마련된다는 의미이다. IMF(2002c)를 참조하기 바란다.

구체적으로, SFSA가 미리 안을 작성하여 재무부와 협의함으로써 최종안이 만들어진다. 이를 재무부에 제출하면 재무부는 여기에 대해 (구체적 업무를 추가하여) 보고 및 성과평가 틀을 정해 준다. IMF(2002c)를 참조하기 바란다.

은행업법(Banking Business Act)과 보험업법(Insurance Business Act)에 의거하여, SFSA는 “근본적으로 중요한” 결정에 대해서는 재무장관에게 회부할 수 있다(IMF(2002c)).

SFSA의 장은 감독청장(Director General)이다. SFSA의 내부조직과 행정은 감독청장의 문서에 의한다. 이 문서는 조직구조, 책임배분, 과정관리, 문서등록절차, 감독위원회․감독청장․부서장의 의사결정역할, SFSA의 규제제정역할을 다룬다.

감독청장은 감독위원회 의장을 겸한다. 감독위원회는 청장을 포함하여 9인의 위원으로 구성되며, 위원 전원을 정부가 임명하고 임기는 3년이다. 감독위원회의 임면요건은 모든 정부기구에 적용되는 일반 규정의 적용을 받는다. 감독위원회는 제한된 책무를 가지며, 의결기구 및 자문기구의 역할을 동시에 보유한다. 의결기구로서의 감독위원회는 금융기관에 대한 주요 제재․인가․감독조치에 대한 결정을 내리며, SFSA가 반포할 규정을 승인한다. 또한, 감독위원회는 예산을 정부에 제안하며 반년보고서 및 연차보고서를 관장한다. 한편 자문기구로서의 감독위원회는 감독청장이 관할하는 감독조치에 대해 협의한다. 감독이사회의 위원과 집행부 고위직의 임면은 공표되며 면직의 이유도 공표된다. 여기에 대한 법률적 어필도 가능하다.

SFSA는 재무적 역할을 보유하지 않으므로 별도의 내부감사전담반이 없다. 그러나 공식적인 분기별 내부성과 검토과정을 통해 재무부가 정한 목적과 우선순위에 따라 진행 및 성과를 평가하게 된다. SFSA는 이에 따른 상세한 실무플랜을 스탭에게 배포한다. 이러한 모든 서류는 모두 일반 국민에게 공개된다.

감사국(Swedish National Audit Bureau)은 효율성과 회계 측면에서 SFSA를 매년 감사한다. 이 때 SFSA의 연차보고서 및 반년보고서는 감사국의 독자적 검토를 받는다. SFSA의 감독청장은 일년에 1회 또는 2회 국회의 상설 재무위원회(Standing Committee of the Parliament for Finance)에 출석한다. 의회 감사인(Parliamentary auditors)과 의회 상임재무위원회(Parliamentary Standing Committee on Finance)도 SFSA에 대한 효율성 감사권을 갖는다.

(3) 감독관련기구간 협력 및 견제

릭스방크(Sveriges Riksbank)와 SFSA는 금융의 안정 및 효율을 위해 서로 협력한다. 스웨덴 중앙은행법(Sveriges Riksbank Act)은 통화가치를 촉진하는 동시에 안전하고 효율적인 지급결제제도를 촉진할 책임을 릭스방크에게 부여한다. 이에 따라 릭스방크는 금융안정의 관점에서 은행시장 및 금융시장의 운행을 정기적으로 분석한다. 릭스방크는 거시경제 및 금융시스템 전반에 관한 자신의 견해를 일년에 두 번 정기 보고서로 공표하고 금융기관․금융시장․SFSA 등과의 공개적으로 대화하며 노르딕지역의 다른 중앙은행과 정기적으로 정보를 교환하는 등 다양한 활동을 통해 지급결제시스템의 원활한 작동을 도모한다.

또한, SFSA는 주로 운영리스크의 측면에서 은행지로시스템 및 VPC(증권거래결제시스템)에 대한 감독을 관장한다. SFSA도 주로 산업 고유의 요인들과 취약성을 다루는 안정성보고서를 일년에 두 차례 발간한다.

이와 같이, 지급결제제도에 대한 감독에 있어서 릭스방크는 시스템 전반의 안정에, SFSA는 개별 시스템제공자의 안정에 초점을 둔다. 그러나 두 기관의 감시 및 감독의 영역은 중복되므로 각각의 책임과 협력의 내용이 명확하게 공식화․투명화 될 필요가 있다. 그리고 릭스방크는 규제권이 없어서 감시의 유효성이 떨어진다. 두 기구는 현재 MOU를 만들기로 합의한 상태다.

금융안정 유지를 위한 중앙정부의 가장 중요한 수단은 금융기관에 적용되는 규제틀의 고안 및 적용이다. 스웨덴의 금융기관에 대한 규제는 SFSA와의 협의 하에 정부에 의해 결정된다. 여기에 릭스방크도 국제실무그룹에 참여하고 제안에 대해 논평함으로써, 규제의 작성에 영향력을 행사한다.

금융통계작성은 SFSA, 스웨덴 통계청(SCB: Statistics Sweden), 릭스방크의 삼자간 긴밀한 협력 하에 이루어진다. 통계청은 릭스방크의 광범한 월별 통계자료 등을 기초로 신용 및 증권부문에 대한 통계자료를 생산한다. 특히 보험부문에 대해서는 SFSA 자신이 SCB 및 스웨덴보험연합(Swedish Insurance Federation)과 협력하여 통계자료를 생산하고 공표한다. SFSA는 금융부문 전체의 통계를 관장한다.

의회의 상임위원회는 대체로 매년 1회 정도 SFSA에게 정보를 요청한다. SFSA도 위원회를 위해 2년마다 정보설명회(information meetings)를 개최한다.

스웨덴에는 금융위기관리메커니즘에 대한 법률적 근거가 마련되어 있지 않지만, 국가비상계획의 일환으로 민간측면에서 SFSA가 “금융서비스” 기능을 관장한다.

5. 영국

김홍범(2002)과 Briault(1999, 2002)를 참조하였다.

(1) 통합감독체계의 개관

영국에서는 1997년 5월 증권감독기구인 증권투자위원회(SIB)를 중심으로 기존 9개 금융감독기구를 모두 통합한다는 금융서비스규제의 개혁방침이 공표되었다. 같은 해 10월, 증권투자위원회는 FSA(Financial Services Authority)로 개칭되었고 재무부․영란은행․FSA 간에는 양해각서가 체결되어 통합감독체계 하에서의 감독관련기관간 역할분담 및 협력의 방식이 상세하게 정해졌다. 이와 아울러, 감독개혁법안이 확정되기 이전에 통합감독체제를 실질적으로 가동하기 위해 FSA는 기존 금융감독기구와 임시 협약을 맺는 등 필요한 조치를 명시적 일정 하에 단계적으로 추진하였다. 1998년 6월 은행감독권을 영란은행으로부터 이관받은 FSA는 은행․도매금융기관․어음교환소에 대한 감독을 시작하면서 통합감독의 실제적 첫걸음을 내디뎠다. 그 이후에도 제반 절차를 순조롭게 진행해온 FSA는 감독개혁법이 시행되기 훨씬 전부터 단일 경영진과 단일 조직구조를 이미 갖추고 은행․증권․보험을 실질적으로 감독해왔다. 한편, 감독개혁법은 「금융서비스 및 시장법(FSMA) 2000」이라는 이름으로 2000년 6월에 공포되었지만, 그 이후에도 법률적 보완조치 및 금융기관 적응 등에 약 1년 반의 추가적 준비기간이 소요되었다. 그리하여 감독개혁법은 2001년 12월에야 시행되었다. 이로써 FSA는 전체 금융업을 감독하는 법률상의 단일 민간감독회사(company limited by guarantee)로 비로소 확립되었다. 이것은 결과적으로 통합 공표 이후 FSA가 정식으로 확립되기까지 약 4년 반에 이르는 긴 준비과정이 필요했음을 의미한다.

FSMA는 FSA의 법률적 책무는 다음과 같다:

FSMA는 이러한 책무를 달성하기 위해 FSA가 업무를 수행할 때 준수해야 할 일반 원리인 모범규제원리(principles of good regulation)를 다음과 같이 명시하고 있다:

a. 자원 사용에 있어서 효율과 절약

b. 규제대상 금융기관 경영진의 책무 및 역할 강조

c. 추가적 규제로부터의 편익과 비용 간의 균형 유지(비례성 원리)

d. 금융부문의 혁신 촉진

e. 국제금융시장으로서의 영국의 경쟁력 유지

f. 금융기관간 경쟁에 대한 가치를 인식하여 블필요하게 경쟁을 저해․왜곡하지 않도록 유의.

a. 영국 금융제도에 대한 신뢰의 유지

b. 금융제도․상품․서비스에 대한 공고의 이해 및 의식의 개선

c. 적절한 정도의 소비자 보호

d. 규제대상 금융기관이 금융범죄에 이용될 가능성의 감소.

FSA의 감독대상에는 예금수취기관(은행․주택금융조합․신용조합), 투자회사, 보험회사, 금융그룹, 공제조합, 시장인프라(거래소 및 결제소 등), 로이드보험시장, 신용조합, 그리고 인가 개인(authorised persons)이 포함된다.

FSA는 인가․규제(건전성 및 영업행위 규제)․감독(금융기관․시장․시장인프라에 대한 감독과 연금검토(pensions review) 및 증권상장 관련 규제)․제재에 이르는 금융감독의 전반적 과정을 관장한다. FSA는 기존 감독기구들에 비해 더 광범한 감독수단을 보유하며, 위임권(delegated authority) 하에서 조업하던 기존 기구들과는 달리 직접적으로 다양한 권한을 부여받고 있다. 그리고 FSA는 금융범죄(구체적으로 자금세탁․사기 및 부정․불공정시장행위)를 감소시키기 위해 노력한다. 또한 FSA는 소비자 교육을 위해 금융관련 정보와 지식을 제공하며, 금융옴부즈먼서비스(Financial Ombudsman Service)와 금융서비스보상스킴(Financial Services Compensation Scheme)을 통해 소비자의 금융민원처리업무과 보상지급업무를 각각 처리한다.

FSA의 내부조직은 소비자․투자․보험부, 예금수취 및 시장부, 규제과정 및 리스크부의 3개 부서와 인사․정보시스템․기획을 담당하는 행정지원부서로 구성된다. 소비자․투자․보험부(Consumer, Investment and Insurance Directorate)는 보험회사, 투자회사, 연금검토, 소비자 보호 및 교육, 영업표준 등을 담당하는 여러 課로 이루어지며, 예금수취 및 시장부(Deposit Takers and Markets Directorate)는 예금수취기업, 대형복합그룹, 시장 및 거래소, 건전성 표준, 상장을 담당하는 여러 課로 구성된다. 규제과정 및 리스크부(Regulatory Process and Risk Directorate)는 인가, 제재, 리스크 평가를 담당하는 여러 課로 이루어진다. 전반적으로 FSA의 조직은 금융기관별․감독활동별 구조가 혼합된 형태를 취하고 있는 셈이다. 한편, 시장 및 산업 전반에 걸친 문제에 대해서는 일관성․효율성․효과성을 도모하기 위해 여러 부문에 걸친 통합적 접근을 취하고 있다(Briault(2002)).

FSA의 금융감독에 대한 접근은 리스크에 기초한다. 이 때 리스크란 FSA의 법률적 목적이 달성되지 못할 리스크이다. FSA는 이러한 리스크를 확인․평가․대처하기 위한 새로운 통합적 틀을 개발했으며 현재 거의 실용화단계에 와 있다.

FSA의 규제활동에 들어가는 비용은 금융산업에 부과되는 부담금에 의해 전액 조달되며, 국고 보조는 전혀 없다.

(2) FSA의 지배구조․독립성․책임성

FSA는 전세계 통합감독기구 중 가장 광범한 감독영역에 대해 가장 강력한 권한을 행사하는 단일 감독기구다. FSA가 강력한 권한을 보유한 독점감독기구인 만큼 그 독점적 지위에 기인하는 잠재적 폐해를 미연에 방지하기 위해 (정치적) 독립성과 책임성을 담보하기 위한 장치가 FSMA에 의해 법률적으로 확립되어 있다.

정부(재무부)는 금융부문에 대한 최종책임을 진다. 그러나 재무부는 일상적 감독활동에 대한 운영상의 책임을 지지 않으며 그 활동에 개입하지도 않는다. 따라서 FSA는 재무부로부터 운영상의 독립성을 갖는다.

FSA는 명확한 대외적․대내적 지배구조를 갖는다. 우선 대외적으로, FSA는 재무부를 통해 의회에 책임을 진다. FSA는 이사회와 집행부로 구성된다. 재무장관은 금융서비스산업의 전․현직 종사자, 소비자, 전문가들로 구성되는 이사회 전원을 임명한다. 이사회는 FSA의 최고의결기구로서 현재 의장 1인, 집행이사 3인, 비집행이사 11인으로 구성된다.

대내적으로, 이사회는 FSA의 전반적 정책을 결정한다. FSA 이사회 의장은 FSA의 최고경영자(CEO)로서 FSA 전반의 전략적 방향 및 운영을 책임진다. 이사회 내의 비집행이사는 다수(majority)이며 책임이 부여된 비집행위원회(NedCo)로서 활동한다. 이 중 1인은 FSA 이사회의 부의장이 되는 동시에 비집행위원 대표(lead non-executive)가 된다. 비집행이사들은 집행이사가 제안한 전략을 완전하게 논의하고 비판적으로 검토해야 한다. 이것은 FSA의 법적 목적을 달성하기 위해서이다. 비집행이사는 FSA의 활동에 의해 영향 받는 모든 관련자들의 이해(interest)를 적절

<표 7> 영국 FSA의 책임성 장치

책임성 장치	내용
1.명확한 책무	(1) FSA의 법적 책무: 「금융서비스 및 시장법 2000(The Financial Services and Markets Act 2000)」은 FSA의 법적 책무로서 4개 목적조항(규제시스템의 전반적 목적조항)과 7개 모범규제원리(principles of good regulation: FSA가 법률적 목적을 이루기 위해 업무를 수행할 때 FSA의 실제적 운영방식으로서 준수되어야 한다고 의회가 기대하는 일반적 원리)를 규정. (2) 책임성의 내용: ① 공공에 대한 책임성(FSA의 활동은 법적 목적 및 행동원리에 부합하여야 함) ② 정치적 책임성(내각 및 의회에 대한 책임성) ③ 법률적 책임성(FSA의 활동은 사법심사의 대상이 될 수 있음)
2.명확한 지배구조	(1) 이사회 외부의 견제균형: 재무장관이 FSA 의장 및 이사회를 임면하며, FSA는 재무부를 통해 의회에 책임을 짐. (2) 이사회 내부의 견제균형: ① 이사회는 FSA의 전반적 정책을 결정 ② 이사회 내의 비집행이사는 다수이며 책임이 부여된 하나의 위원회로 활동함. 그중 1인은 이사회의 부의장이자 비집행위원회의 대표가 됨. 동 위원회는 FSA의 업무효율성․자원절약성․재무상황을 감시․검토하고, FSA의 재무상황을 통제하며 집행이사들의 보수를 결정.
3.사전 공개협의	(1) 공개적 활동: FSA의 인가 및 제재과정에 금융업종사자(practitioner) 및 공익대표가 참석. (2) 규제요건의 변경, 예산․수수료, 규정 및 일반 지침 등에 대한 사전적 공개 협의 방식: ① 제안된 규제요건의 협의를 위해 비용편익분석 내용을 공표 ② 양방향 의견교환: 협의문서(Consultation Paper) 공표→ 공개 청문회→ 모든 반응을 공개→ FSA의 최종제안(Feedback Statement) 공표→ 『규정 및 지침 핸드북(Handbook of Rules and Guidelines)』의 모든 내용을 커버.
4.소비자와 금융 업의 감독기여	(1) 소비자패널(Consumer Panel)과 금융업종사자포럼(Practitioner Forum) ① 소비자와 금융업계의 이익을 각각 대변하는 상설기구인 소비자패널과 금융업종사자포럼이 FSA 업무를 공개 논평 ② FSA가 이들 패널의 견해나 제안에 동의하지 않는 경우 FSA는 그 이유를 문서로 공표. (2)이외에도, FSA는 Code of Market Abuse 관련 상설자문그룹, 연수자문그룹(Training Advisory Group), 소기업종사자패널, 동업조합, 소비자단체의 시각을 반영하기 위해 노력
5.사후적 공개보고	FSA는 연차보고서과 그 증빙을 재무장관과 하원 재무위원회로 각각 제출하며, 발간된 연차보고서에 대해서는 연차 공개회의를 개최.
6.외부적 견제	(1) 재무부․영란은행․FSA간 양해각서: 책무배분 및 정보공유, 협력방식 등을 세부적으로 규정 (2) 영란은행과 FSA간 인사교류: 영란은행 부총재가 FSA의 당연직 이사직을, FSA 의장이 영란은행의 당연직 이사직을, 각기 담당. (3) 공정거래실, 경쟁위원회, 재무부의 FSA에 대한 견제: ① 경쟁위원회(Competition Commission)의 경쟁 심사 ② 공정거래실장은 FSA 규정과 결정에 대한 불공정경쟁 소지를 독자 심사하여 재무부에 보고 ③ 재무부는 FSA에 대한 value-for-money audits의 의뢰권 및 공표권을 보유하고, FSA의 중대 오류에 대한 공식 연구를 의뢰할 권한을 보유 ④ 재무부는 위 ② 및 ③항의 보고에 의거하여, FSA에게 규정, 절차, 또는 관행을 변경하도록 지시할 권한을 보유 (4) 금융서비스재판소(Financial Services and Markets Appeals Tribunal)의 FSA 견제: 제재 및 인가와 관련된 FSA 결정에 대한 어필을 청문하는 독자 재판부로서 대법원이 운영하는데, 동 Tribunal은 사건을 다시 처음부터 심리하여 FSA의 결정을 자신의 결정으로 대체할 수 있는 권한을 보유.
7.내부적 견제	FSA의 독립적 민원담당관(Complaints Commissioner)은, 이의가 제기시 이를 조사하여 그 내용을 민원인에 알리고 경영진에게 시정을 권고하며, FSA의 공개적 반응을 요구할 수 있음. 민원담당관은 자신의 업무를 연차보고서로 발간함.
8.소비자 보호	(1) 금융옴부즈먼서비스(Financial Ombudsman Service): FSA는 탄력적인 민간자율의 민원분쟁해결제도인 금융옴부즈먼서비스를 설립․관리 → 동 스킴은 금융서비스소비자의 일괄 민원종합서비스(one-stop shop)로서, 금융손실을 부담하기 어려운 사람들에게 재판소에 비해 신속하고 비공식적인 동시에 이용자에게 친근한 대안으로 기능. (2) 금융서비스보상스킴(Financial Services Compensation Scheme): FSA가 설립․관리하는 단일 종합보상서비스 제공창구로서, 투자업무․예금․보험계약에 관한 유자격소비자에게 일정 금액까지 보상금을 지급.

자료: 김홍범(2002), p.125의 <표 2-4>를 Briault(2002)에 기초하여 일부 보완하였음.

히 고려해야 한다. FSMA는 “비집행이사에게 회사법이 부과한 책임을 넘어서는 구체적 책임을 부과한다. 여기에는 FSA의 자원이 효율적이고 경제적으로 이용되는지 감시하는 일과 이사회 집행위원의 보수를 결정하는 일이 포함된다. 이사회는 하나의 집단으로서(collectively) 모범적 기업지배구조의 원리(principles of good coporate governance)에 유념해야 한다.”(Briault(2002)) 그리고 비집행위원회는 자신의 업무를 재무부에 제출되는 FSA의 연차보고서의 일부 내용으로 포함하여 보고해야 한다.

이와 같은 지배구조는 일종의 책임성장치이기도 하다. 이외에도 FSA에는 <표 7>과 같이 각종 책임성 장치 - 명확한 책무, 사전 공개협의, 규제활동에 대한 소비자 및 금융업계의 직접적 기여, 사후적 공개보고, 외부적 견제, 내부적 견제, 소비자 보호 - 가 다중적으로 부과된다. 다양한 책임성 장치가 FSA의 활동을 더욱 투명하게 만듦으로써 독립성 제고에 도움이 되는 것은 물론이다.

(3) 감독관련기구간 협력 및 견제

영국의 금융감독관련기관은, 금융부문에 대해 최종책임을 지는 재무부, 금융안정당국인 영란은행, 그리고 금융감독당국인 FSA이다. 명확한 책임성, 투명성, 업무중복 방지, 그리고 정기적 정보교환을 지침원리(guiding principles)로 하는 양해각서가 이들 세 기구 사이에 1997년 10월 체결되었다. 양해각서는 금융안정을 위한 각 기관의 역할과 상호 협력(cooperation) 및 견제균형(checks and balances) 관계를 규정한다.

재무부는 FSA와 영란은행의 일상적 활동에는 책임이 없고 개입하지도 않지만, 금융부문에 대한 최종 책임을 지므로 주요 잠재적 또는 실제 문제에 대해 알고 있어야 할 필요가 있다. 양해각서에 따르면 예를 들어 다음과 같은 상황에서는 재무장관이 영란은행 및 FSA로부터 상황을 즉각 통보받아야 한다:

a. 광범한 경제적 혼란을 야기할 수도 있는 중대 문제가 발생하는     경우

b. 지원활동이 실제로 필요하거나 필요해질 수 있을 가능성이 있는    경우

c. 외교적 문제나 국제관계의 문제가 발생할 수 있는 경우

d. 문제가 법률 변경의 필요성을 시사하는 경우

e. 내각에 대한 의회의 질의를 초래할 수 있는 사안이 있는 경우.

재무부 통보 여부에 관한 결정은 영란은행 및 FSA가 내린다. 특히 위 a.의 경우 영란은행 및 FSA가 어떤 결정을 내리게 되면 이를 재무장관에게 반드시 사전적으로 통보하여야 한다. 이것은 금융부문의 최종책임을 부담하는 재무장관에게 거부권을 행사할 수 있는 기회를 보장하기 위해서이다.

세 기관간 협력과 견제균형이 원활하게 이루어질 수 있는 구체적 채널은 상임위원회(Standing Committee)로서 세 기관의 고위대표로 구성되며 중대 사건이나 금융안정관련 상황을 논의하기 위해 매월 회합한다. 비상시에는 이들 중 어느 기관이건 즉각 위원회를 소집할 수 있다.

양해각서에 따르면 “영란은행이 전체 금융시스템의 전반적 안정에 책임을 진다.” 양해각서는 금융안정을 위한 영란은행의 책무를 다음과 같이 명시하고 있다:

a. 통화제도의 안정

b. 금융시스템의 하부구조, 특히 국내 및 국외의 지급결제제도의     발전 및 강화

c. 전체 금융시스템에 대한 개괄적 감시(broad overview)

d. 금융지원

e. 금융부문의 효율성과 효과성 제고.

특히 위의 d.는 특정 금융기관과 관련된 개별 리스크가 금융시스템의 여타 부문으로 확산되는 것을 막기 위한 것이다. 금융안정을 위협하는 어떤 문제가 실제로 발생하여 영란은행의 공식 금융지원을 필요로 할지도 모르는 경우, 영란은행은 주도적으로 이 문제를 FSA와 협의하고, 재무장관에게 통보하며, 영란은행 및 FSA가 어떤 결정을 내리는 경우 재무장관에게 미리 알려 거부권을 행사할 수 있는 기회를 제공해야 한다. 그럼으로써 광범한 경제적 혼란을 가져올 수도 있는 문제가 발생하는 경우 그 해결책의 모색과정에 FSA와 영란은행 및 재무부가 모두 개입된다. 이러한 절차는 경제적 비상상황에 대비한 위기관리장치이다. 이러한 위기관리장치는 감독통합으로 영란은행의 기존 은행감독기능이 FSA로 이관된데 따라 중앙은행이 겪을지도 모르는 정보흐름의 장애를 미연에 방지하고 전반적 금융안정을 도모하는 영란은행의 책무를 명시적으로 강화하기 위한 보완조치이다.

한편, 양해각서가 규정한 FSA의 금융안정 관련 책무는 다음과 같다:

a. 은행․주택금융조합․투자회사․보험회사․공제조합 등 금융서비    스기업에 대한 인가 및 건전성 감독

b. 금융시장 및 지급결제제도에 대한 감독

c. 자신의 책임 하에 있는 금융기관․금융시장․지급결제제도에 영    향을 미치는 문제가 발생하는 경우, 공적자금지원과는 무관한 시    장기반지원활동의 수행

d. 모든 금융서비스 분야의 규제정책에 대한 책임

양해각서는 금융안정을 위한 재무부․영란은행․FSA 각 기구의 책무를 이상과 같이 규정하는 동시에, FSA와 영란은행간 협력에 대해서도 상세하게 정하고 있다. 두 기구간 협력은 본질적으로 정보의 생산과 교환에 관련되며, 여기에는 두 가지의 일반적 기준이 있다. 첫 번째 기준은, 영란은행과 FSA는 각기 상대 기관의 책무와 관련될 가능성이 있는 자신의 어떤 정책 변화에 대해서도 미리 협의한다는 것이다. 여기에는 협력과 견제를 통해 감독 효율을 제고하려는 의도가 반영되어 있다. 협력의 두 번째 기준은 특정 서비스의 제공에 비교우위가 있는 기관이 그 서비스를 생산한다는 것이다. 이는 비용절감을 도모하기 위해서이다.

이러한 두 기준 외에도, 양해각서는 영란은행과 FSA 사이의 협력과 견제를 위한 인적 교류 및 균형 장치를 명시하고 있다. 즉 영란은행과 FSA 간 상시적 정보 및 정책협력의 원활화를 위해 영란은행의 금융안정 담당 부총재는 FSA 이사회에 참여하는 한편, FSA 이사회의 의장은 영란은행 이사회에 출석하도록 되어 있다. 국내금융시장위원회 의장직도 FSA와 영란은행의 합의에 의해 균점된다.

6. 노르딕 3국과 영국의 통합감독 비교

지금까지 이 장에서는 노르웨이․덴마크․스웨덴․영국의 통합감독체계를 각국별로 개관하고 그 지배구조와 독립성 및 책임성 그리고 감독관련기구 간의 협력 및 견제상황을 위주로 검토해보았다.

우선, 노르웨이․덴마크․스웨덴(노르딕 3국) 각국 통합감독의 조직구조․운영방식․경험은 세부적으로 서로 많은 차이가 있는 것이 사실이다. 그러나 제도의 도입과정과 운영방식에 내재하는 근본 맥락에 있어서 노르딕 3국은 긴밀한 유사성을 공유한다. 이렇게 본다면, 노르딕 3국 통합감독의 전반적 경험은 영국과는 사뭇 대조적이다. 이 절에서는 그 차이점을 정리하기로 한다.

예를 들어, 노르웨이 BISC의 감독위원회는 국왕이 임명하는 민간 또는 공무원 출신의 위원 5인으로 구성되며 5인 중 각 1인을 국왕이 의장 및 부의장으로 지명한다. 덴마크의 경우 경제장관이 임명하는 3개의 감독위원회 - 금융기관감독위원회, 증권감독위원회, 연금시장감독위원회 - 가 가동하며 DFSA는 이들 각 감독위원회의 사무국 역할을 수행한다. 각 감독위원회의 의장 및 부의장도 경제장관이 지명한다. 스웨덴 SFSA의 감독위원회는 정부가 임명하는 9인의 위원으로 구성되며 의장은 감독청장이 겸한다. 각국의 감독위원회는 감독당국을 정치적․관료적 압력으로부터 적절하게 격리시키는 역할을 담당하는데, Taylor and Fleming(1999)에 따르면 노르딕 3국 가운데 노르웨이의 BISC가 가장 독립적이라 한다. 또한, 스웨덴의 감독청장은 감독위원회 의장을 겸하므로 노르딕 3국 가운데 가장 강력한 감독청장이다. 이와 같이 세세하게 들여다본 각국의 감독위원회의 구조와 역할, 운영방식 등은 세 나라가 모두 다르다.

그러나 크게 보면 각국 감독기구 및 감독위원회의 성격과 역할은 매우 유사하다. 우선, 감독기구는 모두 정부조직에 속해 있는 독립 기구이다. 그리고 감독위원회는 정부(또는 국왕)가 민간이나 공무원 그리고 관련기관 종사자 중에서 임명하는 위원으로 구성된다. 또한 각국의 감독위원회가 감독기구와 정부간 간격을 적절히 조절하는 역할을 수행함으로써 감독기구의 독립성에 기여하는 동시에 감독위원회가 책임성 및 지배구조장치의 일부가 된다는 점은 노르딕 3국 금융감독체계의 중요한 구조적 공통점이다.

첫째, 노르딕 3국의 감독통합은 점진적 진화의 산물이지만 영국의 감독통합은 빅뱅식 개혁의 산물이다. 노르딕 3국은 지정학적으로나 역사․사회․문화․경제적으로도 상당히 동질적이다. 이들 국가에서는 금융감독이 일찍부터 정부조직에 의해 수행된 이래 약 100년이 넘는 긴 세월 동안 점진적․부분적 기구통합과정을 거쳐 오늘날의 단일 통합감독기구로 진화해왔다. 그리고 세 나라 모두 기존의 은행감독기구가 이미 증권업에 대한 감독을 함께 수행해오고 있었으므로 감독통합의 초점은 실제로 은행감독과 보험감독의 결합에 두어졌었다. 반면, 영국의 통합감독기구는 1991-92년의 소형은행위기(UK small bank crisis)와 1995년의 베어링즈 사태(Barings crisis) 등 잇따른 금융위기에 대한 정책적 반응으로 채택된 금융개혁적 조치라고 해석될 수 있다. 영국은 은행․증권․금융에 걸쳐 9개의 기존 전문감독기구를 일거에 통합하여 단일 감독기구인 FSA를 확립했었다. 영국 감독통합의 초점은 은행감독과 보험감독의 결합보다는 은행감독과 증권감독의 결합에 주로 두어졌었다. 그리고 영국의 FSA가 민간조직이라는 점도 노르웨이․덴마크․스웨덴의 감독기구가 정부조직이라는 점과 대조가 된다. 그러나 이들 4개국의 감독기구는 모두 이사회(혹은 위원회)-집행부 구조로 되어 있다는 공통점을 갖는다.

둘째, 노르딕 3국에게 감독통합이 관련 기구의 즉각적이고 행정적인 통폐합을 의미했으나 영국에게는 주도면밀한 이행과정을 필요로 하는 개혁작업이었다. 영국에서는 1997년 5월 빅뱅식 감독통합이 공표된 이후 그해 10월부터는 FSA가 실제로 가동하기 시작했지만, 2001년 12월 FSMA의 시행으로 FSA가 완전한 의미의 법률적 단일 통합감독기구로 확립되기까지 약 4년 반에 걸친 과도기 동안 통합감독체계로의 성공적 이행을 위해 치밀한 노력이 경주되었다. 이러한 노력은 대내적으로는 한 기구로 통합된 기존의 다수 감독기구간 문화장벽(cultural barriers)의 극복과 내부조직 정비를 포함한다. 대외적으로는 법률 및 규정의 정비는 새 감독체제 내 여러 이해관련자(중앙은행, 재무부, 금융서비스소비자, 금융산업, 여타 관련자 등) 사이의 명확한 관계의 확립을 의미한다. 이에 반해, 노르딕 3국의 통합감독은 제도적 진화의 산물이었으므로 감독이 행정적으로 통합된 이후에도 후속 조치의 필요성이 두드러지게 인식되지는 않았다. 그러다 보니, 통합기구 내부조직의 정비 또는 기존 법률의 정비가 오랫동안 이루어지지 않았고 이것은 원래 기대되었던 통합감독의 이점을 실현하는데 장애요인으로 작용하였다. 최근에야 내부조직이 감독활동/금융부문을 기준으로 하는 혼합구조로 이행했고 일부 관련법률을 통합하여 일관성을 높이는 등 변화가 관찰되고 있다. 그러나 노르딕 3국의 통합감독체계는 후발주자인 영국에 비해 그 완성도가 아직도 크게 떨어진다.

통합감독기구의 내부구조 모형들 가운데 기존의 은행․증권․보험간 구분을 그대로 유지하는 금융기관별 구조가 가장 단순하고 실행하기도 쉽다. 실제로 노르딕 3국의 각국 통합기구는 한동안 이전의 감독기구를 별개의 내부 부서로 존속시켰다. 그렇지만 이 구조로는 기존 감독기구의 문화가 온존하게 되었을 뿐만 아니라 금융복합그룹을 다루기에도 적절하지 않았다. 이 상태에서는 이전에 각기 별개 감독기구로 존재하던 때에 비해 의사소통이 특별히 개선될 이유가 없었기 때문이다. 노르웨이의 BISC를 필두로 덴마크와 스웨덴의 각 감독기구는 최근 내부조직의 재구성을 통해 혼합관리구조(matrix management structure)를 갖게 되었다.

셋째, 영국의 금융부문은 노르딕 3국의 각 금융부문에 비해 그 규모와 성격이 크게 다르다. 영국의 금융부문은 노르딕 3국에 비해 대규모이고 집중도도 낮으며 런던에는 국제금융시장이 소재하고 있다. 반면 노르딕 3국의 금융시스템은 금융복합그룹의 비중이 크고 비교적 소규모이면서 고도로 집중되어 있다. 그런데도, 감독통합의 배경 논리는 유사했다. 노르딕 3국은 경제 및 금융 부문의 규모로 볼 때 통합감독을 통해 행정 및 인프라지원에 있어서 규모의 경제를 얻을 수 있고 금융복합그룹에 대한 효과적 감독이 가능해질 것으로 보았다. 영국도 이 두 가지 기대효과를 근간으로 하되 몇 가지 논리를 추가적으로 개발하여 감독통합을 결정했었다. 따라서 영국을 기준으로 본다면, 노르딕 3국의 감독통합은 감독통합론의 가장 중요한 근거로 꼽히는 소국경제론(small country argument)의 견지에서 정당화될 여지가 상대적으로 크다. 실제로 노르딕 3국에서는 감독통합이 규모 경제를 가져온 것으로 일반적으로 인식되고 있다(Taylor and Fleming(1999)). 최근 Briault(2002)는 대형금융부문을 가진 영국의 경우에도 감독통합이 규모 경제를 가져왔다고 보고한다.

Briault(1999)에 담긴 감독통합의 논리를 가리킨다.

Taylor and Fleming(1999)은 노르딕 3국에는 통합감독이 규모의 경제 측면에서 편익을 가져왔다는 점에 대한 강한 합의가 있다고 보고한다. 또한 Taylor and Fleming에 따르면, 감독의 통합으로 예산 확보가 이전에 비해 용이해지는 등 감독기구의 정부조직 내 지위가 향상되었고 기구의 사회적 존재도 강화되어 양질의 인적 자원을 확보․유지하는데 기여했지만, 법률에 대한 전면적 검토가 이행되지 않았고 내부조직이 그동안 주로 금융기관별로 편제되어왔기 때문에 최근까지는 금융복합그룹에 대한 감독은 그리 효과적이지 않았다고 한다. 최근 Briault(2002)는 약 3년여에 걸친 영국 FSA의 경험을 기초로 애초에 기대했던 통합감독의 각종 이론적 편익이 실제로 실현되고 있다는 점을 종합적으로 설득하고 있다.

넷째, 영국에서는 감독 통합으로 중앙은행으로부터 은행감독기능이 분리되었지만, 노르딕 3국에서는 그렇지 않았다는 점이다. 노르딕 3국에서는 역사적으로 중앙은행이 은행감독에 직접 개입한 적이 전혀 없었다. 따라서 이들 나라에서는 감독의 통합이 중앙은행의 감독기능 상실을 수반하지 않았다. 그러므로 통합감독으로의 이행이 과히 논쟁적이지 않았고, 위기관리장치에 대해 명시적으로 고려해야 할 필요성도 그리 절실하지 않았다. 노르딕 3국 중 가장 먼저 감독통합을 고려했던 노르웨이만이 왕립위원회의 연구를 거치는 등 통합감독 여부에 대한 숙고과정을 거쳤고, 이후 다른 두 나라는 개별 연구절차를 거치지 않고 간단히 노르웨이의 경험을 받아들였을 뿐이다. 이에 반해, 영국에서는 감독통합이 영란은행으로부터 감독기능의 분리를 초래했었다. 사실상 재무부․영란은행․FSA 간 양해각서는 영란은행의 은행감독기능 상실이 가져올 수 있는 위기관리메커니즘의 공백 등 감독통합에 따른 잠재적 문제를 미연에 방지하려는 공식적 조치였다.

시장 활동을 관장하는 직원들과 은행을 감독하는 직원들이 동일 감독조직 내부에 같이 근무하는 경우 금융위기시에는 이들 사이에 연락관계가 당연히 존재할 것이다. 중앙은행에서 감독기능이 제거되는 경우에 위기관리장치를 명백히 고려해야 하는 이유는, 감독기능이 제거되지 않았다면 존재했을 바로 이런 유형의 연락관계가 사라지는데 따라 적절한 대체물을 확립해야 할 필요성이 생기기 때문이다(Taylor and Fleming(1999)).

IV. 결론: 한국 통합감독에의 시사점

이 글에서는 통합감독체계를 이론적으로 검토한 후, 우리보다 더 오랜 기간동안 통합감독의 경험을 축적한 노르웨이․덴마크․스웨덴․영국의 실제 경험을 국별로 살펴보았다. 이러한 종합 검토는 결국 통합감독기구의 독립성 및 책임성 확보가 매우 중요하며 통합체계로의 이행과정에 수반되어야 하는 후속적 제도 보완이 긴요하다는 점을 우리에게 시사한다. 앞서 살펴 본대로 노르딕 3국의 경험과 영국의 경험은 서로 뚜렷이 구분된다. 이하에서는 노르딕 3국과 영국의 경험을 구분하여 한국에 시사하는 점을 각각 논의하기로 한다.

일반적으로 통합감독체계 하에서는 감독권이 하나의 감독기구에 집중되므로 여러 전문감독기구가 존재하는 경우에 비해 정치적 영향력에 취약해질 가능성이 더 크다. 이는 포획해야 할 대상이 단 하나라는 점에 기인한다. 그런데 노르딕 3국에서는 감독통합과 관련하여 지배구조 및 독립성과 책임성의 중요성이 영국에서와 같이 명시적으로 강조되지는 않는다. 그럼에도, 노르딕 3국의 통합감독체계는 지난 10여 년간 감독권 독점에 기인하는 심각한 문제가 제기된 적은 없었다. 이것이 가능했던 근본 이유를 Taylor and Fleming(1999)은 이들 국가의 개방정부 및 투명성의 문화에서 찾고 있다. 개방성(openness) 및 투명성(transparency)이 존중되는 정치문화, 그리고 의사결정자가 자신의 의사결정에 대한 공개적 검토를 정당한 것으로 인정하는 정치문화가 노르딕 3국에 전통적으로 이미 존재해왔기 때문이다. 그 덕분에 사회 전반적으로 투명성 문화가 뿌리내릴 수 있었고 통합감독기구의 의사결정과정도 투명성이 유지될 수 있었다.

노르딕 3국에서 통합감독체계의 독립성이 유지될 수 있었던 두 번째 인자는 감독위원회의 존재다. 각국의 감독위원회(들)는 감독기구의 주요 사안에 대한 의사결정을 관장한다. 일반적으로 감독위원회는 독립성의 원천이고 외부이사의 참여가 높을수록 운영상의 독립성이 커진다(Carmichael(2002)).

감독비용이 산업분담금(industry levy)을 통해 조달되므로 정치적 포획의 위험이 줄어든 점도 노르딕 3국 감독기구의 정치적 독립성 확보에 기여한 세 번째 인자가 된다. 다만 이와 같은 방식의 재무 독립성은 산업에 의한 포획의 위험이 있고, 분담금 부과 및 지출에 대한 감독기구의 책임성이 떨어질 수 있다. 따라서 기술적으로는(technically) 정부가 감독재원을 예산의 형태로 통합감독기구에게 배정하는 한편, 금융기관들은 배정된 감독예산과 동일 액수의 분담금을 정부에 직접 납부하게 된다. 이렇게 하면 감독기구 예산에 대한 전반적 통제는 공식적으로 정부(재무부)에게 귀속되지만, 실제로는 산업분담금이 감독기구에게 지급되는 것이기 때문에 정부로부터의 예산 독립성이 실현된다.

노르웨이는 예외적으로 감독기구가 직접 산업분담금을 징수한다. Courtis(1999)를 참조하기 바란다.

이와 같은 노르딕 3국의 경험은 우리에게 어떤 교훈을 주는가? 한국의 경우, 감독기구의 재원은 주로 금융기관 분담금 및 한국은행 출연금으로 조달되므로 정부에의 예산 의존성은 원칙적으로 그리 심각하지 않다. 그러나 우리 사회에는 투명성의 전통이 자리 잡고 있지 않으며 정부의 개방성과 투명성도 기대할 수 없다. 통합감독의 여건상 이 점에서 한국은 노르딕 3국과는 큰 차이가 난다. 게다가, 민간조직인 금융감독원이 정부/관료조직인 금융감독위원회(산하 사무국 포함)의 존재로 인해 한국의 현행 통합감독체계는 정치적/관료적 영향력에 과도하게 노출될 수밖에 없는 구조다. 이것은 노르딕 3국에서 정부조직인 금융감독청이 주로 민간으로 구성되는 감독위원회의 존재 덕분에 정부 내 관련 부처와의 관계가 적절한 정도로 격리되는 상황과는 좋은 대조가 된다.

결국, 한국 정부가 불투명하고 폐쇄적인 조직으로 계속 남아있는 한, 그리고 정부에 비해 민간이 투명성 및 개방성 문화에 좀더 수용적일 수 있는 한, 한국의 통합감독기구는 순수 단일 민간기구로 개편되어야 할 것이다. 그러나 투명성 및 개방성의 전통이 거의 없는 우리 사회에서 민간기구라고 해서 그 독립성과 책임성이 절로 확보될 리는 없다. 적절한 제도적 장치의 확립을 통해서만 독립성과 책임성의 확보가 가능하다. 바로 이 부분에서 영국의 감독개혁 경험이 우리에게 귀감이 된다. 영국의 FSA는 완벽한 사전 계획 아래 인내심 있게 긴 기간 동안 통합감독으로의 이행과정을 성공적으로 추진하여 통합감독체계를 확립한 모범 사례이기 때문이다. 더욱이, 노르딕 3국의 감독통합방식과는 달리, 영국의 감독개혁은 빅뱅식 감독통합을 추진했다는 점과 감독통합으로 인해 중앙은행인 영란은행으로부터 은행감독기능이 제거되었다는 점에서 한국의 감독개혁과 긴밀한 유사성을 공유한다. 이러한 사실은 영국의 경험을 눈여겨봐야 하는 또 하나의 이유가 된다.

불투명성과 폐쇄성 말고도 한국에서 관료조직이 금융감독을 관장하면 심각한 문제가 생길 수 있는 구조적 이유에 대해서는 김홍범(2002)을 참조하기 바란다.

김홍범(2002)의 지적과 같이, 영국의 경험이 우리에게 제공하는 교훈은 한마디로 철저한 개혁 준비와 그 꾸준한 이행, 그리고 관련기관간 원활한 협력과 견제장치 확립으로 요약된다. 구체적으로 첫째, 영국의 감독통합은 새로운 체계의 운영에 관해 명확히 정의된 미래지향적 청사진 아래 새로운 체제로의 이행과정이 매우 중시되는 방향으로 진행되었다. 1997년 5월 개혁방침이 공표된 후, 같은 해 10월 개혁의 당사자인 재무부․영란은행․FSA 사이에 체결된 양해각서는 금융안정 및 금융감독분야에서 각 감독관련기관의 역할과 책무를 분명히 배분하고 기관간 협력방식을 구체적으로 담았다. 양해각서는 “개혁 추진 이전에 (...) 개혁으로의 이행과정에서 생길 수 있는 예기치 못한 기관간 갈등이나 왜곡의 소지를 원천적으로 최소화하는데 기여하였다.”(김홍범(2002)) 또한 감독개혁의 대강을 정한 양해각서 하에서 FSA가 새로운 체계로의 이행기간 동안 광범한 범위에 걸친 세부 감독규정의 제정(rule-making)에 있어 공개협의과정을 거치는 등 FSA가 이해관련자(금융서비스소비자와 금융산업 포함)의 시각을 최대한 반영하려 노력해왔다는 점도 주목할만하다. 둘째, 금융안정을 도모하는 영란은행의 역할은 은행감독기능의 분리 이후 더욱 강화․명료화되었다. 영란은행이 더 이상 은행감독을 하지 않게 되었음에도 불구하고, 양해각서에 명시된 금융안정 책무와 정보공유 장치 덕분에 영란은행의 감독관련기관으로서의 위상이 분명히 확립될 수 있었다. 셋째, 독점감독기구로서의 FSA에 대한 책임성장치가 다중적으로 확립되어 있다. 양해각서는 독점의 잠재적 폐해를 미연에 방지하기 위해 감독관련기관간 협력과 견제균형의 장치를 마련했었다. 이를 기초로 FSA에 대한 책임성 장치는 구체적인 여덟 가지 측면 - 지배구조․책무․공개협의․소비자 및 금융업계의 규제에 대한 기여․공개보고․외부견제․내부견제․소비자보호 - 에서 겹겹이 가동중이다.

과거 영란은행 부총재였던 Howard Davies에 따르면 시스템 전반에 걸친 정보흐름이 감독통합 이전에 비해 훨씬 개선되었다고 한다. 또한, 최근 은행에서 보험회사로 리스크가 이전됨에 따라 영란은행으로서도 과거 은행감독기구였던 시절에 비해 금융시장의 변화에 대한 광범한 견해를 보유하게 되었다고 한다. 이러한 내용은 Briault(2002)에 간접적으로 소개되어 있다.

영국을 모델로 하여 약 반년 늦게 감독개혁을 추진했던 우리나라는 적어도 외양으로는 새로운 감독체계로의 이행에 시간이 별로 들지 않았었다. 이행과정이 효율적으로 추진되었기 때문이 아니라, 새로운 체계로의 이행이 “법률 제․개정과 행정조직 변경, 그리고 기구통폐합의 문제”로만 인식되었기 때문이었다(김홍범(2003)). 우리 사회에 투명성과 개방성의 문화가 결여되어 있는 상황인데다, 감독개혁의 주체인 정책당국․감독당국․중앙은행 등 이해관련자들의 사고 및 행동 적응과정이 생략된 채 새로운 통합감독체계가 시작과 동시에 완성된 것으로 간주되었으니 이것이 제대로 작동할리 없었다.

“통합 결정은 길고 어려운 과정의 시작에 불과하다.”(Taylor and Fleming(1999)) 그럼에도 불구하고, 통합감독을 위한 사전준비와 사후 정비노력이 거의 전무했던 한국의 경우 이제부터라도 통합감독의 폐해를 축적하기보다는 편익을 극대화할 수 있는 방향으로 통합감독체계가 시급히 재편되어야 한다. 구체적으로, 단일 순수 민간감독기구의 확립, 감독기구의 독립성 및 책임성을 위한 다중적 장치의 확립, 명확한 지배구조의 확립, 그리고 중앙은행과 감독기구간 협력 및 견제장치의 확립이 우리나라 통합감독체계의 정비에 긴요하다. 이러한 각종 장치가 원활하게 운영되기 위해서는 각 장치가 반드시 법률에 기초하여 제도화되어야 함은 물론이다.

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